CC BY
217
УДК 340.12
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ЕГО ПРЕДМЕТ
© Пьянов Н. А., 2011
Кратко говорится о государственном регулировании и его соотношении с правовым регулированием; определяется предмет государственного регулирования; определяются требования, которым должны отвечать общественные отношения, составляющие предмет государственного регулирования; проводится разграничение понятий «предмет государственного регулирования» и «сфера государственного регулирования»; рассматривается проблема единого предмета государственного регулирования.
Ключевые слова: государственное регулирование; правовое регулирование; предмет государственного регулирования; сфера государственного регулирования; человеческое поведение; общественные отношения.
О предмете государственного регулирования в отечественной юридической литературе сказано в целом немало, хотя прямых публикаций на эту тему нет. Объясняется это тем, что вместо понятия «государственное регулирование» в нашей литературе принято использовать понятие «правовое регулирование». Иными словами, то, что является государственным регулированием, у нас считается правовым регулированием. Такая подмена понятий идет из советской юридической науки, которая не проводила никакого различия между государственным и правовым регулированием и фактически их отождествляла. Причем отождествление государственного и правового регулирования не было каким-то заблуждением советских ученых. Оно вытекало из утвердившегося в советской юридической науке понимания права как системы норм, установленных или санкционированных государством. При таком, позитивистском, по сути, понимании права, действительно, невозможно разграничить государственное и правовое регулирование. Коль скоро право — это установленные или санкционированные государством нормы, то и регулирование, осуществляемое этими нормами, является и государственным, и правовым одновременно.
Позитивистское понимание права как системы (совокупности) установленных или санкционированных государством норм не может быть, однако, методологически выверенным ориентиром для характеристики правового регулирования, поскольку в исходящих от государства нормах может за-
крепляться не только право, но и произвол, который является антиподом праву. В этой связи установленные или санкционированные государством нормы нельзя безоговорочно считать правом. Правом могут считаться только те из них, которые закрепляют и гарантируют свободу поведения участников общественных отношений. Ведь право вообще, в самом широком его понимании — это свобода, обоснованная, оправданная свобода или возможность поведения, которая признается в обществе [1]. Право же в юридическом смысле — это, прежде всего, закрепленная в исходящих от государства нормах и гарантированная им свобода поведения участников общественных отношений. Но поскольку исходящие от государства нормы могут закреплять свободу, не гарантируя ее, или вместо свободы закреплять произвол, то эти нормы правильнее называть не правом, а позитивным правом. Вследствие этого регулирование, осуществляемое государством нормами позитивного права, правильнее называть не правовым, а позитивно-правовым или государственным регулированием.
Таким образом, то, что в нашей юридической науке считалось и до сих пор считается правовым регулированием, на самом деле является позитивно-правовым, государственным регулированием, которое может быть и правовым, и не совсем правовым, и даже антиправовым. В этой связи все те работы, которые посвящались предмету правового регулирования, на самом деле были посвящены предмету позитивно-правового, т. е. государственного регулирования.
Теперь о предмете государственного регулирования. На первый взгляд может показаться, что определить предмет государственного регулирования не составляет особого труда. Коль скоро под предметом правового регулирования отечественная юридическая наука понимает общественные отношения, то и предмет государственного регулирования будут составлять те же самые общественные отношения. Все это так. Однако практика государственного регулирования показывает, что государство с помощью норм позитивного права иногда пытается воздействовать на поведение животных и даже на неодушевленные предметы [2]. Кроме того, в 50—70-е гг. прошлого столетия в отечественной теории государства и права известное распространение получила точка зрения, согласно которой предметом правового регулирования являются не общественные отношения, а поведение людей. Например, И. А. Ребане прямо подчеркивал, что «поведение людей — единственное явление объективного мира, поддающееся правовому регулированию» [3]. В качестве предмета правового регулирования признавали поведение людей и некоторые другие исследователи [4].
Следует сразу же подчеркнуть, что предметом государственного регулирования не могут и не должны быть ни поведение животных, ни так называемое «поведение» неодушевленных предметов. Позитивное право, как и любой другой социальный регулятор, способно воздействовать только на поведение людей, на их сознание и волю. Попытки использовать позитивное право для воздействия на поведение животных или неодушевленные предметы — нонсенс, бессмыслица. Как совершенно обоснованно отмечал В. Б. Исаков, «в предмет правового регулирования не входят естественные, физико-химические, биологические процессы: тайфуны, ливни, землетрясения, рост и развитие живых организмов и т. п. Все это происходит по объективным законам природы, изучаемым соответствующими науками» [5]. Но является ли поведение людей предметом государственного регулирования, или таковым следует считать только общественные отношения?
Думается, что первичным, непосредственным предметом государственного регулирования является все-таки поведение людей [6]. Позитивное право, регулируя общественные отношения, воздействует, прежде всего, на поведение людей. Но воздейство-
вать оно способно не на всякое поведение людей. В. Н. Кудрявцев, исследуя взаимодействие права с поведением человека, показал, что право имеет дело не с любым человеческим поведением, а лишь с таким, которое отвечает следующим критериям: во-первых, оно должно быть социально значимым, во-вторых, выраженным вовне, и, в-третьих, сознательным и подконтрольным воле человека [7]. Поэтому непосредственным предметом государственного регулирования является социально значимое поведение, которое контролируется волей человека и в той или иной форме выражено вовне. Общественные же отношения являются предметом государственного регулирования в конечном счете. Воздействуя на поведение людей, их сознание и волю, государство с помощью норм позитивного права предписывает им как участникам общественных отношений, каким образом они должны вести себя, вступая в эти отношения, какие действия могут и должны (или не должны) совершать. Тем самым происходит упорядочение вначале поведения участников общественных отношений, а затем и самих этих отношений.
Рассматривая общественные отношения в качестве предмета государственного регулирования, важно выяснить, какие именно общественные отношения могут составлять предмет государственного регулирования. Известно, что позитивное право — не всесильный регулятор и поэтому не любые общественные отношения оно способно регулировать. Есть отношения, которые позитивное право объективно не может регулировать, поскольку они по своей природе таковы, что не поддаются правовому регулированию. Кроме того, есть отношения, которые поддаются правовому регулированию, но их регулирование не является целесообразным ни для государства, ни для общества. В этой связи необходимо выяснить, каким критериям должны отвечать общественные отношения, которые могут и должны составлять предмет государственного регулирования.
По мнению С. С. Алексеева, предмет правового (читай — государственного) регулирования образуют, во-первых, общественные отношения, которые носят, так или иначе, волевой характер или, во всяком случае, имеют «волевую сторону», и, во-вторых, общественные отношения, которые могут быть опосредствованы при помощи специфических юридических средств [8].
В. Б. Исаков, определяя отличительные черты отношений, составляющих предмет правового регулирования, считает, что это должны быть: 1) социальные отношения; 2) отношения, проходящие через волю и сознание людей; 3) конкретные социальные отношения; 4) наиболее важные общественные отношения, затрагивающие существенные интересы государства, общественных организаций, трудовых коллективов, личности; 5) отношения, которые объективно поддаются юридической регламентации [9].
Примерно так же определяет предмет правового регулирования и А. Ф. Чердан-цев. К предмету правового регулирования он относит: а) волевые отношения, находящиеся под контролем сознания и воли субъектов; б) отношения, которые поддаются внешнему контролю; в) отношения, в которых у субъектов есть возможность выбора одного из многих (хотя бы двух) вариантов поведения; г) социально значимые отношения [10].
На наш взгляд, предмет государственного регулирования могут и должны составлять общественные отношения, отвечающие следующим критериям:
во-первых, это должны быть волевые отношения, т. е. отношения, которые возникают и складываются по воле людей и контролируются их сознанием. Как уже отмечалось, позитивное право, регулируя общественные отношения, первоначально воздействует на поведение людей. Если поведение человека не носит волевого характера, не контролируется его сознанием, то оно не способно и регулироваться правом. Например, право не способно регулировать поведение психически больного человека, поведение человека, находящегося в состоянии гипноза и т. д. Право может регулировать только волевое поведение людей, а через него и волевые общественные отношения;
во-вторых, это должны быть конкретные отношения, т. е. отношения, складывающиеся между конкретными их участниками. В этой связи право не может и не должно регулировать массовые социальные процессы (миграционные, демографические и пр.), поскольку они протекают по объективным общественным законам. Право может так или иначе воздействовать на эти процессы, но регулировать их не способно;
в-третьих, это должны быть отношения, которые поддаются внешнему контролю. Позитивное право является внешним регу-
лятором общественных отношений. Оно исходит от государства и воздействует на поведение человека извне, независимо от того, положительно или отрицательно относится человек к праву, принимает он его или нет. Воздействуя на поведение человека извне, право может регулировать только те его поступки, которые поддаются внешней регламентации и могут быть извне проконтролированы. Так, например, право не может и не должно регулировать отношения дружбы, товарищества, использование досуга, отдельные внутрисемейные отношения. Они объективно не допускают внешней, формально-юридической регламентации и регулируются иными социальными нормами (обычаями, нормами морали и т. д.);
наконец, в-четвертых, это должны быть наиболее значимые для государства и общества отношения. Право должно регулировать не любое, а лишь социально значимое поведение, поведение, которое затрагивает интересы других людей, общества, государства. В противном случае право превратится в мелочного опекуна, контролирующего каждый шаг человека. Ничего, кроме вреда, подобное регулирование принести не способно.
Таким образом, предмет государственного регулирования могут и должны составлять: 1) волевые общественные отношения; 2) конкретные общественные отношения; 3) общественные отношения, поддающиеся внешнему контролю; 4) наиболее значимые для государства и общества общественные отношения. Именно такого рода отношения должны регулироваться государством. Однако на практике не все общественные отношения, отвечающие названным критериям, подвергаются регулирующему воздействию со стороны государства. Многие из них по тем или иным причинам в данный момент времени государством не регулируются, хотя могут и должны им регулироваться. В этой связи предмет государственного регулирования, как представляется, составляют не все общественные отношения, которые могут и должны регулироваться государством, а только те, которые фактически им регулируются [11]. В этой связи необходимо различать предмет государственного регулирования и сферу государственного регулирования. В отличие от предмета сферу государственного регулирования составляют все общественные отношения, которые могут и должны регулироваться позитивным правом. То есть это наиболее
значимые для государства и общества конкретные волевые общественные отношения, поддающиеся внешнему контролю. Предмет же государственного регулирования должны составлять только те из общественных отношений, входящих в сферу государственного регулирования, которые в данный момент времени регулируются позитивным правом. Кроме того, предмет государственного регулирования могут, хотя и не должны, составлять отдельные общественные отношения, которые находятся за пределами сферы государственного регулирования, но по каким-то причинам регулируются государством. Так, в некоторых случаях государство пытается регулировать общественные отношения, находящиеся в сфере действия моральных или каких-либо других неюридических норм, или продолжает регулировать отношения, регулирование которых перестало быть необходимым [12].
В отечественной теории государства и права предмет и сферу государственного (правового) регулирования нередко отождествляют. Например, И. Н. Сенякин определяет предмет правового регулирования как сферу, на которую распространяется право [13]. Подобным же образом, хотя и несколько противоречиво, определяет предмет правового регулирования Н. И. Матузов. Первоначально он отмечает, что под предметом правового регулирования понимается то, что регулирует право, т. е. определенные виды общественных отношений. А чуть ниже пишет, что предмет правового регулирования — это все то, что подпадает под действие правовых норм, это сфера, на которую распространяется право и которая находится под его юрисдикцией [14]. Думается, однако, что понятия «предмет государственного регулирования» и «сфера государственного регулирования», равно как понятия «предмет правового регулирования» и «сфера правового регулирования», не следует отождествлять, поскольку они несут разную смысловую нагрузку. Сфера государственного (правового) регулирования говорит о том, какие общественные отношения объективно нуждаются в государственном регулировании и должны регулироваться позитивным правом, а предмет государственного (правового) регулирования говорит о том, чть в данный момент регулируется позитивным правом. При этом предмет государственного регулирования могут составлять самые разные объекты: и часть общественных отношений, входящих
в сферу государственного регулирования; и отдельные общественные отношения, находящиеся за ее пределами; и поведение животных; и даже «поведение» неодушевленных предметов. Разумеется, предмет государственного регулирования должны составлять только те общественные отношения, которые входят в сферу государственного регулирования, но и в этом случае предмет и сфера государственного регулирования совпадать не будут, поскольку на практике государственное регулирование никогда не охватывает всех общественных отношений, входящих в его сферу.
Определение критериев, которым должны отвечать общественные отношения, составляющие предмет государственного регулирования, позволяет, как представляется, решить проблему так называемого единого предмета государственного (правового) регулирования. Впервые эту проблему поставил В. Д. Сорокин. По его мнению, у системы права как реально сложившейся целостности существует единый предмет регулирования [15]. «Наличие единого предмета правового регулирования для всей системы права в целом, — пишет В. Д. Сорокин, — факт, не вызывающий сомнений, если, конечно, право рассматривать как целостность, объединяющую соответствующие элементы всех уровней ее структуры» [16]. Все общественные отношения В. Д. Сорокин считает возможным разделить на отношения социально-нравственной и социально-правовой среды. Под единым предметом правового регулирования им понимаются общественные отношения так называемой социально-правовой среды. К ним он относит отношения, которые в силу целого ряда объективных причин нуждаются в юридическом воздействии на них со стороны государства [17].
Аналогичной точки зрения придерживается и Н. В. Сильченко. Все общественные отношения, которые потенциально могут быть предметом регулирования со стороны норм права, он предлагает разделить на два первоначальных типа: неправовые и правовые по своему содержанию [18]. «Регулированию со стороны системы норм права, — пишет Н. В. Сильченко, — подвергаются разные по своему содержанию общественные отношения, объединяемые в единое целое тем, что они имеют правовую природу. Можно полагать, что эти общественные отношения и составляют для права как самостоятельного социального и институцио-
нального образования, отличного от иных видов нормативных регуляторов, своеобразный «общеправовой» предмет правового регулирования» [19]. К отношениям, имеющим правовую природу и, следовательно, составляющим так называемый общеправовой предмет правового регулирования, Н. В. Сильченко относит отношения, участники которых могут быть наделены субъективными правами и юридическими обязанностями [20].
Как представляется, никакого единого (или общеправового) предмета государственного, а значит, и правового регулирования, в природе не существует, поскольку в системе общественных отношений нет каких-то особых отношений социально-правовой среды или отношений, имеющих правовую природу. В действительности предмет государственного (правового) регулирования должны составлять разнообразные общественные отношения, отвечающие следующим критериям: это должны быть имеющие значение для государства и общества конкретные волевые общественные отношения, поддающиеся внешнему
1. См.: Алексеев С. С. Государство и право : учеб. пособие. М., 2008. С. 38.
2. Так, например, суд г. Битола в Македонии вынес обвинительный приговор бурому медведю, который разбойничал на пасеке одного из местных жителей. Поскольку у животного, по данным суда, нет хозяина, ущерб, оцененный в 140 тыс. динаров (более 3 тыс. долл.), придется возмещать из госбюджета (см.: Байкальские вести. 2008. 18—24 марта). Другой пример: в штате Арканзас (США) до сих пор действует закон, запрещающий реке Арканзас подниматься выше моста в городе Литтл-Рок (см.: Байкальские вести. 2004. 29 июня-5 июля).
3. Ребане И. А. О системе советского социалистического права // Сов. государство и право. 1958. № 1. С. 103.
4. См., например: Кнапп В. По поводу дискуссии о системе права // Сов. государство и право. 1957. № 5. С. 115; Аржанов М. А. Государство и право в их соотношении. М., 1960. С. 42; Пиголкин А. С. Формы реализации норм общенародного права / / Сов. государство и право. 1963. № 6. С. 26.
5. Теория государства и права : учебник / под ред. С. С. Алексеева. М., 1985. С. 297.
6. См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 211-212.
7. См.: Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978. С. 8-10.
8. См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 53.
9. См.: Теория государства и права / под ред. С. С. Алексеева. С. 297-298.
10. См.: Черданцев А. Ф. Теория государства и права : учебник. М., 2003. С. 306-307.
11. Иной точки зрения придерживаются В. Б. Исаков, В. Д. Перевалов, Ю. В. Сорокина и некоторые другие авторы (см., в частности: Теория государства и права / под ред. С. С. Алексеева. С. 296-298; Теория государства и права / отв. ред. В. Д. Перевалов. М., 2005. С. 176; Сорокина Ю. В. Государство и право: философские проблемы : курс лекций. М., 2004. С. 183-185). В предмет правового регулирования они включают как те отношения, которые уже регулируются правом, так и те отношения, которые правом не регулируются, но объективно требуют такого регулирования.
12. См.: Теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 373.
13. См.: Общая теория государства и права / под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 234.
14. См.: Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 353.
15. См., например: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Изв. вузов. Правоведение. 2000. № 4. С. 35.
16. Там же. С. 37.
17. См.: Там же. С. 38.
18. См.: Сильченко Н. В. Проблемы предмета правового регулирования // Государство и право. 2004. № 12. С. 61.
19. Там же. С. 62.
20. См.: Там же.
State Regulation and its Subject © Pyanov N., 2011
It is shortly said about state regulation and its correlation with legal regulation; a subject of state regulation is determined; requirements to which the public relations constituting a subject of state regulation should meet are determined; differentiation of concepts "subject of state regulation" and "sphere of state regulation" is made; the problem of a unified subject of state regulation is considered,
Key words: state regulation, legal regulation, subject of state regulation, sphere of state regulation, human behavior, public relations,
