CC BY
14
m
Кудрявцев В. В.
6. Горнев Р. В. Взаимодействие органов местного самоуправления с общественными объединениями в истории права Российского государства // Закон и право. 2014. № 7. С. 50-52.
7. Михеева Т. Н., Вавилов Н. С. Правовое закрепление форм деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 6 (95). С. 24-29.
8. Михеева Т. Н. К вопросу о взаимодействии органов местного самоуправления с населением: зарубежный опыт // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 8. С. 93-96.
9. Черноситов В. А. Советы народных депутатов в СССР на рубеже 1990-х гг.: правовой статус и роль в процессе расширения института местного самоуправления // Общество и право. 2008. № 1. С. 56-58.
10. Belousov E. I., Gornev R. V., Mikheeva T. N. About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities // Review of European Studies. 2015. Vol. 7, No 8. P. 59-64. DOI: 10.5539/res.v7n8p59
11. Mikheev D. S., Dudko I. G., Mikheeva T. N. Public Control in the Mechanism of Realization of the Principle of Local Authority Publicity // Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Vol. 6, No 3 S7. P. 41-45. D0I:10.5901/mjss.2015.v6n3s7p41
12. Mikheev D. S., Mikheeva T. N., Mokoseeva M. A. On the Experience of Legal Regulation of the Principle of Publicity of Local Authorities in German Law // Review of European Studies. 2015. Vol. 7, No 8. P. 23-27. D0I:10.5539/res.v7n8p23
R. V. Gornev
SOME ASPECTS OF THE CONNECTION OF PUBLIC ASSOCIATIONS AND LOCAL GOVERNMENT
IN THE PERIOD 1985 TO EARLY 1990-IES
The article investigates the constitutional and legal regulation of connection of local governments and public associations in Soviet Russia in the period from 1985 to early 1990. The main purpose of this article is to examine the historical and legal experience from the standpoint of the applicability of the regulation of similar modern constitutional-legal relations. As a result, the author makes some theoretical conclusions.
Key words: publicity; civil society; local government; local councils; public associations; perestroika.
GORNEV Roman Vadimovich - graduate student of the department of constitutional and administrative law of Mari State University, Yoshkar-Ola E-mail: gornev.roman@mail.ru
УДК 342.55
О ГЛАСНОСТИ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Кудрявцев Валентин Викторович,
аспирант кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола. E-mail: val8882@rambler.ru
Статья посвящена основным проблемным аспектам формирования представительных органов муниципальных образований. Автором анализируются основные тенденции и новеллы в российском законодательстве, затрагивающие эти вопросы и формулируются собственные предложения по совершенствованию моделей избрания местных депутатов.
Ключевые слова: местное самоуправление, местная власть, представительный орган, местные депутаты, муниципальное образование
Важнейшим условием эффективного развития местного самоуправления является его взаимодействие с гражданами и институтами гражданского общества [7, с. 41]. Особое значение приобретает реализация принципа гласности при участии граждан и их объединений в формировании органов местного самоуправления [10, с. 145].
* Исследование выполнено в рамках грантового проекта Российского гуманитарного научного фонда № 15-33-01364.
Опыт государств с развитой системой демократических институтов показывает, что выработка оптимальных механизмов формирования власти на местах в значительной степени способствует созданию устойчивой системы местного самоуправления в целом [15, с. 282]. В последнее время в российское законодательство о местном самоуправлении, как федеральное, так и региональное, регулярно вносятся поправки, касающиеся изменения моделей избрания местной власти, что позволяет говорить о поиске вектора пра-
Ф1
Конституционное, муниципальное и административное право
вовой политики в рассматриваемом вопросе [4, с. 18]. В связи с этим представляет интерес исследование проблем формирования представительных органов с позиции права граждан на местное самоуправление и принципа гласности в местном самоуправлении.
Органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права на местное самоуправление через своих представителей [6, с. 43]. В 2013 году в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ В. В. Путин отметил необходимость большей ответственности органов местного самоуправления и их подотчетности населению таким образом, «чтобы до них можно было дотянуться рукой». Учеными также указывается на прозрачность их деятельности и возможность обжалования действий и решений муниципальных органов [9, с. 25]. Как подчеркивает Президент, такие изменения в местном самоуправлении должны происходить посредством повышения политической конкуренции на местном уровне [11]. В то же время, как отмечается в тексте Послания, указанные процессы невозможны без конкретизации принципов местного самоуправления [12]. В этой связи реальное воплощение права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления представляется крайне важным.
На сегодняшний день имеется ряд противоречий в ходе реализации данного права - как с точки зрения теории местного самоуправления [14, с. 68], так и в плане последствий правоприменительной практики. Рассмотрим их более подробно на примерах формирования представительных органов. Достаточно дискуссионным вопросом является способ формирования этих органов местного самоуправления посредством делегирования депутатов представительных органов и глав сельских поселений и внутригородских районов в муниципальном районе, а также депутатов представительных органов в городских округах с внутригородскими районами. До вступления в 2014 году в силу изменений, которые сделали эту систему в муниципальных районах единственно возможной в случае принятия соответствующего закона субъекта РФ, выбора данного способа формирования представительного органа придерживалось около 40% образованных муниципальных районов [5, с. 4]. На сегодня подобная система установлена в качестве единственно возможной в более чем половине субъектов РФ. Так, в 2014 году в закон Республики Марий Эл «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» были внесены изменения, устанавливающие безальтернативный порядок формирования представительных органов в муниципальных районах из числа депутатов представительных органов и глав поселений, входящих в состав муниципального района в соответствии с равной независимо от численности населения представительства [2].
Вопросы демократичности или недемократичности этой системы неоднократно поднимались в научной литературе. Ее следует рассматривать в разрезе того, насколько данная система способствует реализации права граждан на осуществление местного самоуправления и отвечает интересам населения муниципального образования [8, с. 145]. Здесь, на наш взгляд, имеют значение несколько факторов.
Во-первых, при процедуре делегирования депутатов в представительный орган происходит существенная экономия средств местного бюджета, которые выделяются на проведение местных выборов. Организация порядка формирования органов местного самоуправления с оптимальными расходами местного бюджета, выделяемыми на все необходимые процедуры этого процесса, безусловно, также является одной из важных составляющих права на участие в формировании органов местного самоуправления.
Во-вторых, делегирование депутатов в представительный орган муниципального района из числа представителей органов сельского поселения значительно повышает важность и статус выборов в представительные органы и глав сельских поселений. Тем самым поднимается и уровень ответственности населения на этих выборах, вместе с которым возрастает значение права местных жителей на участие в формировании данных органов.
В-третьих, делегирование в представительный орган муниципального района представителей сельских поселений позволяет обеспечить максимально возможное представительство всех сельских поселений и территорий района, в то время как при системе прямых выборов наибольшие квоты получает районный центр, а его представители - более широкие возможности и ресурсы при выборах в округах в остальных поселениях района. Таким образом, система делегирования депутатов позволяет в большей степени охватить и обеспечить представительство интересов различных территорий муниципального района. Помимо этого, в 2014 году в ФЗ № 131 были внесены изменения, согласно которым статус муниципальных образований получили внутригородские районы в составе крупных городов. Теперь именно представительные органы этих муниципальных образований по установленной квоте смогут, в случае принятия соответствующего положения в законе субъекта РФ, избирать из своего состава депутатов представительного органа городского округа [1].
В пояснительной записке к законопроекту говорится, что на сегодняшний день органы местного самоуправления в муниципальных районах и городских округах оторваны от населения и система их работы крайне забюрократизирована, в результате чего не все жители этих муниципальных образований ощущают работу местных органов власти. В свою очередь, повсеместное установление системы делегирования депутатов, по мнению авторов законопроекта, может способствовать более тесной, непосредственной связи
Кудрявцев В. В.
т
между органами власти городского округа и муниципального - и жителями каждого конкретного городского района, а также сельского поселения.
Сама идея создания подобных представительных органов с юридическим оформлением внутригородских районов в принципе заслуживает внимания. Представляется, что именно развитие органов самоуправления на максимально приближенных к каждому конкретному человеку участках способно по-настоящему поднять авторитет местного самоуправления, способствовать решению проблемы приобщения населения к институтам самоуправления. Формирование местной власти на этом уровне, по сути, может стать своеобразной формой «квартального» самоуправления.
При обсуждении целесообразности той или иной модели формирования представительных органов важно обратить внимание на необходимость реального участия граждан в формировании органов местного самоуправления в условиях двухступенчатой системы управления в муниципальных районах и городских округах. Данный вопрос следует рассматривать через призму права граждан на осуществление местного самоуправления и того, насколько эта двухступенчатая система отвечает интересам местного населения.
Представляется, что многие сегодняшние проблемы местного самоуправления, в частности, проблема доступности местной власти, связаны в том числе и с существующей в муниципальных районах двухуровневой системой управления: на уровне района и на уровне сельского поселения [3, с. 76]. На наш взгляд, точную оценку этой системе дал Е. Б. Султанов, по мнению которого, смешение поселенческого и территориального принципов организации местного самоуправления является основным пороком действующего Федерального закона № 131. Именно это смешение, как он подчеркивает, выступает реальным препятствием в становлении и развитии местного самоуправления в РФ. Анализ закона приводит к твердому убеждению, что в реальности муниципальный район обладает потенциально большим административным ресурсом в отношении органов местного самоуправления поселений.
Что касается возможности юридического оформления внутригородских районов в крупных городах и создания в них выборных представительных органов, то эта идея видится перспективной и важной в контексте развития права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления в городских муниципальных образованиях. Нужно учитывать, что по мере урбанизации и укрупнения многие большие города представляют собой агломерации и отличаются сложной системой внутренних социальных взаимоотношений. В этих условиях органам местного самоуправления городского округа в большей степени, чем органам местного самоуправления средних и небольших городов или муниципальных районов, приходится решать вопросы,
связанные с развитием крупной промышленности, масштабной инфраструктуры, культурного развития, взаимодействия с общественными объединениями и крупным бизнесом [13].
Перечисленные вопросы тоже относятся к сфере местного значения, однако имеют другой масштаб: загруженность общегородских органов местной власти делает более сложным учет интересов местного населения в каждом районе и на каждой территории городского округа. В этом случае представляется более логичной децентрализация местной власти в крупных городах с передачей отдельных полномочий представительным органам внутригородских районов, которые избирались бы напрямую населением.
В отличие от муниципальных районов, где порой в силу разных причин отсутствует прочная неразрывная связь между сельскими поселениями и уклад жизни каждого из них отличается, городской округ представляет из себя, по сути, целостное образование, объединенное одним укладом жизни и стоящими перед данным муниципальным образованием задачами развития. Таким образом, необходимость выбора той или иной модели формирования представительного органа муниципального образования должна исходить из жизнеустройства на определенной территории и диктоваться вытекающими из него задачами. В муниципальном районе местное самоуправление исходит из необходимости обеспечения жизнедеятельности сельских поселений и решения нужд их жителей. С этой целью в сельских поселениях должны формироваться и органы местного самоуправления. Органы же местного самоуправления муниципального района, как верно подмечает Е. Б. Султанов, фактически выступают в качестве бюрократической надстройки, которая своей деятельностью нивелирует работу местной власти на уровне поселений, а, следовательно, и право граждан на формирование этой власти.
Что касается органов местного самоуправления городского округа, то они выступают в качестве важных органов власти, в задачи которых входит также выработка стратегических решений по развитию крупного города как важного экономического, социального, общественного и культурного центра, представляющего единое целое. И в данном случае наличие органов местного самоуправления на уровне города не должно ограничиваться реальным прямым участием населения в формировании органов местного самоуправления на уровне внутригородских районов, так как наличие указанных органов местной власти в крупном городском округе необходимо для решения разных вопросов на этих двух уровнях.
Таким образом, поскольку местное самоуправление является наиболее приближенным к гражданам уровнем власти, то и способы формирования его органов должны максимально учитывать интересы населения муниципального образования. Систему делегирования из числа депутатов представительных органов и глав поселений следует признать не проти-
т
Конституционное, муниципальное и административное право
воречащей данному принципу в муниципальных районах и городских округах с внутригородскими районами, так как она способствует установлению обратной связи и укреплению подотчетности представительных органов муниципальных районов и городских округов перед населением поселений и внутригородских районов, приближению указанных депутатов представительных органов к гражданам на местах.
Литература
¡.Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3371.
2. Закон Республики Марий Эл от 31 окт. 2014 г. №46-З «О внесении изменений закон Республики Марий Эл «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл. URL: http://www.portal.mari.ru/ (дата обращения: 31.10.2015).
3. Костюков А. Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 75-79.
4. Кудрявцев В. В. Право граждан на участие в избрании главы местной администрации в контексте принципа гласности в местном самоуправлении. Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 1. С. 18-23.
5. Миронов Н. Н. Местное самоуправление в России между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 4-7.
6. Михеев Д. С. Ответственность органов местного самоуправления, как элемент гласности // Закон и право. 2014. № 4. С. 43-45.
7. Mikheev D. S., Dudko I. G., Mikheeva T. N. Public Control in the Mechanism of Realisation of the Principle of Local Authourity. Publicity. Meditterian Journal of Social Sciences, 2015Voi.6, No 3 S7, 41-46.
8. Михеева Т. Н. К вопросу о взаимодействии органов местного самоуправления с населением: зарубежный опыт: зарубежный опыт // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 8. С. 93-96.
9. Михеева Т. Н., Вавилов Н. С. Правовое закрепление форм деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 6 (95). С. 24-29.
10. Михеева Т. Н. О некоторых аспектах общественного контроля за органами местного самоуправления // Марийский юридический вестник. 2015. № 1(12). С. 145-148.
11. Пресс-конференция Владимира Путина 2013 года // Российская газета. 2013. 20 дек.
12. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2014. 4 дек.
13. Султанов Е. Б. Принципы проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Конференция 26-27 февраля 2003 г. / 27 февраля (конференц-зал НКЦ «Казань») / Сессия 3. Круглый стол по обсуждению законопроекта по местному самоуправлению. URL: http://www.kazanfed.ru/ actions/konfer4/doklad3/ (дата обращения: 12.12.2012).
14. Шугрина Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 6871.
15. Kudryavtsev V. V., Micheeva T. N., Jaichnikova J. S. About the Strenghening of Publicity in the Formation of Local Representative Bodies: Rather-legal analysis // Rewiw of European Studies. 2015. Vol. 7, No.8. P. 280-286.
V. V. Kudryavtsev
ON TRANSPARENCY IN THE FORMATION OF REPRESENTATIVE BODIES OF MUNICIPAL FORMATIONS IN THE CONTEXT OF THE REFORM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
The article is devoted to the major aspects of formation of representative bodies of municipalities. The author analyzes the main trends and novelties in the Russian legislation affecting these issues and formulated their own proposals on the improvement of models for the election of local deputies.
Key words: local governance, local government, representative body, local deputies, municipal formation.
KUDRYAVTSEV Valentin Viktorovich - graduate student, Department of constitutional and administrative law, Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: val8882@rambler.ru
