CC BY
269
КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 352.075.1
О РОЛИ ОБЩЕСТВЕННЫХ СОВЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
Михеева Татьяна Николаевна,
доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]
Маслов Евгений Васильевич,
кандидат юридических наук, мэр городского округа «Город Йошкар-Ола», г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]
Осуществление общественного контроля в муниципальных образованиях должно стать одним из эффективных направлений взаимодействия общества с местной властью. В статье рассматриваются общественные палаты (советы) как инструменты такого контроля.
Ключевые слова: местное самоуправление, общественный контроль, общественный совет, муниципальное образование.
Проблематика, связанная с контролем, в настоящее время приобретает особую актуальность. Во-первых, институт общественного контроля получил долгожданное правовое оформление в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1]. Во-вторых, широкие дискуссии в среде ученых, которые высказывают разноплановые мнения о содержании, субъектном составе, объектах общественного контроля, не утихают, а напротив, на страницах научных журналов появляется множество публикаций, исследующих общественный контроль в разных аспектах. Например, А. Н. Дементьев и О. А. Дементьева рассматривают его как способ предотвращения коррупции [2, с. 32]. Д. В. Доровских видит его назначением ограничение произвола публичной власти, утверждает, что с принятием названного закона институты гражданского общества получили инструменты влияния на государство и местное самоуправление [3, с. 17]. Д. С. Михеев связывает общественный контроль с формированием гражданской активности [4, с. 97]. В. В. Гриб полагает, что система общественного контроля в Российской Федерации составляет основу гражданского общества и правового государства [5, с. 33]. Нами также подчеркивалось, что принятие Федерального закона является значительным прорывом в укреплении позиций гражданского сектора [6, с. 148].
Заслуживают внимания исследования, посвященные общественному контролю на муниципальном уровне, поскольку для местного самоуправления, яв-
ляющегося самостоятельным в части своей компетенции, становится важным поставить правовые ограничители, чтобы самостоятельность не переросла в бесконтрольность [7, с. 44]. Следует отметить справедливость мнения М. А. Килессо о том, что контроль позволяет удерживать систему в определенных рамках [8, с. 238]. Должный уровень свободы в современном правовом государстве должен определяться адекватной системой охраны общественных отношений [8, с. 97]. В этом смысле трудно переоценить значение Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» для современного местного самоуправления.
Вместе с тем он в своих нормах не раскрывает подробный статус субъектов общественного контроля, поэтому такие важные аспекты, как порядок их создания, организация деятельности, остаются неурегулированными. В части муниципального уровня таковыми, прежде всего, являются общественные советы муниципальных образований, которые согласно статье 12 закона осуществляют общественный контроль в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами о соответствующих общественных палатах.
Анализ регионального законодательства об общественных палатах показывает, что они обладают разным правовым статусом и наделены полномочиями в
Михеева Т. Н., Маслов Е. В.
сфере общественного контроля в разном объеме. Например, в Новосибирской области предусмотрено осуществление общественного контроля общественной палатой лишь за деятельностью исполнительных органов государственной власти [10]. В подавляющем большинстве регионов такой контроль закреплен за общественными палатами в отношении органов государственной власти и местного самоуправления. К таким относится и Республика Марий Эл, которая в своем Законе «Об Общественной палате Республики Марий Эл» [11] в качестве основных задач закрепила проведение общественного мониторинга и контроля за ходом реализации республиканских программ, законов Республики Марий Эл, муниципальных нормативных правовых актов по проблемам развития социально-экономической сферы. В полномочиях Общественной палаты также закрепляется право на проведение общественной экспертизы проектов законов Республики Марий Эл, проектов нормативных правовых актов Правительства и проектов муниципальных нормативных правовых актов. Как известно, общественный мониторинг и общественная экспертиза выступают формами общественного контроля.
Становится очевидным, что в связи с федеральным законодательным оформлением института общественного контроля и возложением части функций по общественному контролю на общественные палаты субъектов Российской Федерации требуется соответствующее правовое регулирование привнести и в региональное законодательство об общественных палатах. По нашему мнению, в нем должны получить развитие нормы, связанные не только с общественным контролем напрямую, но и с такой важной сопутствующей функцией, как участие общественной палаты в формировании общественных советов при органах законодательной и исполнительной власти региона и общественных советов муниципальных образований.
Пока развернутых правовых установок в этой части в законодательстве регионов не просматривается, хотя в полномочиях общественных палат некоторых субъектов Российской Федерации возникли более конкретные положения, связанные с общественным контролем. Так, в Законе Нижегородской области после внесенных 1 октября 2015 года изменений появилась норма о праве Общественной палаты на создание общественных инспекций, групп общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля для осуществления общественного контроля на территории Нижегородской области [12]. Подобное законодательное положение позволяет Общественной палате участвовать и в формировании общественных советов муниципальных образований. Хотя следует отметить, что статья 9 Закона Нижегородской области от 22 сентября 2015 года №127-з «Об общественном контроле в Нижегородской области» [13] установила лишь, что в муниципальном районе или городском округе формируется общественная
палата (совет) муниципального образования, а в городских и сельских поселениях могут создаваться общественные палаты (советы). В обеих нормах отсутствует порядок создания указанных общественных субъектов.
Между тем, хочется вернуться к законопроекту этого региона об общественном контроле, вносимому в порядке законодательной инициативы граждан в Законодательное Собрание области. Нам довелось обсуждать его с одним из представителей группы граждан - разработчиков этого правового акта. При всей небезупречности законопроекта некоторые его положения представляют интерес в части организации субъектов общественного контроля на муниципальном уровне.
Согласно законопроекту Общественная палата области наделяется полномочиями по формированию и координации деятельности общественных советов муниципальных образований Нижегородской области. Кстати субъектом общественного контроля в проекте закона на муниципальном уровне назывались только общественные советы, что представляется, на наш взгляд, также наиболее приемлемым.
Весьма продуктивной в нем была и глава вторая, посвященная особенностям осуществления общественного контроля общественными советами муниципальных образований. Обязательное создание общественного совета муниципального образования предусматривалось в каждом районе и городском округе. Думается, что именно в этих типах муниципальных образований формирование указанных советов является наиболее оптимальным.
Любопытной, по замыслу разработчиков, была норма о возложении многих функций по созданию общественных советов муниципальных образований и организации их деятельности на Общественную палату региона. Например, формирование данных общественных органов рассматривалось прерогативой только Общественной палаты Нижегородской области. В этой процедуре ни в каком виде не предполагалось участие органов местного самоуправления муниципальных образований, что позволяет говорить об отсутствии зависимости создаваемых общественных органов от муниципальной власти.
Правом выдвижения кандидатур в состав общественного совета наделялись некоммерческие организации, осуществляющие деятельность на территории муниципального образования, молодежная палата, инициативные группы граждан, трудовые коллективы. При этом каждый из отмеченных субъектов вправе выдвинуть не более одной кандидатуры в состав общественного совета муниципального образования. Инициаторы выдвижения должны направить в Общественную палату по предлагаемым кандидатурам необходимый пакет документов. Членом общественного совета муниципального образования могло быть лицо, соответствующее требованиям, установленным к членам Общественной палаты.
Ф1
Конституционное, муниципальное и административное право
Полагаем, что в приведенных фрагментах из законопроекта инициативной группы граждан имеется достаточно много полезного для того, чтобы воспринять при формировании общественных советов муниципальных образований. Вместе с тем в нем присутствовали и положения, которые, по нашему мнению, видятся неприемлемыми для муниципального уровня. К таковым следует отнести процедуру Интернет-голосования по списку кандидатов, сформированному Общественной палатой для избрания в состав общественного совета муниципального образования. Усложнение процедуры выборов за счет Интернет-голосования на муниципальном уровне не продиктовано необходимостью. Для общероссийских масштабов выявление мнения граждан посредством Интернет-голосования выступает оправданным, однако для территорий муниципальных образований было бы достаточным утверждение членов общественного совета муниципального образования на заседании Совета Общественной палаты региона большинством голосов. В крайнем случае возможно прибегнуть к их избранию всеми членами Общественной палаты субъекта Федерации открытым либо тайным голосованием. Второй вариант представляется более громоздким, если необходимо сформировать общественные советы в двух-трех-четырех десятках муниципальных образований.
В целом многие из приведенных положений могли бы найти урегулирование в положениях об общественных советах муниципальных образований, принятых их представительными органами. Часть норм, регламентирующих участие общественных палат Российской Федерации в процедурах формирования общественных советов муниципальных образований, объективно должна получить развитие в региональных законах об общественных палатах субъектов Федерации и общественном контроле в субъектах Федерации. Без внесения соответствующих корректив в указанные нормативные правовые акты правовой вакуум в части формирования общественных палат муниципальных образований не будет ликвидирован.
Сегодняшние составы некоторых общественных советов при органах местного самоуправления представляют довольно пеструю картину. В ежегодном докладе о деятельности Общественной палаты Республики Марий Эл в 2015 году [17] отмечена тенденция, присущая и для других регионов России, когда при формировании общественных советов муниципальных образований не всегда соблюдается гласность и публичность при выдвижении кандидатур в названные советы, отсутствует альтернативность при выборе их членов, в составы некоторых советов включены бывшие сотрудники муниципальных органов (например, ушедшие на пенсию), и напротив -незначительное число молодежи и представителей общественных организаций.
В этой части следует привести один из последних позитивных примеров формирования общественного
совета городского округа «Город Йошкар-Ола». По письменному обращению городского округа Совет Общественной палаты Республики Марий Эл на своем заседании рассмотрел 8 кандидатур из числа разнообразных структур гражданского общества: общественных объединений, национальных автономий, представителей науки, деловых кругов, рекомендованных для включения в состав общественного совета муниципального образования.
В Федеральном законе «Об основах общественного контроля» остался неурегулированным вопрос о муниципальных уровнях, на которых должны быть созданы общественные советы, что дает основания полагать об отсутствии ограничений для их формирования в зависимости от типа муниципальных образований. Однако возникает вопрос о целесообразности таких органов на уровне поселений, особенно сельских. Мы не говорим о введении каких-то законодательных ограничений, но здравый смысл подсказывает, что в сельских поселениях вряд ли существует необходимость иметь подобный орган. Не случайно в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в поселениях с численностью граждан, обладающих избирательным правом не более 100 человек, допускается даже отсутствие представительного органа. Его полномочия в этом случае осуществляются сходом граждан, который вправе решать любые вопросы местного значения.
По аналогии с указанными законодательными положениями следует решить и проблему создания в поселениях советов. Представляется целесообразным ограничить формирование данных общественных органов уровнем городских округов и муниципальных районов. В необходимых случаях общественные советы городского округа с внутригородским делением или муниципального района смогут осуществлять общественный контроль соответственно во внутригородских районах или поселениях, входящих в муниципальный район.
Что касается уровня государственной власти, то создание общественных советов в большинстве из них завершилось в 2015 году. Так, в Республике Марий Эл на 1 апреля 2016 года они образованы во всех министерствах, трех департаментах и двух комитетах и начали успешную работу. Примечательным стало то, что в их формировании активным участником выступает Общественная палата республики, которая либо делегирует в нее своих членов, либо рассматривает список кандидатов, предложенных указанными органами, как правило, из представителей общественности, и одобряет его либо предлагает в него свои коррективы.
Возвращаясь к муниципальному уровню следует отметить, что институты гражданского общества и местное самоуправление неразрывно связаны между собой. Процесс взаимодействия этих структур в последнее время начинает приобретать определенные
Михеева Т. Н., Маслов Е. В.
m
рамки [14, с. 29]. Внедрение института общественного контроля в муниципальную жизнь является одной из дополнительных форм взаимодействия общества и органов местного самоуправления. Поэтому важно все вопросы формирования общественных советов и дальнейшего осуществления ими общественного контроля сделать максимально открытыми, гласными, собственно, как и вся деятельность органов местного самоуправления должна строиться на основе публичности и широкой информированности граждан, тесного общения с местным сообществом [15, с. 81]. Только при соблюдении этих условий муниципальные органы власти могут рассчитывать на поддержку жителей, их участие в решении вопросов местного значения [16, с. 3], чем достигается главная цель местного самоуправления.
Литература
1. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.
2. Дементьев А., Дементьева О. Общественный контроль как необходимое условие обеспечения прозрачности деятельности публичной власти, предупреждения и предотвращения коррупции // Муниципальная власть. 2015. № 4. С. 32.
3. Доровских Д. В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6. С. 17.
4. Михеев Д. С. Гласность в правовом регулировании местного самоуправления зарубежных государств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 1. С. 97.
5. Гриб В. В. Место и роль общественных палат в системе общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 33.
6. Михеева Т. Н. О некоторых аспектах общественного контроля за органами местного самоуправления // Марийский юридический вестник. 2015. № 1 (12). С. 148.
7. Михеев Д. С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности // Закон и право. 2014. № 4. С. 44.
8. Килессо М. А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2014. № 3 (87). С. 238.
9. Михеева Т. Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового государства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 10. С. 97.
10. Закон Новосибирской области от 17 ноября 2006 года №51-ОЗ «Об Общественной палате Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного совета депутатов. 2006. № 51. 24 нояб.
11. Закон Республики Марий Эл от 29 апреля 2008 года №26-з «Об Общественной палате Республики Марий Эл» // СЗ РМЭ. 2008. № 5. (ч. 1).
12. Закон Нижегородской области от 31 октября 2006 года №132-з «Об Общественной палате Нижегородской области» (с изм. и доп. от 1 октября 2015 года). Режим доступа: http://www.palata-nn.ru/documents/zakon_o_palate
13. Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 года №127-з «Об общественном контроле в Нижегородской области». Режим доступа: www.palata-nn.ru/files/docs/zakon 22_09_2015_К_ 127
14. Михеев Д. С. О проблемах взаимодействия общественных институтов с органами местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4. С. 29.
15. Михеев Д. С. Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений // Евразийская адвокатура. 2013. № 4 (5). С. 81.
16. Маслов Е. В. Обращение к участникам круглого стола «Гласность и открытость местного самоуправления: актуальные теоретические и практические вопросы» // Гласность и открытость местного самоуправления: актуальные теоретические и практические вопросы: материалы научно-практического круглого стола от 18 декабря 2015 года / под ред. Д. С. Михеева. Йошкар-Ола. 2015. С. 143.
17. Ежегодный доклад о деятельности Общественной палаты Республики Марий Эл в 2015 году // Интернет-сайт Общественной палаты Республики Марий Эл. Режим доступа: http://oprme.gov12.ru.
T. N. Mikheeva, E. V. Maslov
ON THE ROLE OF THE PUBLIC COUNCIL OF MUNICIPALITIES THE PUBLIC OVERSIGHT
Implementation of social control in municipalities should be one of the most effective directions of society's interaction with the local authorities. The article deals with public chambers (councils) as instruments of such control.
Keywords: local self-government, public oversight, a public council, the municipality.
MIKHEEVA Tatiana N. - Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Dean of the Law Faculty, the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
Maslov Evgeny V. - Candidate of Law, Mayor of «Yoshkar-Ola City» urban district, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
