CC BY
433
3.4. О ФУНКЦИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ
Саакян А.В., соискатель. Должность: начальник. Место работы: юридический отдел ООО «Планета» Место учебы: Волгоградская академия государственнойслужбы. E-mail: 4077778@list.ru.
Аннотация: автор обращает внимание, что в современных научных исследованиях нет единого подхода к количеству и содержанию функций государственного управления земельным фондом, а функции муниципального управления являются практически неисследованными. Предлагается авторская концепция функций государственного управления земельным фондом.
Ключевые слова: функции управления; учетная функция; землеустройство; территориальное планирование; охрана земель.
ABOUT FUNCTIONS OF THE GOVERNMENT MANAGEMENT OF SUPPLY OF LAND
Saakyan A.V., the applicant. Position: the chief. Place of Employment: legal department of "Planet Ltd". Place of study: the Volgograd academy of public administration. E-mail: 4077778@list.ru.
Annotation: the author pays attention, that in modern scientific researches there is no uniform approach to amount and the contents of functions of the government management of supply of land, and functions of municipal management are practically not researched. The author's concept of functions of the government government management of supply of land is offered.
Keywords: functions of management; registration function; land management; territorial planning; protection of the grounds.
Происходящие в России административная и земельная реформы, обусловившие ряд принципиальных изменений в регулировании земельных отношений, заставляют переосмыслить теоретические подходы к пониманию функций государственного и муниципального управления, а также выявить динамику реформирования данной сферы общественных отношений.
По принятому в юридической науке мнению, функции управления можно определить как ведущие направления деятельности органов исполнительной власти, с которыми напрямую связан предоставляемый им объем государственно-властных полномочий. Любая функция государственного управления как определенный вид деятельности характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, соответствующими методами1.
На наш взгляд, со второй половины прошлого века начинает формироваться новая функция органов публичной власти, заключающаяся в управлении процессами использования и охраны земельного фонда страны. При этом анализ научных работ, посвященных исследованию функций государственного управления земельным фондом, позволяет выделить сущест-
1
См.: Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14-15.
венные расхождения авторов в понимании сущности функций управления, а само их количество варьируется (как минимум) от двух до восьми2.
В современных научных исследованиях также нет единого подхода к количеству и содержанию функций государственного управления земельным фондом, а функции муниципального управления являются практически неисследованными. Так, И.И. Горшенин, рассматривая функции органов государственного управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, полагает, что в числе таковых следует выделять учетную, плановую, распределительно-перераспределительную функции, функцию обеспечения надлежащего использования земель, контрольную и охранительную функцию3.
Рассматривая функции государственного управления землями поселений, А.П. Анисимов предлагает различать общие и специальные функции. Общие носят универсальный характер и распространяются на все категории земель. В их числе функции землеустройства; учета земельных участков; инвентаризации земель; государственного земельного контроля; мониторинга земель; предоставления и изъятия земельных участков; охраны земель и некоторые другие. К числу специальных функций, реализуемых лишь в границах категории земель поселений, указанный автор предлагал относить функцию резервирования земельного участка; ведения градостроительного кадастра и градостроительного планирования, а также зонирования земель поселений; выдачи разрешений на строительство; оценки земель поселений4.
По мнению Т.В. Волковой, в число специальных функций государственного управления в области рационального использования и охраны земель (всех категорий в целом) входят: государственный мониторинг земель; землеустройство; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земельных ресурсов и их охраны; государственное регулирование перевода земель из одной категории в другую; распределение и перераспределение земель; государственный контроль за использованием и охраной земель5.
Давая оценку высказанным в научной литературе точкам зрения, хотелось бы подчеркнуть объективное существование ряда специфических функций публичного управления, применяемых лишь в границах земель отдельных категорий, а также отметить особенности осуществления универсальных функций государственного управления в рамках каждой категории земель.
Кроме того, динамика административной и муниципальной реформы применительно к земельным отношениям показывает, что состав функций государственного и муниципального управления земельным фондом не совпадает, хотя по ряду направлений тако-
2 См.: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М, 1950. С. 216-217; Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 219.
3 См.: Горшенин И.И. Функции и задачи государственных органов управления за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения (проблемная лекция). Саратов, 2000. С. З.
4 См.: Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Волгоград, 2003. С. 29-57.
5 См.: Волкова Т.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации: вопросы теории и практики. Саратов, 2006.С. 78-192.
Саакян А. В.
О функциях государственного управления земельным фондом
вые пересекаются. Из этого, однако, не следует наличие дублирования данных функций. Динамика их взаимодействия заключается (в большинстве случаев) в создании дополнительных гарантий реализации земельных прав граждан на местном уровне, либо уточнении (дополнении) на данном уровне публичной власти мер государственного регулирования земельных отношений.
Принятие нового Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ), внесение ряда изменений в Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) и иные федеральные законы позволяет сделать вывод, что наряду с «классическими», традиционными функциями государственного и муниципального управления земельным фондом формируются новые направления деятельности, не существовавшие (или менее развитые) еще несколько лет назад.
Не пытаясь в рамках данной статьи провести подробный анализ всех функций государственного и муниципального управления земельным фондом, предложим наше видение их наименования и содержания.
Представляется, что в настоящее время органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют следующие функции в области управления земельным фондом страны:
1) учетная функция. Включает в себя две подсистемы: ведение государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. Государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земель-ными участками объектов (ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» с изм. от 22 августа 2004 г.).
Ггосударственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на земельные участки в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке.
2) мониторинг земель. Под мониторингом земель понимается деятельность органов публичной власти по непрерывному наблюдению за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования для сбора информации об их состоянии в целях анализа и оценки качественного состояния земель. В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Таким образом, данная функция (в соответствующем объеме) является функцией как государственного, так и муниципального управления.
3) землеустройство — совокупность мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению сущест-
вующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).
4) земельный контроль. Государственный земельный контроль — это система мероприятий, направленная на выявление нарушений земельного законодательства, требований по охране и использованию земель организациями независимо от организационноправовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Функция по контролю за использованием и охраной земель принадлежит и органам местного самоуправления в форме муниципального земельного контроля, не являющегося составной частью государственного контроля.
5) распределение и перераспределение (включая изъятие) земель. Данную функцию не следует путать с реализацией полномочий собственника земель-ных участков, находящихся в государственной или муниципальной собствен-ности, посредством принятия соответствующих распорядительных актов уполномоченными органами государственной власти (например, о выставлении участка на торги). В данном случае речь идет о переводе земель из одной категории в другую, резервировании земель, изъятии земельных участков для государственных нужд. Эта функция принадлежит как органам государствен-ной власти, так и (в соответствующем объеме) органам местного самоуправления.
6) территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (ст. 1 ГрК РФ). Содержание данной функции заключается в определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования подразделяются на три группы — федерального, регионального и местного значения. Они являются обязательными для органов государственной власти, органов местного само-управления при принятии ими решений и реализации таких решений. Правовое значение содержащихся в данных документах управленческих решений зак-лючается в том, что ч. 4 ст. 9 ГрК РФ запрещает принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального плани-рования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
7) охрана земель. Данную функцию можно рас сматривать в двух аспектах. С одной стороны, ЗК РФ предусматривает необходимость проведения мероприятий по предотвращению деградации, загрязнения, порчи и т.д. земель, т.е. мероприятий по сохранению и восстановлению земель, не являющихся ценными или особо ценными. С другой стороны, экологическое и земельное законодательство предусматривает механизм создания особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, в рамках которых также проводятся землеохранные мероприятия.
Проведя краткий анализ функций государственного управления, попытаемся сформулировать систему функций муниципального управления земельным фондом. На наш взгляд, в данную систему входят: мониторинг земель; муниципальный земельный контроль; распределение и перераспределение (включая изъятие для муниципальных нужд) земель; охрана земель (включая создание особо охраняемых природных территорий местного значения); регулирование градостроительной деятельности (включает в себя три составные части — территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории).
На примере последней функции весьма наглядно видится разграничение государственного и муниципального управления земельным фондом. Так, на федеральном уровне и уровне субъектов РФ происходит закрепление в документах (схемах) территориального планирования существующих и плани-руемых в будущем мест размещения объектов (на соответствующих земельных участках), имеющих общегосударственное значение для жизнеобеспечения населения. На местном уровне в генеральных планах поселений и городских округов отображаются решения вышестоящих уровней территориального пла-нирования, а также планируется выделение земельных участков для раз-меще-ния объектов более локального значения (строительство школ, больниц и т.д.).
В развитие всех вышеуказанных документов на местном уровне принимается муниципальный правовой акт — Правила землепользования и застройки, посредством которого происходит градостроительное зонирование территории муниципального образования и выделение в его границах соответ-ствующих территориальных зон. Для каждой такой зоны устанавливается градостроительный регламент, определяющий виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования участков и объектов капитального строительства.
Таким образом, непосредственный объем прав и обязанностей граждан и юридических лиц — правообладателей земельных участков (преимущественно в черте населенных пунктов) во многом зависит от реализации всеми уровнями публичной власти (а особенно органами местного самоуправления) своей функции правового регулирования градостроительной деятельности .
Список литературы
1. Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М, 1950.
2. Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Волгоград, 2003.
3. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3.
4. Волкова Т.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации: вопросы теории и практики. Саратов, 2006.
5. Горшенин И.И. Функции и задачи государственных органов управления за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения (проблемная лекция). Саратов, 2000.
6. Общая теория советского земельного права. М., 1983.
Рецензия
Актуальность статьи обусловлена тем, что современных научных исследованиях действительно отсутствует единый подход к количеству и содержанию функций государственного управления земельным фондом, а о функциях муниципального управления в литературе ничего не имеется. Обладает новизной предлагаемая автором концепция функций государственного управления земельным фондом и обоснование каждой их них.
Статья рекомендуется к опубликованию.
Директор НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор А.Я. Рыженков.
