CC BY
32
• организационная структура управления государственными органами, учреждениями и предприятиями, а также их подразделениями;
• пространственное размещение элементов (территориальная структура) системы государственного управления;
• организация процессов функционирования системы государственного управления (внешнего и внутреннего управления в государственных органах, учреждениях и предприятиях).
Сложившееся понимание объектов оргпроектирования определяет взгляды на содержание, возможности и перспективы развития теории и практики оргпроектирования в государственном управлении. В связи с чем необходимо дальнейшее уточнение границ круга данных объектов, их классификация и систематизация.
Нагорных Р.В.,
канд. юрид. наук, начальник юридического факультета Вологодского
института права и экономики ФСИН России, доцент
О ФОРМИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Несмотря на то, что в современных условиях реформирования системы государственного управления вопросам совершенствования законодательства о государственной службе, реорганизации и совершенствования системы кадрового обеспечения правоохранительных органов уделяется самое пристальное внимание, проблемы фактического определения правоохранительной службы, правового положения сотрудников правоохранительных органов и ряда других сопутствующих вопросов до настоящего времени не разрешены.
За последнее десятилетие правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивалось. Об этом, по мнению Ю.Н. Старилова, убедительно свидетельствует новое российское законодательство о государственной службе 1 (Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 и Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3).
Существенное обновление законодательного массива позволило обеспечить относительную стабильность в вопросах определения общих поло-
1 См.: Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 11—25.
2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
жений административно-правового института государственной службы, основ ее организации, принципов функционирования Положительное влияние на улучшение ситуации в сфере государственной службы оказало принятие в 2002 году Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 год)»2, основной целью которой является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
Основными направлениями реализации программы на период до 2007 года определены: совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы; проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих; совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы; формирование системы управления государственной службой. Реализация программы уже на прошедшем этапе во многом способствовала улучшению состояния дел в системе государственной службы 3.
Вместе с тем в настоящее время контуры развития административно-правового института государственной службы до конца не определены 4, отсутствует единство во взглядах по поводу основных направлений его дальнейшего развития, совершенствования форм и методов организационно-правового регулирования, информационного и ресурсного обеспечения, соотношения с другими отраслями права и т.д.5. Это, безусловно, существен-
1 См.: КулешовИ.В. Правоохранительная государственная служба России: конституционно-правовые основы формирования // Чиновникъ. 2003. № 3. С. 15—18.
2 Утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 года №1336 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
3 Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 года № 1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006—2007 годы» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 51. Ст. 5514.
4 См., напр.: Грышковец A.A. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации: В 2 ч. Ч. II: Повышение эффективности государственной службы: правовые и организационные проблемы. М., 2002. С. 28—30; Воробьев В.В. Государственная служба: проблемы становления и развития. Автореф. дис. ... докт. социол. наук. М., 1999. С. 25—31; Атаматук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба России. М., 1995. С. 59—76.
5 См., напр.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 32; Алехин А.П., Кармолиц-кий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1997. С. 74; Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 6, 7; Атаматук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 26.
ным образом сказывается на состоянии дел в регулировании отраслевых разновидностей государственной службы.
Вполне очевидно, что такое положение дел должно быть устранено за счет более тщательной проработки теоретических проблем в рассматриваемой сфере, в том числе путем совершенствования терминологического аппарата, устранения пробелов в действующем законодательстве и ведомственном правовом регулировании вопросов прохождения государствен -ной службы различных видов.
В этой связи следует подчеркнуть, что любой вид государственной службы (прежде всего ее административно-правовой статус) производен от функций того органа, где она предусматривается. Поэтому необходимо на законодательном уровне определить правовой статус государственных органов, осуществляющих функции в области борьбы с преступностью, поддержания правопорядка, соблюдения законности. Принципиально важным является определение критериев классификации государственной службы. На наш взгляд, в данной ситуации наиболее применим функционально-целевой подход в классификации государственных органов, поскольку четкое разграничение функций государственных органов, в том числе и в правоохранительной сфере, позволяет определить и ту разновидность государственной службы, которая должна обеспечивать выполнение функций данных органов.
Исследование функционально-целевых характеристик существующих сегодня в государстве органов исполнительной власти, задействованных в той или иной степени в выполнение функций и решение задач в сфере правоохранительной деятельности, не позволяет дать однозначный ответ на вопрос, какой вид государственной службы должен обеспечивать деятельность тех или иных органов. Решение данного вопроса даже на теоретическом уровне осложнено и тем, что практическое формирование аппарата государственных служащих этих органов осуществляется спонтанно, в основном путем применения смешанного принципа формирования должностей в том или ином органе. К тому же, как уже отмечалось, само понятие «правоохранительная деятельность» до настоящего времени имеет достаточно размытые очертания, и применение его в теории и в практике носит в большей части ситуативный, нежели системный характер.
В этой связи нельзя не остановиться на характеристике действующего в настоящее время Федерального закона РФ от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»1, который, как
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
известно, установил деление государственной службы на три основных вида. Формирование системы государственной службы в данном Законе, на наш взгляд, носит слишком упрощенный характер и не позволяет обеспечить надлежащим правовым регулированием весь спектр общественных отношений, существующих в системе государственной службы. Слишком условное деление государственно-служебных правоотношений, предложенное в Законе, не позволяет обеспечить решение важнейших задач государственно-правового строительства.
Попытки привести действующее законодательство о государственной службе в соответствие с данным Законом столкнулись с серьезными сложностями правового и организационного характера. Так, например, совершенно невозможно при помощи данного Закона решение вопроса об определении статуса государственной службы, например, в органах прокуратуры, ряде специальных федеральных служб, выполняющих в том числе и важнейшие правоохранительные функции, например, в органах ФСБ, ФСО, СВР России и др. Необходимо подчеркнуть, что традиционно государственная служба в органах безопасности относилась к особой разновидности военной службы. Вместе с тем в современных условиях расширения спектра внешних и внутренних угроз национальной безопасности, изменения их структуры и дифференциации вполне уместной является постановка вопроса о создании специального вида государственной службы в органах, обеспечивающих интересы национальной безопасности России.
В пользу такой точки зрения свидетельствует и практика правового регулирования государственной службы в органах безопасности, которая заметно отличается от правового регулирования военной службы. Например, в соответствии со ст. 17 Федерального закона РФ от 10 января 1998 года № 5-ФЗ «О внешней разведке»1 на военнослужащих органов внешней разведки распространяется действие федеральных законов, регулирующих прохождение военной службы, с учетом особенностей, обусловленных спецификой выполняемых указанными военнослужащими функций. Аналогичные нормы, определяющие административно-правовой статус сотрудников, предусмотрены и в ст. 16 Федерального закона РФ от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»2. Таким образом, государственные служащие рассматриваемой категории обладают специальным административно-правовым статусом, производным от правового положения органов безопасности и заметно отличающимся от правового положения обычных военнослужащих.
1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст. 143.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 16.
Несмотря на то, что в соответствии с законодательством данная категория государственных служащих отнесена к категории военнослужащих, между ними существуют заметные различия, на что часто обращается внимание в специальной литературе, посвященной рассматриваемой проблематике 1. Так, например, А.В. Кудашкин совершенно справедливо указывает на то, что административная реформа предполагает реформирование военной организации государства, в том числе, ликвидацию некоторых федеральных государственных органов, исключение военной службы в ряде государственных органов, обеспечивающих деятельность Вооруженных Сил РФ (например, ФСБ, СВР, Федеральная служба охраны), включение самостоятельных государственных органов в состав Вооруженных Сил РФ (Гостехкомиссия при Президенте РФ, Федеральная служба специального строительства, Главное управление спецпрограмм). По его мнению, это уже в ближайшее время приведет к тому, что предложенная Федеральным законом РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» классификация видов государственной службы «устареет» и потребует последующего изменения законодательства 2.
Кроме того, далеко не все органы системы безопасности сегодня комплектуются сотрудниками, имеющими статус военнослужащих. Например, правовой статус сотрудников Государственной фельдъегерской службы РФ, которая в соответствии со ст. 1 Федерального закона РФ от 17 декабря 1994 года № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» является составной частью сил и средств обеспечения безопасности Российской Федерации, определяется законодательством о прохождении государственной службы в органах внутренних дел.
Не менее противоречиво законодательство о прохождении службы в органах правопорядка. В настоящее время собственно правоохранительная служба не имеет единого законодательного акта, регулирующего вопросы ее организации и прохождения. Правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов. Например, федеральные законы о соответствующих видах государственно-служебной деятельности (Федеральный закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1034-1 «О милиции»3, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»4, Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах»5, Федеральный закон РФ от
1 См., напр.: КолодкинЛ.М. Концептуальные вопросы формирования института правоохранительной службы в Российской Федерации. М.: Академия управления МВД России, 2004. С. 42—43.
2 См.: Кудашкин А.В. Военная служба и ее место в системе государственной службы Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2003. №8. С. 15—17.
3 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1666; 2000. № 31. Ст. 3204; 2001. № 1. Ст. 15.
4 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
5 Там же. Ст. 3590.
21 июля 1997 года № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»1, Федеральный закон РФ от 17 декабря 1994 года № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»2 и ряд других).
Кроме того, признаками правоохранительной службы обладают служба в органах прокуратуры, федеральной миграционной службы, милиции общественной безопасности, которая должна быть отнесена скорее к муниципальной (негосударственной) правоохранительной службе, а также служба в муниципальных органах охраны общественного порядка (в случае их фактического создания в соответствии со ст. 3 Федерального закона РФ от 18 апреля 1991 года № 1034-1 «О милиции»).
Определение правоохранительной службы, содержащееся в статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», носит слишком общий характер и, следовательно, не может являться критерием отнесения той или иной государственной службы к правоохранительной.
По смыслу ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» к исследуемому кругу можно относить государственные органы, службы и учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако это не совсем корректно, поскольку, с одной стороны, в одном органе может быть предусмотрена как правоохранительная служба, так и государственная гражданская, военная или иная государственная служба. Например, органы ФСБ России комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Сотрудниками органов Федеральной службы безопасности являются военнослужащие органов Федеральной службы безопасности (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), а также лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих 3. Лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих в ФСБ России, бесспорно, являются не только сотрудниками данного органа государственной власти, но и федеральными государственными служащими. Однако в настоящий момент однозначно отнести их профессиональную служебную деятельность к одному из трех видов федеральной государственной службы представляется трудной задачей.
1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст.3591.
2 Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3547.
3 См.: ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 15 апреля 2006 г.) «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №15. Ст. 1269.
С другой стороны, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) «О государственной охране»1, государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы Российской Федерации, органы пограничной службы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.
Анализ содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» не позволяет однозначно уяснить смысл нормативной дефиниции. Так, обеспечение безопасности отнесено тем же законом и к содержанию военной службы. Статья 6 Федерального закона определяет ее как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Таким образом, правоохранительная служба в настоящее время лишь обозначена федеральным законодательством, ее теоретический, в том числе и понятийно-категориальный аппарат, нуждаются в серьезной доработке.
Корепина A.B.,
канд. юрид. наук, доцент Института (филиала) Московской
государственной юридической академии в г. Вологде
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОНФЛИКТАМ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
СЛУЖБЕ
Конфликт интересов возникает у лица, когда он не свободен в своем выборе. Как утверждает Д.И. Дедов, «даже формально независимые лица, которыми мы все являемся, в отдельных случаях вынуждены встать перед выбором, и часто этот выбор оказывается не в пользу тех интересов, которые нуждаются в правовой защите (публичных интересов)»2.
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2594; 2005. №1 (ч. 1). Ст. 17.
2 Дедов Д.И. Юридический метод: научное эссе. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 87.
