CC BY
102
О ФОРМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА В ГЛОБАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Финансовая сфера претендует на роль явного лидера экономической глобализации. Это привело к тому, что финансовые потоки и инструменты превратились в действенное средство экономического и политического давления одних стран на другие. Международные трансферты капитала приблизились к 2 трлн дол. США в день, более 10 трлн дол. иностранных депозитов в коммерческих банках постоянно кочуют по миру в поисках наибольшей прибыли, годовой оборот рынков государственных облигаций более чем в 2 раза превышает объем мирового ВВП1. Такие факты заставляют по-новому взглянуть на многие экономические и финансовые явления: переосмыслить их содержание, место в системе общественных отношений, роль в развитии национального хозяйства и формировании условий для его наиболее безболезненного вхождения в мировую экономику. К числу таких явлений относится и категория государственного кредита, активно развивающаяся под воздействием закономерностей глобальной экономики.
На вопрос о формах государственного кредита в современной экономической литературе, к сожалению, нет однозначного ответа. И это — неслучайно. Несколько десятилетий не было фундаментальных трудов, комплексно исследующих теоретические, организационные, правовые и практи-
Вавилов Юрий Яковлевич, выпускник Московского финансового института (1969), кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации. Читает курсы: «Финансы», «Государственный долг». Сфера научных интересов: место государственного кредита в глобальной экономике; содержание, становление и развитие государственного кредита.
ческие (касающиеся повседневного функционирования) аспекты государственного кредита. Поэтому экономическая наука не определилась с тем, что следовало бы понимать под формами государственного кредита и по каким признакам из всей совокупности государственно-кредитных отношений выделять отдельные их специфические формы.
Чаще всего вопрос о формах государственного кредита ставится в учебной и энциклопедической литературе. Во многих учебниках для высших учебных заведений авторы соответствующих глав в лучшем случае только декларируют в названиях соответствующих глав и параграфов рассмотрение вопроса о формах государственного кредита. Однако в тексте ограничиваются лишь указанием на то, что государство в данной сфере экономической деятельности может выступать заемщиком, гарантом и кредитором, а сами формы государственно-кредитных отношений не называются и не исследуются. Видимо, читатель сам должен решать, что относить к формам данной экономической категории и как их определять2.
В ряде учебников авторы глав, посвященных государственному кредиту, не только ставят вопрос о его формах на рассмотрение, но и дают ответ на него. Однако отсутствие методологических предпосылок (не определяется, что понимать под формой госкредита и по каким признакам выделять формы) не позволяет авторам адекватно ответить на поставленный вопрос. Так, Т.В. Брайче-ва в учебном пособии «Государственные финансы» утверждает, что государственный кредит функционирует только в формах государственных займов и государственных гарантий, а формами государ-
' Данилевский Ю.А. Влияние глобализации на экономику и финансы Российской Федерации // Финансы. 2003. № 5. С. 4, 5.
2 См., например, Финансы: Учебникдля вузов/ Под ред. проф. Л.А.Дробозиной.-М.:Финансы, ЮНИТИ, 1999,с. 183-211;Фи-нансы: Учебник / Под ред. В.В. Ковалева. — М.: ПБОЮЛ М.А. Захаров, 2001, с. 252 - 281; Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2003, с. 175 - 209.
ственных гарантий, по мнению автора, являются бюджетные ссуды, товарные кредиты, льготные кредиты и инвестиционные налоговые кредиты3.
Методологической неопределенностью объясняется и сомнительное решение вопроса о формах государственного кредита в курсе лекций E.H. Кунгу-ряковой и М.С. Синявиной «Финансы и кредит». В качестве форм внутреннего государственного кредита авторы называют государственные займы, обращение части вкладов населения в государственные займы, заимствование средств общегосударственного ссудного фонда, казначейские ссуды и гарантированные займы4. Формы внешнего государственного кредита авторами курса лекций не указываются.
Профессор Хоминич И.П., как и авторы названного выше курса лекций, выделяет формы внутреннего государственного кредита, к числу которых относит государственные займы и кредиты банков и корпораций. Однако автор идет дальше и называет единственную, по его мнению, форму внешнего государственного кредита — государственные внешние займы5.
Что касается энциклопедической и научной литературы, то наиболее полно вопрос о формах государственного кредита рассматривается в т. I «Финансово-кредитного словаря», изданном в 1984 г. Автор соответствующей части статьи «Государственный кредит» O.JI. Козлова считает, что формами госкредитных отношений являются государственные займы, выпуск казначейских обязательств, помещение сберкассами постоянного остатка вкладов в государственные ценные бумаги, государственное кредитование и государственное
3 Брайчева Т.В. Государственные финансы. — СПб: Питер, 2001, с. 181.
4 Кунгурякова E.H., Синявина М.С. Финансы и кредит: Курс лекций. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», с. 131. Заметим, что авторы заблуждаются в вопросе о формах государственного кредита, в частности, в связи с тем, что некритически воспроизводят материал главы «Государственный кредит», написанной автором данной статьи и опубликованной в 1992 г. в учебнике «Финансы» (см. Финансы: Учебник / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. - М.: Финансы и статистика, 1993, с. 314).
'Финансы: Учебник / Под ред. проф. С. И. Лушина, проф. В.А. Слепова. — М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000, с. 158, 161.
'Финансово-кредитный словарь. Т. 1. А - Й / Гл. редактор В.Ф. Гарбузов. - М.: Финансы и статистика, 1984, с. 316, 317.
Государственные
кредиты (государственное кредитование)
гарантирование6. По нашему мнению данной статьи ближе всех находится к ответу, адекватному сути анализируемого явления. Остается лишь сожалеть, что О.Л. Козлова не оговаривает методологических подходов, позволивших ей максимально приблизиться к решению проблемы.
На взгляд автора, любые попытки определиться с формами государственного кредита будут бесперспективны до тех пор, пока не определимся с тем, что следовало бы понимать под формами этого экономического явления и с признаками классификации, согласно которым эти формы будут выделяться.
Многолетний поиск ответа на поставленные вопросы убедил автора публикации в том, что единственно верным критерием выделения отдельных форм государственного кредита может быть только содержание, характер государственно-кредитных операций. Естественно-исторический путь развития государственного кредита и логический анализ госкредитных отношений (в их современном, развернутом виде) на основе указанного признака классификации четко указывают на три специфических блока операций: а) по линии привлечения государством дополнительных финансовых ресурсов на удовлетворение своих потребностей; б) по линии гарантирования органами власти исполнения долговых обязательств другими лицами; в) по линии предоставления государственных средств взаймы юридическим лицам, другим органам власти, правительствам иностранных государств и международным организациям. Это означает, что в соответствии с экономическим содержанием операций и их последствиями современные государственные кредитные отношения проявляются (см. рис. 1) в форме государственных заимствований, государственных гарантий и государственных кредитов.
Каждой названной форме экономической категории «государственный кредит» соответствует
Государственные заимствования (госуда рствен ное заимствование)
Государственные
гарантии (государственное гарантирование)
Рис. 1
специфический массив экономических отношений. На основе каждого из этих массивов экономических отношений формируется особый поток финансовых ресурсов, в каждом из них наряду с государством участвуют особые субъекты отношений, результатом функционирования каждого из них являются специфические, характерные только для какого-то одного массива отношений последствия. Рассмотрим формы государственного кредита более подробно.
Государственные заимствования выражают собой отношения, складывающиеся между государством и его многочисленными кредиторами (инвесторами), в числе которых могут быть население страны, предприятия и организации, национальные органы власти другого уровня; правительства иностранных государств, их юридические и физические лица; международные финансовые организации. Денежные средства движутся в направлении к государству от его кредиторов. Заимствования осуществляются в виде государственных займов и прямых кредитов.
Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства инвесторов привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующим долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока — и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.
Для кредитов, привлекаемых органами публичной власти, характерно то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой государственных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов федерального правительства, органов исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди государственных и национальных коммерческих банков, правительств иностранных государств, зарубежных банков и фирм, международных финансовых организаций.
Государственные заимствования, осуществляемые в виде государственных займов и кредитов, приводят к формированию в руках органов власти дополнительных (наряду с бюджетными) финансовых средств, которые они используют для удов-
летворения общественных потребностей. Именно это — получение дополнительных средств — является целью проведения государственных заимствований. Поэтому государственные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых в распоряжении государства-заемщика формируются дополнительные финансовые ресурсы.
Статья 89 Бюджетного кодекса РФ, определяя государственные заимствования, делает упор на то обстоятельство, что в результате привлечения займов и кредитов у государства возникают долговые обязательства. Этого факта никто отрицать не станет. Но очевидным является и то, что государство делает заимствования не для того, чтобы наращивать свой долг, а для получения дополнительных финансовых средств. Формирование же и увеличение государственного долга является неприятным, но неизбежным следствием достижения первоначальной цели — получение дополнительных источников финансирования общественных потребностей.
Для целей Бюджетного кодекса РФ, вероятно, является допустимым определение государственных заимствований, принимая во внимание следствие, а не первопричину, побудительный мотив заимствований. Для науки же это недопустимо, особенно в условиях, когда замена первопричины следствием приводит к ошибочному утверждению: в статье 89 Кодекса неправомерно ставится знак равенства между привлекаемыми государством займами (кредитами) и предоставленными государством гарантиями по погашению долговых обязательств другими заемщиками.
Для обоснования неправомерности такой постановки вопроса обратимся к анализу содержания гарантийных операций. Государственные гарантии предоставляются по займам и кредитам, привлекаемым органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующими организациям. Государство гарантирует не только безусловное погашение займов и кредитов, но и выплату процентов по ним. В этом случае речь идет о гарантированных займах и кредитах. По гарантированным заимствованиям государство несет в полной мере финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности заемщика. Однако и в случае финансовой со-
стоятельности займополучателя государство несет вполне конкретные затраты, например, на проведение конкурса по размещению гарантий, оформление гарантий, резервирование средств на погашение гарантированного займа или кредита.
Статья 115 Бюджетного кодекса РФ определяет государственную гарантию как способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого государство-гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами (полностью или частично).
Таким образом, содержание государственных гарантийных операций и трактовка этого явления в ст. 115 Кодекса не дают оснований говорить, что, предоставляя гарантию другому лицу, государство само превращается в заемщика. Отнюдь, заемщиком, реальным получателем средств остается другое лицо. А государство-гарант приобретает только обязанность при известных обстоятельствах исполнить обязательство фактического заемщика перед кредитором.
Сказанное означает, что государственные заимствования и государственные гарантии — явления разного свойства. Государственные заимствования проводит само государство с целью получения дополнительных финансовых средств, а государственные гарантии предоставляются другим лицам с целью облегчения или обеспечения им возможности проведения заимствований. Государственные гарантии не выражают собой новых финансовых операций, а лишь меняют качество других, являясь их гражданско-правовым обеспечением. Государственные заимствования и предоставленные гарантии по заимствованиям других лиц с исчерпывающей полнотой характеризуют объем долговых обязательств государства как заемщика и гаранта. Такое соотношение между названными явлениями (государственными заимствованиями, гарантиями и долговыми обязательствами) и должно быть реализовано в соответствующих статьях Бюджетного кодекса РФ — 6, 89, 90 и других. Это будет соответствовать не только содержанию рассмотренных долговых операций, но и положениям Гражданского кодекса РФ.
Осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий ведет к формированию государственного долга.
Государственные кредиты предоставляются за счет бюджетных средств и внешних заимствований хозяйствующим субъектам, региональным и местным органам власти, иностранным государствам,
международным организациям. При этом согласно первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ, в зависимости от категории заемщика различают бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и собственно государственные кредиты. Средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах российским юридическим лицам, получили название бюджетные кредиты. Если заёмщиком является российский орган власти, то это — бюджетная ссуда. Финансовую помощь иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям называют государственными кредитами.
Федеральным законом от 26.07.2000 № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» определено, что бюджетные кредиты могут предоставляться не только юридическим лицам, но и другим бюджетам бюджетной системы РФ. С учетом этой поправки для целей Бюджетного кодекса РФ указанные три вида государственных кредитов можно определить следующим образом:
• бюджетный кредит — бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу или другому бюджету бюджетной системы РФ на возвратной и возмездной основах;
• бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету бюджетной системы РФ на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;
• государственный кредит — кредит (заем), предоставленный Российской Федерацией иностранному государству, его юридическому лицу или международной организации, по которому у получателя средств возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором.
Результатом предоставления органами публичной власти государственных кредитов указанных трех видов является формирование в распоряжении получателей средств дополнительных фондов, которые используются для удовлетворения текущих потребностей или на расширение хозяйственной (гуманитарной, культурной и т.п.) деятельности. В объеме полученных средств и начисляемых на них процентов (или подлежащих выплате доходов в иной форме) у заемщика формируются долговые обязательства перед кредитором, а у органа власти, предоставившего средства взаймы, образуются внутренние и внешние долговые активы. Второй составляющей государственныхдолго-
вых активов могут быть регрессные требования к получателям гарантий, за которых гарант исполнил финансовые обязательства.
Подводя промежуточный итог сказанному, покажем взаимосвязь анализируемых явлений на рис. 2.
На схеме хорошо видно промежуточное положение государственных гарантий по форме и по существу, которое не нашло адекватного отражения ни в экономической литературе, ни в финансовом законодательстве. Предоставление органом власти гарантии любому лицу выполнить за него финансовые обязательства перед третьим лицом порождает обязательство государства по ее исполнению и, соответственно, увеличивает государственный долг. Исполнение органом власти своего гарантийного обязательства означает возможность возникновения у гаранта долгового требования к лицу, вместо которого гарант удовлетворил требование кредитора. Исполненная гарантия является источником возникновения новых долговых активов соответствующего органа власти.
Гарантия-долг и гарантия-актив — две разноплановые сути публичных гарантий, которые ведут гаранта к разным полюсам: государственному долгу или государственным долговым активам. Произойдет ли трансформация гарантии-долга в гарантию-актив — зависит от ряда обстоятельств. Важнейшими из них являются финансовая состо-
Рис.2
ятельность и добросовестность получателя гарантии. Эти обстоятельства требуют к себе серьезного отношения, поэтому предоставление гарантии связано с соблюдением ряда обязательных процедур.
На взгляд автора, предложенная выше схема анализа государственного кредита, трех его форм, государственного долга и долговых активов, укладывающаяся в традиционные представления о государственном кредите как экономическом явлении, нуждается в дальнейшем развитии. И связано это с реальным опытом, в котором деятельность органа власти по проведению заимствований (государственное заимствование) обычно никак не связана с практикой предоставления государственных кредитов (государственное кредитование).
Государственное заимствование — деятельность органа власти, имеющая целью формирование дополнительного фонда финансовых средств, которые власть могла бы использовать по своему усмотрению на удовлетворение общественных потребностей. Эта деятельность приводит к формированию государственного внутреннего и внешнего долга. Напротив, государственное кредитование — деятельность органа власти, связанная с движением государственного капитала в ссудной форме, который образуется преимущественно на бюджетной основе; движение государственного ссудного капитала в виде бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных кредитов ведет к формированию государственных внутренних и внешних долговых активов.
Эти два вида долговой деятельности — государственное заимствование и государственное кредитование — не совпадают также ни по субъектам отношений, ни количественно (по абсолютной величине). Заимствования власть проводит среди одних юридических и физических лиц, иностранных государств и международных организаций, а финансовая помощь в виде государственных кредитов оказывается совсем другому кругу лиц, стран и международных организаций.
Таким образом, государственное заимствование и государственное кредитование
представляют собой два принципиально разных направления долговой деятельности современного государства, которые различаются по своему содержанию, целям, результатам, субъектам отношений и характеру воздействия на общественное воспроизводство. В новых условиях, когда анализируемые виды деятельности современного государства на национальном и международном рынках получили колоссальное развитие, общая их основа - кредитная, долговая — уходит на второй план, и решающее значение приобретают различия в качественной характеристике и последствиях указанных видов деятельности. В свете сказанного рис. 3 должен быть трансформирован следующим образом.
Это означает, что, по мнению автора, настала пора перейти при анализе многоплановых отношений, ныне выражаемых единой категорией «государственный кредит», к оперированию двумя понятиями, обозначающими субкатегории, — «государственные заимствования» и «государственные кредиты» («государственное гарантирование», как отмечалось выше, имеет промежуточное состояние между двумя названными видами деятельности и не представляет самостоятельных долговых операций). Каждое из этих понятий выражает собой определенный массив экономических отношений,
Государство
обладающих яркими специфическими особенностями и развивающихся согласно собственным внутренним закономерностям и тенденциям. Экономические связи, формирующие эти явления, объективны, устойчивы, многократны и постоянно возобновляются. Следовательно, есть все основания говорить о двух категориях, производных от более общего явления — государственного кредита.
Оперирование двумя названными понятиями без «сваливания» анализируемых явлений в общий «котел» представляется более обоснованным и более «удобным» как для исследователя, так и для читателя. Сейчас многие мысли, высказываемые исследователем относительно государственного кредита, заключают в себе условности и внутренние противоречия. Связано это с тем, что автор обычно имеет в виду что-то одно — заимствование, кредитование или гарантирование, а обобщения вынужден делать по сложившейся традиции относительно всей совокупности государственных кредитных отношений. В случае принятия предложения об окончательном размежевании этих отношений по линии государственного заимствования и государственного кредитования, об оперировании двумя самостоятельными категориями (вместо единой категории «государственный кредит») ученые и практики смогут избежать многих неопределенностей. В свою очередь, подготовленный читатель впредь никогда не будет поставлен в двусмысленную ситуацию: размышлять и додумываться относительно того, что же в действительности имел в виду автор, формулируя свои выводы, — государственное заимствование или государственное кредитование.
Логическим развитием высказанных выше соображений станет разделение в учебниках для студентов вузов главы «Государственный кредит как экономическая категория» на две главы — «Государственные заимствования» и «Государственные кредиты».
Подводя итог сказанному, отметим, что в экономической литературе нет едино-
Рис. 3
го взгляда на количество и конкретный перечень форм глобального экономического явления «государственный кредит». Причиной такого положения является нерешенность вопроса о критериях выделения из общей совокупности государственно-кредитных отношений отдельных их «пластов» и отсутствие договоренности относительно того, что следует понимать под формами государственного кредита.
По мнению автора, единственно правильным критерием выделения форм государственного кредита является содержание, характер государственно-кредитной операции. Под формой государственного кредита следует понимать качественно однородный массив (пласт) отношений, на основе функционирования которого формируется специфический поток финансовых ресурсов, в которых участвуют наряду с органом власти специфические субъекты отношений, результатом функционирования которых являются последствия, характерные исключительно для данной формы государственного кредита.
Согласно тому, что абсолютное большинство специалистов, так или иначе высказывавших свое понимание государственного кредита, указывают
на то, что государство в этой области деятельности может выступать в роли заемщика, кредитора или гаранта, правильным будет выделять и исследовать три формы — государственные заимствования, государственные гарантии и государственные кредиты.
Учитывая колоссальное развитие деятельности современного государства по мобилизации дополнительных финансовых ресурсов на внутреннем и внешнем рынках капиталов и оказанию кредитной поддержки за счет бюджетных средств хозяйствующим субъектам, иностранным правительствам и международным организациям; учитывая промежуточное положение государственных гарантий, которые в соответствующих случаях увеличивают государственный долг или порождают долговые активы; учитывая объективные неудобства для исследователя и практического работника, неизбежно порождаемые при оперировании сложной категорией государственного кредита с тремя разноплановыми формами, целесообразно, по мнению автора, перейти к анализу государственно-кредитных отношений на основе двух самостоятельных экономических категорий — государственные заимствования и государственные кредиты.
УВАЖАЕМЫЕ КОЛЛЕГИ!
Приглашаем Вас принять участие в международной научно-практической конференции «Экономика, общество, ооразование: портрет России 21 века», которая проводится факультетом «Экономика и управление» Новомосковского института РХТУ им Д.И. Менделеева (НИ РХТУ) и посвящается 10-летию основания факультета «Экономика и управление».
Конференция состоится 11-12 ноября 2004года в НИ РХТУ им. Д.И. Менделеева.
Адрес оргкомитета: 301665, г. Новомосковск, Тульской области, ул. Дружбы, дом 8, НИ РХТУ, факультет «Экономика и управление»
Контактные телефоны: (08762) 4-65-84, 7-86-62
Факс: (08762) 4-63-48 E-mail: GZhaber. Economics@nirhtu.ru htpp://www.nirhtu.ru
