CC BY
20
ОСОБЕННОСТИ ВЫДАЧИ ЗАЙМОВ ИЗ БЮДЖЕТА ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ
Б.Ф. ИЦКОВИЧ, кандидат экономических наук Управление федерального казначейства Минфина России по Свердловской области
Развитие обслуживания бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) системой органов федерального казначейства реализуется в динамичном режиме. Так, в Федеральном законе «О Федеральном бюджете на 1999 год» ст. 1 предусматривался полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В Федеральном законе «О Федеральном бюджете на 2000 год» в ст. 45 говорилось о необходимости, по мере технической готовности органов федерального казначейства Минфина России, осуществить передачу им на кассовое обслуживание исполнение бюджетов высокодотационных субъектов РФ. В статье указывались шесть высокодотационных субъектов РФ, состояние бюджетов которых требовало исполнения их органами федерального казначейства. Развитие обслуживания в первую очередь подразумевало усиление контроля государственных финансовых потоков, обеспечивающих функционирование ЗАТО.
Статьей 53 Федерального закона от 27.12.2000 № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» предусматривалось, что контроль целевого использования средств федерального бюджета, передаваемых ЗАТО, осуществлялся в порядке, установленном для получателей государственных средств через счета ЗАТО, открытых в органах федерального казначейства.
Статьей 52 Федерального закона от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» предусматривается, что средства финансовой помощи и иные целевые безвозмездные перечисления из федерального бюджета бюджетам ЗАТО выделяются только при выполнении требований бюджетного законодательства Российской Феде-
рации. Ревизию бюджетов ЗАТО, непосредственно получающих финансовую помощь из федерального бюджета, могут проводить органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Статьей 67 того же закона предусматривается обеспечение контроля за целевым использованием средств, полученных ЗАТО из федерального бюджета через счета по учету средств местных бюджетов, открытых в органах федерального казначейства. В указанных законах ничего не говорится о возможности выдачи займов администрацией ЗАТО.
Кредитная деятельность в системе коммерческих банков лицензируется и контролируется Центральным банком Российской Федерации. Как и кем контролируются операции кредитования или выдачи займов, проводимые администрациями ЗАТО? Какими законодательно-нормативными актами разрешается и регламентируется эта деятельность?
Если учесть, что финансирование ЗАТО только в виде дотаций и субвенций в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2002 год» составляет более 11,7 млрд руб. и что выдача займов является составной частью исполнения бюджетов ЗАТО, то вопрос, как говорится, есть.
Опуская пока необходимость наличия механизма лицензирования и соответствующего контроля за осуществлением кредитных операций, обратим внимание на то, что общепринятая терминология, поясняющая порядок кредитования из бюджета ЗАТО, в данном случае неприменима из-за состава сторон.
В соответствии со ст. 819 «Кредитный договор» Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), принятого Государственной Думой РФ 21 октября 1994
года по кредитному договору банк или кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором. Кредитная деятельность лицензируется.
В ст. 807 ГК РФ договора займа одна сторона (займодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги, а заемщик обязуется возвратить займодавцу такую же сумму денег (сумму займа). При этом необходимо помнить, что в соответствии со ст. 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, либо юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица. Это подтверждается ст. 1, 9, 166 - 168 ГК РФ. Таким образом, администрация ЗАТО не имеет права самостоятельно видавать кредиты из-за отсутствия лицензии на данный вид деятельности и недействительности проводимых сделок.
Вследствие изложенного выше, в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» необходимо в определение понятия «бюджетный кредит» внести дополнение о том, что бюджетный кредит предоставляется только через уполномоченные кредитные организации (банки-агенты).
Не меняя понятия «государственный или муниципальный заем (заимствование)», необходимо вводить определение понятия «бюджетный займ» следующего содержания: «бюджетный займ - форма осуществления бюджетных расходов, которая предусматривает передачу в собственность юридическим лицам бюджетных средств на возвратной и возмездной основе». Кредиты в соответствии с ГК РФ могут предоставляться только через кредитные, а точнее - лицензируемые кредитные и некредитные организации. В соответствии с ГК РФ займ может выдаваться нели-цензируемыми учреждениями, организациями, территориальными образованиями, то есть юридическими и физическими лицами. При этом ссуды выделяются одним бюджетом другому. В кредитном договоре в качестве кредитора выступает кредитная организация, имеющая лицензию и подготовленных специалистов, а вот по договору займа заимодавцем (кредитором) может быть любой субъект гражданского права и, в частности, администрация ЗАТО. Таким образом, администрация ЗАТО, кредитующая заемщиков, не является кредитной организацией по опреде-
лению, следовательно, правильнее будет говорить, что администрация ЗАТО не кредитует, а выдает займ, являясь займодавцем. Это положение должно найти отражение во всех документах, касающихся процесса выдачи займов, в том числе из бюджета ЗАТО.
Выдача займа должна рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, в экономическом; во-вто-рых - в правовом; в третьих - в технологическом. В экономическом аспекте выдача займа представляет собой систему товарно-денежных отношений, обусловленных необходимостью реализации на территории ЗАТО какой-либо местной или федеральной программы.
Правовой аспект при выдаче займа обусловлен совокупностью финансово-правовых норм, реализующих отношения между субъектами процесса выдачи, получения, использования, возврата и контроля.
Технологический аспект обусловлен особенностью выдачи займа из бюджета ЗАТО и необходимостью соблюсти основные нормы и положения богатой практики кредитования с учетом использования банковских и казначейских технологий.
Финансово-правовые нормы включают в себя возможность и право администрации ЗАТО выдавать займ на условиях срочности, возвратности, платности, целевого и эффективного использования средств бюджета ЗАТО.
Администрация ЗАТО не относится к кредитной организации, так как в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 03.12.96 № 17-ФЗ (с изменениями) «О банках и банковской деятельности» кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции. Кредитные организации могут выполнять следующие банковские операции:
• привлекать денежные средства физических и юридических лиц во вклады до востребования и на определенный срок;
• размещать указанные выше привлеченные средства от своего имени и за свой счет.
Статьей 49 ГК РФ «Правоспособность юридического лица» в ч. 3 п. 1 указано, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Администрация ЗАТО не относится к небанковской кредитной организации, так как к ней относится кредитная органи-
зация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, в том числе размещение привлеченных и собственных средств. При этом на основании ст. 7 ранее указанного закона размещение привлеченных и собственных средств производится только на основании лицензии.
Юридическое лицо, осуществляющее банковские операции (размещение) без лицензии, наказывается взысканием суммы размещения и штрафом. Граждане, незаконно осуществляющие банковские операции, несут в установленном законом порядке гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность. А есть ли федеральные законодательные акты, в которых право выдачи займа администрации ЗАТО или ее какими-либо подразделениями разрешено? Таких законов нет, но есть законодательные акты, которые разрешают администрации ЗАТО выдавать кредиты и ссуды, к ним относятся:
• Федеральный закон от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 14.07.92 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями);
• Бюджетный кодекс Российской Федерации:
• ст. 9 «Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» предоставление бюджетных ссуд относится к ведению органов местного самоуправления;
• ст. 69 «Формы расходов бюджетов» гл. 10 «Общие положения о расходах бюджетов» устанавливается предоставление бюджетных ссуд в следующих формах:
- бюджетных кредитов юридическим лицам;
- бюджетных ссуд бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.
• ст. 72 регламентируется выделение бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующим бюджетом;
• ст. 76 гл. 10 регламентируется выделение бюджетного кредита юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями.
В ст. 7 Федерального закона от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями) говорится, что глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение
местных бюджетов в соответствии с федеральными законами.
В гл. 3 «Участие органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях» ст. 15 указанного закона говорится, что органы местного самоуправления вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам.
Пунктом 4 ст. 1 Федерального закона от 14.02.92 № 3297-1 (с изменениями) «О закрытом административно-территориальном образовании» говорится, что федеральные законы действуют в отношении ЗАТО, установленных настоящим законом. Указанным законом не запрещается выдавать кредиты, а точнее - займы.
Но для того, чтобы выдать займ, надо, во-первых, иметь право, которое должно опираться на законодательно-нормативные акты (Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Бюджетный кодекс РФ, приказы и распоряжения Минфина России, и т.д.); во-вторых, иметь средства; в-третьих, для выдачи займа из бюджета ЗАТО должно быть основание; в-чет-вертых, указанная операция должна быть оформлена и проконтролирована в соответствии с существующей банковской и казначейской практикой кредитования; в-пятых, указанная операция должна найти отражение как в бюджетной росписи ЗАТО, так и в бухгалтерском учете - в проводках; в-шестых, выдержать ограничение и по общей сумме выданных займов (ст. 134 БК РФ); в седьмых, при выделении займа из бюджета ЗАТО существуют особенности оформления займа, обеспечения возврата, сроков использования в зависимости от статуса заемщика, объема займа, процентной ставки и т.д. Согласитесь, есть разница в выделении займа государственному унитарному предприятию, являющемуся градообразующим в ЗАТО, или юридическому лицу, получившему займ на строительство социального объекта, или бюджетополучателю на заработную плату.
В соответствии со ст. 14 Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 145 Закона «О Федеральном бюджете на 2000 год» вышел приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19.04.2000 № 46н «Об утверждении правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства», утвердивший соответствующие Правила. В п. 3 указанных Правил говорится, что под кассовым обслуживанием органами федерального казначей-
ства исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов понимается учет территориальными органами федерального казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией РФ, средств, поступающих от вышестоящих бюджетов. К сожалению, в указанных Правилах ничего не говорится о том, имеют ли право субъекты РФ, местные бюджеты или ЗАТО, получающие из федерального бюджета дотации, субсидии, субвенции, выдавать займы; ничего не говорится об организации процессов выделения займа на территории, требованиях, предъявляемых как к заемщику-займополучателю, так и к документам, которые займополучатель должен подготовить для администрации ЗАТО; кто в администрации ЗАТО выдает займ? Техническое оформление выдачи займа, на взгляд автора, должно производить финансовое управление администрации ЗАТО.
Обязанности финансовых органов территории и органов федерального казначейства, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджета ЗАТО, ответственность участников бюджетного процесса, виды контроля, по мнению некоторых специалистов, должны быть оговорены в Соглашении об исполнении бюджета ЗАТО органами федерального казначейства соответствующей территории. По мнению автора, этого недостаточно, с обеих сторон дополнительно должны быть подготовлены соответствующие порядки работы. Основополагающим документом, регламентирующим обязанности и ответственность участников исполнения бюджета ЗАТО, является на сегодня Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статьи БК РФ (158, 159, 160) разграничивают ответственность по исполнению бюджета ЗАТО и устанавливают обязанность казначейского исполнения бюджета ЗАТО и контроля за его организацией администрацией ЗАТО. Возникает парадоксальная ситуация: при наличии ст. 215 в БК РФ администрации ЗАТО, не создавая собственных казначейств или не внедряя казначейские технологии, подписывают с органами федерального казначейства соглашения, в которых уполномочивают их лишь на частичное исполнение бюджета ЗАТО. Налицо невыполнение ст. 215, 142 и 151 БК РФ администрациями ЗАТО. Автор считает, что органам федерального казначейства, исполняющим бюджеты ЗАТО, даны практически все права и обязанности по всеобъемлющему контролю целевого использования средств бюджета ЗАТО существующим законодательством, даже если в
Соглашении недостаточно прописана глубина контроля, он должен быть. То есть, от казначейского исполнения бюджета ЗАТО администрация ушла, а к всеобъемлющему исполнению бюджета ЗАТО органами федерального казначейства не пришла.
Автор считает, что исполнение бюджета ЗАТО является обязательным и регламентируется ст. 142 БК РФ. Данная статья является статьей прямого действия. Вместе с тем ст. 168 БК РФ возлагает на органы федерального казначейства функции по исполнению местных бюджетов. Но при этом статья говорит, что полномочия органов федерального казначейства определяются соответствующими соглашениями, которые, на взгляд автора, в совокупности с функциями, выполняемыми финорганами ЗАТО, должны обеспечить полный контроль, начиная предварительным и кончая последующим. Существует ли при исполнении бюджета ЗАТО потребность в получении займов?
Потребность в получении займов из бюджета ЗАТО имеется постоянно в связи:
• с имеющимися случаями поступления не в полном объеме бюджетного финансирования по гособоронзаказу;
• с необходимостью приобретения энергоносителей (газ, электричество, тепло) и неритмичным финансированием недостатка средств (прибыли), изношенными основными фондами (муниципальная собственность);
• с возникающими проблемами в социальной сфере;
• с обращением администрации соседней территории о предоставлении бюджетной ссуды на погашение кассового разрыва в зарплате;
• с задержкой финансирования бюджетополучателя из бюджета субъекта РФ;
• с выполнением региональных целевых программ;
• с решением органа местного самоуправления (ст. 79 БК РФ) и т.д.
Нашло ли это отражение далее в БК РФ? Да, в ст. 76 БК РФ.
В ст. 7 Бюджетного кодекса РФ «Компетенция органов государственной власти в области регулирования бюджетных правоотношений» говорится, что к ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относится установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов. В указанной статье последнюю фразу необходимо дополнить, изменив словосочетание
«бюджетных кредитов» на «бюджетных кредитов и займов». Кредит администрацией ЗАТО может выделяться только через уполномоченную кредитную организацию, а займ может выдаваться администрацией или ее уполномоченным органом. Вообще же, процесс выдачи займа должен быть отражен в упоминавшихся аспектах, а именно: в нормативных документах и в документах поддержки технологии кредитования в ЗАТО казначейскими технологиями.
Средства финансовой помощи из федерального бюджета, предусмотренные к перечислению в бюджеты ЗАТО в соответствии с Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 52), выделяются только ЗАТО, выполняющим требования бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах без каких-либо исключений.
В случае принятия органами местного самоуправления ЗАТО решений, нарушающих положения бюджетного и налогового законодательства РФ, Правительство РФ вправе: приостанавливать и уменьшать финансирование ЗАТО.
Статьей 9 БК РФ регламентируется, что к компетенции органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений относится определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов. Понятие «финансовая помощь» в БК РФ определено ст. 44 БК РФ.
По мнению автора, в указанную статью необходимо включить дополнительно понятие «бюджетные кредиты и займы».
Правовые формы исполнения местного бюджета, регулирование которых предусматривается Бюджетным кодексом РФ, должны быть урегулированы соответствующими нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления, либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований (ст. И БК РФ).
К компетенции органов местного самоуправления ЗАТО в области регулирования бюджетных правоотношений относятся рассмотрение, утверждение и исполнение местных бюджетов. В бюджете ЗАТО должны найти отражение выдаваемые из бюджета ЗАТО ссуды, кредиты и займы.
Органы местного самоуправления ЗАТО имеют право самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять направление расходования средств (ст. 31 БК РФ). Но это не должно быть так: «что хочу, то и ворочу». Средства ЗАТО должны использоваться эффективно, по целевому назначению и находить отражение в бюджете (ст. 28 - 38 БК РФ), оформляться по-
рядком и программой выдачи займов (по аналогии со ст. 125 БК РФ).
В основу хозяйского расходования средств ЗАТО положен принцип эффективного их использования, означающий достижение заданных результатов при наименьших затратах или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ). Приказом Минфина России от 30.12.99 № 106н «Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета» утверждена соответствующая инструкция, которая может быть взята за основу при работе с заемщиками. В разд. 4 указанной инструкции «Учет операций на лицевых счетах» в п. 60 говорится, что порядок учета на лицевых счетах органов ФК операций, связанных с предоставлением за счет средств ФБ бюджетных ссуд (кредитов) юридическим лицам и субъектам РФ, устанавливается Министерством финансов Российской Федерации. Этим еще раз подтверждается необходимость разработки администрацией ЗАТО и органами федерального казначейства соответствующих порядков. По этому поводу возникают три вопроса. Первый - об организации и распределении функций при разработке и внедрении порядков администрацией и органом федерального казначейства. Второй - о необходимости подготовки специалистов, имеющих право осуществлять операции по выдаче займов и ссуд. Третий - о разделении полномочий между органами федерального казначейства и администрациями ЗАТО при подготовке, выдаче, расчетах и контроле целевого использования средств из бюджета ЗАТО, выданных на возвратной основе.
Органам федерального казначейства необходимо в используемые казначейские технологии выдачи займа включать мероприятия, блокирующие нарушения как бюджетного законодательства (ст. 167 БК РФ), так и нарушения принципов кредитования - срочности, возвратности, платности и целевого использования. Но органы ФК не должны подменять администрацию ЗАТО в лице финансового управления, в функции которого входит: организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета ЗАТО (ст. 152 - 163 БК РФ). Не случайно все финансовые документы, регламентирующие выдачу займа, его использование, подписывает или утверждает уполномоченный руководитель финансового управления ЗАТО, ответственный же специалист органа ФК отвечает за согласование. Водораздел
между функциями финуправления и органа ФК лежит в определении понятий «исполнение» и «контроль» соответственно. Но при исполнении бюджета ЗАТО ОФК должно предусматривать, кроме текущего контроля, и возможность предварительного контроля, так как без него исполнение бюджета ЗАТО ОФК будет «слепым» и неэффективным. Это подтверждается и содержанием предлагаемых далее ст. 158 и 160 БК РФ.
В Бюджетном кодексе в разд. V «Участники бюджетного процесса» в ст. 158 «Главный распорядитель бюджетных средств» в п. 4 говорится о том, что главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, а в п. 7 говорится, что он осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности.
Главный распорядитель средств местного бюджета - орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по получателям средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
Статья 160 БК РФ «Ответственность главного распорядителя бюджетных средств» обязывает его отвечать за целевое использование выделенных средств; достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; утверждение смет расходов; эффективное использование бюджетных средств; соответствие иным требованиям Бюджетного кодекса РФ и федеральным законам.
Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет ведомственный контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности (ст. 158 БК РФ).
Главный распорядитель отвечает за эффективное использование бюджетных средств (ст. 160 БК РФ).
Получатели бюджетных средств обязаны:
• эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
• своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;
• своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 163 БК РФ).
Мероприятия в части выдачи займов определенным юридическим лицам должны включать: получение от заемщиков полного пакета требуемых документов, ограничение объемов выдаваемых займов (ст. 134 БК РФ), сроков выдачи, предоставление банковских гарантий возврата (ст. 76 БК РФ), контроль за целевым и эффективным использованием средств ЗАТО (ст. 76 БК РФ) и т.д.
Выполнение указанных мероприятий должно быть предусмотрено на 5 уровнях:
• на уровне трехсторонних Соглашений об обслуживании исполнения бюджета ЗАТО, заключаемого между администрацией ЗАТО - с одной стороны, Управлением федерального казначейства (далее -УФК) и отделением федерального казначейства (далее - ОФК) - с другой стороны (ст. 14 п. 4 ФЗ от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; ст. 142, 168 БК РФ). Соглашение должно регламентировать отношения сторон;
• на уровне Порядка выдачи займов, разработанного финуправлением и утвержденного законодательным органом ЗАТО (ст. 7, 9, 11 БК РФ);
• на уровне Порядка выдачи займов, утвержденного УФК, учитывающего Порядок выдачи займов ЗАТО (п. 60 разд. 4 инструкции, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.99 № 106н);
• на уровне договора займа, заключаемого администрацией ЗАТО с заемщиком;
• на уровне казначейских технологий, обеспечивающих выдачу, использование и контроль средств через открытый лицевой счет (технология работы ОФК по лицевым счетам, открытым заемщикам средств из бюджета ЗАТО).
Указанные мероприятия регламентируются, кроме Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона «О Федеральном бюджете на соответствующий год» и производных нормативных актов, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ, Федеральным Законом от 14.07.92 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Положением от 27.08.93 № 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации» и т.д.
Предоставление бюджетных средств ЗАТО осуществляется в форме:
• бюджетных займов юридическим лицам;
• бюджетных ссуд бюджетам других уровней (ст. 69 БК РФ);
• бюджетных кредитов через уполномоченные кредитные организации.
Заемщиками бюджетных средств ЗАТО могут быть юридические и физические лица. Определенный интерес представляет кредитование юридических лиц. В качестве их могут выступать:
1) государственные унитарные предприятия (ГУП);
2) хозяйственные структуры (юридические лица, не являющиеся ГУП);
3) другие бюджеты;
4) бюджетополучатели.
Кредитование каждого из перечисленных
юридических лиц имеет свои особенности и ограничения в связи с различным отношением к процессу исполнения бюджета ЗАТО.
В Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 15 п. 2 «Отношения органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями» говорится, что органы местного самоуправления вправе выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов. На взгляд автора, выдача кредита или ссуды из бюджета ЗАТО возможна только в случае отсутствия дотаций или субвенций из федерального бюджета, либо в случае экстраординарных ситуаций.
В отличие от п. 4 ст. 14 «Об отношениях органов местного самоуправления и Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации» (ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 № 126-ФЗ в редакции ФЗ от 09.07.99 № 159-ФЗ), в котором говорится, что органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с территориальными органами ГУФК Минфина России об обслуживании исполнения местных бюджетов, в п. 2 ст. 142 Бюджетного кодекса РФ говорится, что исполнение бюджета ЗАТО производится федеральным казначейством РФ. Таким образом, указанной статьей Бюджетного кодекса закрепляется обязательность исполнения бюджета ЗАТО органами федерального казначейства. В свете изложенного выше, есть необходимость изменить как редакцию Федерального закона от 14.07.92 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в редакции ФЗ от 28.11.96 № 144-ФЗ, от 31.07.98 № 144-ФЗ, от 02.04.99 № 67-ФЗ) в соответствии с положениями Бюджетного кодекса, так и редакцию друг их федеральных законов.
Документом, регламентирующим процесс исполнения бюджета ЗАТО, является Соглашение, подписанное администрацией ЗАТО и органами федерального казначейства, на территории которого находится ЗАТО. В Соглашении в соответствии с Бюджетным кодексом должны найти отражение вопросы, закрепляющие за органами федерального казначейства возможность проведения проверок финансового состояния получателей бюджетных ссуд и кредитов (ст. 165 БК РФ). К компетенции органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений относится не только право предоставления займов, кредитов и ссуд из местных бюджетов, но и определение Порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов (ст. 9 БК РФ). Указанный Порядок должен быть утвержден законодательным органом ЗАТО (ст. 11 БК РФ) и согласован с органом ФК. В Порядке должны найти отражение вопросы механизма принятия решения по выдаче займов, кредитов и ссуд; экономического обоснования в виде бизнес-плана (ТЭО); раздельного отражения их в бухгалтерском учете, условия обеспечения возврата, требования к заемщикам, условия использования, своевременного и полного возврата, санкции за несвоевременный возврат выданных средств, процентов и использование не по целевому назначению, безакцептного списания при невозврате и т.д.
Для проведения предварительного и текущего контроля органы федерального казначейства открывают лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Контрольная функция управления возложена на администрацию ЗАТО и ее органы.
Опыт проверок целевого использования средств, выделенных бюджетополучателям, показывает, что значительное количество нарушений, определяемых при последующем контроле органами федерального казначейства, фиксируется при проверках работы с наличными. То есть бюджетополучатели, заказывая наличные в кредитной организации и получая их по чеку по одним статьям, разделам и кодам, использует их по другому назначению. В свете изложенного выше проведение проверок последующего контроля финансовым управлением ЗАТО органами федерального казначейства необходимо.
Поэтому, на взгляд автора, в Соглашении нет необходимости детализировать виды контроля органов федерального казначейства при исполнении бюджета ЗАТО фразами типа: «Органы федерального казначейства осуществляют предварительный, текущий и, в необходимых случаях,
последующий контроль». В Соглашении должно быть отмечено, что органы федерального казначейства осуществляют контроль на основании Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.
В Соглашении об исполнении бюджета ЗАТО органами федерального казначейства (далее -орган ФК) должны также найти отражение вопросы взаимодействия органов ФК с финансовым управлением ЗАТО в части контроля обоснованности выдачи средств займов из бюджета ЗАТО, обеспечения их возврата, целевого и эффективного использования.
Автор считает, что для выдачи займа заемщиков из бюджета ЗАТО через лицевые счета, открытые в отделении ФК финансовому управлению, необходимо подготовить проект Порядка выдачи займов, напраьив его в ОФК. ОФК для исключения проблем обязано согласовать порядок с финансовым управлением ЗАТО. Порядок должен предусмотреть обязательность реализации всех принципов кредитования и обеспечить выполнение казначейских технологий.
В договорах займа может быть предусмотрено, что органы ФК взыскивают с указанных счетов заемщиков бюджетных средств, выданных в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и займов, средства, по которым истек срок возврата, проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными средствами и не уплаченные в срок, а также санкции. В договорах займа должна быть предусмотрена обязанность заемщика -предоставлять по требованию ОФК все необходимые документы.
Но предусмотренная договорами займа ответственность заемщиков не является односторонней, так как органы ФК несут ответственность: за правильность ведения лицевых счетов; за полноту перечисления бюджетных средств; за финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, кредитов и займов; оформлением банковских гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; за полноту и своевременность перечисления бюджетных средств заемщикам; своевременность зачисления бюджетных средств на счета заемщиков (ст. 167 Б К РФ).
Одним из основных требований выделения средств на возвратной основе является ограничение по сумме, которая по аналогии не должна превышать 3% расходов местного бюджета (ст. 134 БК РФ). К сожалению, в Бюджетном кодексе РФ не нашли отражения прямые указания о нормативах средств местного бюджета, направленных на выдачу займов, кредитов и ссуд из бюджетов
ЗАТО, которые, на взгляд автора, должны быть внесены в Бюджетный кодекс РФ.
Особенностью выдачи займа из бюджета ЗАТО государственным унитарным предприятиям (ГУП) является то, что ГУП, как правило, являются градообразующими на территории ЗАТО. Естественно, те бюджетные займы (процентные и беспроцентные), которые предоставляются ГУП, выделяются им, как правило, в пределах лимитов, предусмотренных бюджетом ЗАТО.
Текущий контроль, осуществляемый органами ФК, предполагает, что заемщики (ГУП) должны предоставлять ответственным специалистам федерального казначейства отчет об использовании средств займа. На взгляд автора, это могут быть ежеквартальные отчеты. Особенностью выдачи займов ГУП является еще и то, что ГУП, как правило, оказывает какие-либо услуги бюджету ЗАТО. Это или содержание жилищной, со-циально-культурной сферы, или поставка ЗАТО энергоносителей, или капитальное строительство различных объектов ЗАТО. Поэтому указанная ситуация может и должна учитываться при выдаче займов исключением требований страховки и банковских гарантий, пониженными процентными ставками за пользование займами или вообще их отсутствием, удлиненными сроками возврата займа, возможностью проведения взаиморасчетов ГУП с бюджетом ЗАТО (ст. 77 БК РФ). Органы ФК (автор - как уполномоченные органы) ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по ГУП (ст. 77 БК РФ).
Требования по выдаче займов юридическим лицам, не являющимся ГУП, являются, как правило, более жесткими.
При утверждении бюджета ЗАТО на очередной финансовый год указываются цели, на которые должен быть предоставлен бюджетный займ, условия и порядок предоставления, лимиты его предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных средств (ст. 76 БК РФ).
Бюджетный займ выдается на основании договора займа, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и только при условии предоставления заемщиком обеспечения по возврату займа. Обеспечением займа может быть заложенное ликвидное имущество, ценные бумаги, банковская гарантия, гарантия определенных юридических лиц, страховой полис госстраха и т.д. Обязательным условием предоставления бюджетного займа является проведение предварительной проверки финансового состоя-
ния заемщика финансовым органом или по его поручению. Проверка получателя займа органами ФК возможна в любое время действия займа и должна быть предусмотрена в Порядке выдачи займов, утвержденном финансовым управлением ЗАТО, и договоре займа.
Заключение о кредитоспособности заемщика должно подтверждаться положительной динамикой изменения финансовых результатов (прирост чистой прибыли; рентабельность на вложенный капитал; рентабельность собственного капитала; чистая прибыль, приходящаяся на одну акцию); показателей, характеризующих экономический потенциал предприятия (прирост выручки от реализации, доля инвестиций в чистой прибыли, коэффициент мобильности активов); показателей, характеризующих финансовое состояние (коэффициент текущей ликвидности, оборачиваемости оборотных средств, коэффициент общей отдачи капитала). После положительного заключения специалистов финансового управления о финансовом состоянии предприятия анализируется бизнес-план заемщика на предмет реализации цели (ей) получения займа.
Особенно тщательно проверяется смета планируемых расходов. Смета расходов - документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований (приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.99 № 106н). Кроме сметы расходов, одним из разделов бизнес-плана, раскрывающих обоснованность производимых расходов, является письменное обоснование и табличный вариант свода планируемых расходов.
Свод планируемых расходов составляется в виде таблицы, по вертикали которой расположены статьи затрат (отражают отраслевые особенности), а по горизонтали - элементы затрат.
Для планирования, учета и контроля расходов предприятия предлагается использовать классификацию по видам расходов и, в частности, по элементам затрат (или по экономическому содержанию) и по калькуляционным статьям (или по целевому назначению) расходов.
Каждая из этих групп объединяет однородные по экономическому содержанию затраты, которые не могут быть разложены на составные части и рассчитываются независимо от того, где они произведены - в основном цехе, в заводоуправлении, на складе или работами на компьютере.
Необходимость введения классификации по калькуляционным статьям вызвана тем, что рас-
чет расходов по элементам затрат не позволяет учесть, где и в связи с чем произведены затраты, а также их характер. Эта классификация специфична для каждой отрасли промышленности, и поэтому состав расходов в каждой отрасли различен и определяется соответствующими отраслевыми (или межотраслевыми) инструкциями и методиками.
По экономическим элементам затрат предлагается следующая классификация:
1. Материальные затраты (за вычетом стоимости возвратных отходов).
2. Затраты на оплату труда.
3. Отчисления на социальные нужды.
4. Амортизация основных фондов.
5. Прочие затраты.
Экономические статьи расходов определяются отраслевыми экономическими рекомендациями, каждая из которых имеет свои особенности.
1. Материалы.
2. Спецоборудование для экспериментальных работ.
3. Затраты на оплату труда работников, занятых созданием новой продукции.
4. Отчисления на социальные нужды.
5. Прочие прямые расходы.
6. Накладные расходы.
7. Итого.
8. Затраты по работам, выполняемым сторонними организациями и предприятиями.
9. Всего стоимость: в том числе отчисления в специальные внебюджетные фонды.
В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ имеется «Порядок распределения расходов по соответствующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов РФ бюджетной классификации РФ» (далее - Порядок распределения). Порядок распределения включает в себя большинство статей расходов, которые могут быть использованы при составлении сметы и свода планируемых расходов, а именно:
110000 - закупки товаров и оплата услуг;
110100 - оплата труда;
110200 - начисления на оплату труда;
110300 - приобретение предметов снабжения и расходных материалов:
• ГСМ;
• материалов, предметов для текущих хозяйственных целей;
• канцелярские расходы и т.д.
110400 - командировки и служебные разъезды;
110500 - транспортные услуги;
110600 - оплата услуг связи;
110900 - оплата услуг по типовому проектированию;
111000 - прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг:
111010 - услуги научных организаций;
111020 - текущего ремонта оборудования и инвентаря, зданий и сооружений;
111040 - прочие текущие расходы;
111050 - прочие специальные расходы;
• расходы на специальные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки (НИОКР) в части оборонного заказа и т.д.
240000 - капитальные вложения в основные средства;
240100 - приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования;
240110 - приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования производственного назначения для государственных предприятий;
240200 - капитальное строительство;
380000 - предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд).
Вместе с тем даже Порядок распределения, имеющий, казалось бы, исчерпывающий перечень статей расходов, может не иметь статьи расходов, поясняющей направление расходов. Цель составления сметы и свода планируемых расходов - разложить процесс использования кредита на простейшие статьи расходов и элементы затрат для контроля.
Наличие сметы планируемых расходов и свода планируемых расходов позволяет специалистам, контролирующим целевое использование средств кредита, оценивать эффективность реализации графика сметы планируемых расходов, сравнивая его с фактическим графиком сметы расходов.
В' договоре займа должна быть прописана цель выдачи займа, исключающая различные толкования.
Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности является нарушением бюджетного законодательства РФ и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу займа.
Бюджетный займ может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе (ст. 76 Бюджетного кодекса РФ).
Практически не подлежит сомнению возможность ЗАТО выделения бюджетной ссуды другому бюджету (это может быть как бюджет того же
уровня, так и бюджет субъекта РФ). Но и здесь есть свои особенности, а именно: во-первых, территория, получающая дотации или субвенции из федерального бюджета, не может выдавать ссуды другим бюджетам; во-вторых, выделение ссуды должно быть оговорено решением представительного органа ЗАТО; в-третьих, выделение ссуды должно быть отражено в бюджетной росписи расходов ЗАТО; в-четвертых, необходимо обеспечить гарантии возврата; в-пятых, получение бюджетной ссуды должно быть отражено у заемщика в реестре заимствований; в-шестых, имеется ограничение, по которому муниципальное образование - получатель финансовой помощи из федерального бюджета, не имеет права предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета.
Государственный долг субъекта РФ полностью и безусловно обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ (ст. 99 Бюджетного кодекса РФ).
Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных ссуд от бюджетов других уровней, договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ (ст. 99 БК РФ).
Обязательным условием выдачи бюджетной ссуды должно быть письмо-распоряжение, подписанное руководителем администрации ЗАТО (субъекта РФ) и главным бухгалтером ЗАТО (субъекта РФ), с одной стороны, а с другой -начальником учреждения ЦБ РФ (РКЦ) и главным бухгалтером учреждения ЦБ РФ (РКЦ) или соответствующими руководителем и главным бухгалтером кредитной организации, где открыт бюджетный счет администрации ЗАТО (заемщика). В указанном письме-распоряжении делается ссылка на соответствующее Соглашение или Договор и дается право списания суммы задолженности администрации (субъекта РФ) перед ЗАТО на безакцептное списание платежным требованием денежных средств, своевременно не возвращенных.
Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы.
Причем поручительство органов исполнительной власти субъектов РФ не может быть использовано как обеспечение при получении кредита из бюджета ЗАТО (ст. 59 ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год»).
Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней (ст. 95 БК РФ).
Государственной или муниципальной гарантией в целях Бюджетного кодекса РФ признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно субъект РФ дает письменное обязательство отвечать за «исполнение обязательства перед третьими лицами полностью» (ст. 115 БК РФ).
Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии влечет ее недействительность (ничтожность).
В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны:
• сведения о гаранте, включающие его наименование;
• определение объема обязательств по гарантии;
• исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.
Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия (ст. 115 БК РФ).
В договоре о предоставлении государственной или муниципальной гарантии должно быть указано обязательство, которое ею обеспечивается (ст. 117 БК РФ).
Муниципальное образование - получатель финансовой помощи не имеет права предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета (ст. 134 БК РФ).
Соответствующий финансовый орган ведет учет выданных гарантий, а также учет платежей по выданным гарантиям.
На основании данных этого учета представительному органу власти представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по выданным гарантиям (ст. 117 БК РФ).
Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов (ст. 118 БК РФ).
Государственные и муниципальные унитарные предприятия в обязательном порядке регис-
трируют свои заимствования у третьих лиц в соответствующем финансовом органе.
Орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности государственных и муниципальных унитарных предприятий (ст. 118 БК РФ).
В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ «Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе» говорится о том, что Министерство финансов ведет государственные книги (реестры) внутреннего долга РФ, а также осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом РФ. В Бюджетный кодекс РФ необходимо ввести статью о необходимости включения в балансы органов федерального казначейства разного уровня задолженности заемщиков по средствам федерального бюджета и соответствующим «подъемом» этой задолженности на уровень МФ РФ, то есть необходим соответствующий Порядок и Инструкция по учету в балансе долгов перед федеральным бюджетом.
В соответствии с единой системой учета и регистрации государственных заимствований субъектов РФ и муниципальных заимствований субъекты РФ и муниципальные образования регистрируют свои заимствования в территориальных органах федерального казначейства.
Министерство финансов Российской Федерации ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга РФ) (ст. 120 БК РФ).
В государственную долговую книгу субъекта РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта РФ (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям субъекта РФ, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств (ст. 121 БК РФ).
Две статьи Бюджетного кодекса РФ: п. 2 ст. 142 (о порядке формирования бюджета ЗАТО) и ст. 168 (о возложении на органы ФК функций по исполнению бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) обусловливают полномочия органов ФК применительно к ст. 165 Бюджетного кодекса РФ «Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе» в части исполнения бюджета ЗАТО.
Такими полномочиями являются:
• осуществление предварительного и текущего контроля за исполнением бюджета ЗАТО;
• установление порядка ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов ЗАТО;
• открытие лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей бюджетных
средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств;
• обладание правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств ЗАТО и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств ЗАТО;
• направление представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств ЗАТО, учреждениям Банка России, кредитным организациям требования устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства РФ и осуществление контроля за их выполнением;
• приостановка операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Перечисленные полномочия органов ФК должны найти отражение в Соглашении, они уравновешиваются ответственностью органов ФК, о которой было сказано ранее и которая закреплена ст. 167 БК РФ.
Статьей 137 БК РФ вводится ограничение для субъектов РФ на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев.
Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от регулирующих налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ. Автор предлагает внести в Бюджетный кодекс РФ статью о необходимости списания задолженности с заемщика по бюджетной ссуде, полученной из другого бюджета (с учетом упущенной выгоды) органами ФК в счет налогов, поступающих в бюджет заемщика.
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 215 БК РФ в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возложены функции организации исполнения и исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств.
Органы исполнительной власти должны быть в первую очередь заинтересованы в реализации
всех принципов кредитования: срочности, возвратности, платности и целевого использования, для чего необходимо проводить соответствующую работу с заемщиками.
В результате анализа пакета документов, подготовленного заемщиком, и утверждения сметы планируемых расходов и свода планируемых расходов руководителем финансового управления ЗАТО и принятия решения законодательным органом ЗАТО о выделении кредита (ссуды) и внесения их в бюджетную роспись расходов, подписания кредитного договора, подготовленный пакет документов передается в орган ФК для контроля обоснованности выдачи кредита.
Работа ОФК с заемщиками должна строиться на разработанном органами ФК «Общем Порядке работы ОФК по лицевым счетам, открытым заемщикам средств из бюджета ЗАТО» (далее - Общий порядок). Общий порядок, основываясь на положениях Инструкции, утвержденной приказом МФ РФ от 30.12.99 № 106н, имеет естественные отличия, отражающие имеющиеся особенности.
После положительного письменного заключения ответственного специалиста органа ФК и оформления распоряжения по органу ФК об открытии лицевого счета заемщику при предоставлении им всех необходимых для открытия лицевого счета документов - в ОФК открывается лицевой счет. В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации № 106н, Министерством финансов Российской Федерации разработана Инструкция в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
В соответствии с указанной Инструкцией ведется лицевой счет - регистр аналитического учета органа федерального казначейства, предназначенный для отражения полученного объема займа (финансирования) и кассовых расходов, осуществляемых в процессе использования средств.
При открытии лицевого счета получателя бюджетных средств орган ФК заключает с заемщиком-клиентом договор об обслуживании лицевого счета, в котором определены права и обязанности сторон. Открытие лицевого счета осуществляется по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа ФК на заявлении об открытии лицевого счета.
Естественно, что в зависимости от правовой структуры и различных форм собственности заемщиков им открываются соответствующие лицевые счета для учета задолженности по займам и ссудам по срокам гашения. По плану счетов кредитных организаций, если кредитование шло через кредитную организацию, то бюджетному учреждению, получающему кредит, открывался
счет 45005 «Кредиты, предоставленные некоммерческим организациям, находящимся в государственной (кроме федеральной) собственности, на срок до 180 дней»; ГУПу - 44706 «Кредиты, предоставленные некоммерческим организациям, находящимся в федеральной собственности, на срок до 1 года»; коммерческой структуре - 45206 «Кредиты, предоставленные негосударственным коммерческим организациям, на срок до 180 дней»; бюджету субъекта РФ - 44206 «Кредиты, предоставленные финансовым органам субъектов РФ и местным бюджетам, на срок до 180 дней». К сожалению, в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами ФК Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов не предусмотрены коды лицевых счетов для заемщиков, учитывающие их правовой статус и срок предоставления займа. В связи с чем автором предлагается их ввести, например: код 06 - ГУПу, код 07 - бюджетополучателю, 08 - коммерческой структуре, 09 - МО, 10 - субъекту РФ и т.д.
ОФК производит учет операций и оформление финансовых, бухгалтерских и платежных документов в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке.
На заемщика заводится соответствующее дело о выдаче займа и карточка автоматизированного учета выдачи и возврата полученных средств. В карточке отражены условия выдачи займа, сроки гашения, условия расчетов, в соответствии с которыми производится начисление процентов, а также санкций в случае несвоевременного возврата средств или процентов.
После зачисления средств на лицевой счет заемщика им готовятся платежные документы для расчетов за выполненные работы, оказанные услуги, приобретаемое оборудование, материалы, соответствующие содержанию сметы планируемых расходов. Ответственный исполнитель органа ФК осуществляет текущий контроль, проверяя соответствие текущих расходов планируемым расходам.
В случае возникновения вопросов к содержанию и оформлению платежных документов заемщика производится их корректировка на предмет соответствия требованиям порядка органов ФК. После разрешения возникших вопросов ответственный специалист визирует и ставит штамп на платежные документы для последующего их исполнения подразделениями ОФК. Представленный автором алгоритм обслуживания заемщика необходим для понимания возможностей и особенностей работы органов ФК со средствами бюджета ЗАТО.
Финансовый контроль, осуществляемый органами ФК, производится, в том числе, и на основании ст. 267 Бюджетного кодекса РФ. Предоставление бюджетных займов, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП), изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные уголовным кодексом РФ (ст. 298 БК РФ).
Для эффективного наказания нарушителей необходима доработка КоАП, позволяющая наказывать нерадивых руководителей. Так как КоАП, введенный в действие с 1 июля 2002 года, в гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» отсутствуют наказания за нарушение, указанное в ст. 298 БК РФ. На 1 октября 2002 года в КоАП отсутствует и порядок исполнения наказаний за финансовые нарушения, установленные органами федерального казначейства и приведенные выше.
Четвертую часть Бюджетного кодекса РФ, регламентирующую ответственность за нарушения бюджетного законодательства, необходимо дополнить статьей «Ответственность за ненадлежащее выполнение бюджетного процесса при предоставлении кредитов, займов и ссуд». Предлагается следующая редакция статьи:
«Отсутствие или нарушение Порядка, регламентирующего выдачу займов, кредитов и ссуд субъектами Российской Федерации, местными бюджетами и установленного настоящим Кодексом, влечет вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, наложение штрафов на ответственных руководителей субъекта РФ, местных бюджетов в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях; а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ».
В связи с неполным отражением в гл. 15 КоАП РФ финансовых нарушений, отраженных в четвертой части БК РФ (3 из 8 статей - Б.И.), необходимо дополнить гл. 15 КоАП более полным перечнем финансовых нарушений.
Курс руководства страны на всеобъемлющий контроль финансовых потоков государства и его составляющих - финансовых потоков субъектов
Федерации и территориальных образований - абсолютно понятен.
Новые технологии казначейского исполнения федерального бюджета: переход на единый казначейский счет, обработка единого социального налога, переход на обслуживание органами федерального казначейства субъектов РФ и территориальных образований требуют не только напряжения всех сил специалистов системы органов федерального казначейства, но и весомой технической поддержки, которая позволит сделать исполнение консолидированного бюджета РФ абсолютно прозрачным, а финансовые потоки государства полностью контролируемыми.
Как говорится, чудес не бывает, и вряд ли в ближайшем будущем мы будем иметь Федеральный закон, который заполнит правовой вакуум в части поднимаемых проблем. Да и одним законом обойтись будет просто невозможно, так как требуют доработки и согласования по содержанию и определениям правовые нормы, относящиеся к разным отраслям права. Тем
не менее, ставя и решая проблемы, мы можем ускорить их реализацию, исключая негативные последствия.
На взгляд автора разд. III «Расходы бюджетов», разд. IV «Сбалансированность бюджетов», часть третью «Бюджетный процесс в Российской Федерации» БК РФ необходимо дополнить статьями, регламентирующими организацию, осуществление и контроль выдачи займов, кредитов и ссуд бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Автор предполагает, что проблемы по выдаче займов из бюджета ЗАТО характерны как для субъектов РФ, так и для местных бюджетов, вследствие чего грамотное юридическое обоснование взаимодействия законодательной и исполнительной власти соответствующих уровней бюджетной системы и органов федерального казначейства позволит исключить негативные моменты при кредитовании, выдаче ссуд и займов из различных бюджетов, опираясь на доработанную законодательно-нормативную базу.
