CC BY-NC
86О единой природе ответственности таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности
Боброва Анна Владимировна
доктор экономических наук, кандидат технических наук
профессор, ФГАОУ ВО "Южно-Уральский государственный университет"' (Научно-исследовательский университет), ОУ ВО "Южно-Уральский институт управления и экономики"
454080, Россия, Челябинская область, г. Челябинск, проспект Ленина, 76
Статья из рубрики "Административная и муниципальная ответственность."
Аннотация.
Предметом исследования является ответственность таможенных органов и их должностных лиц, а именно виды правонарушений и формы наказаний за их совершение, на основании которых возможно прямое привлечение к ответственности должностных лиц таможенных органов со стороны участников внешнеэкономической деятельности, а также опосредованное привлечение к дисциплинарной ответственности через вышестоящих должностных лиц таможенных органов. Целью исследования можно считать выравнивание прав и обязанностей всех участников отношений в таможенном деле, а также выявление общих признаков дисциплинарной, административной и уголовной ответственности таможенных органов. Методологическую основу исследования составили принципы и методы систематизации и унификации системы наказаний для таможенных органов и их должностных лиц, а также метод сопоставительного анализа дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц таможенных органов. Элементами новизны являются предложения по правовому равенству должностных лиц таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности и способам обеспечения указанного равенства, а также регламентация компенсации ущерба, причиненного государственным служащим участнику внешнеэкономической деятельности. Результатом исследования можно считать предложения по созданию единой системы наказаний для должностных лиц таможенных органов с унифицированными регламентами досудебного урегулирования и делопроизводства.
Ключевые слова: таможенные органы, должностные лица, дисциплинарный проступок, административное правонарушение, уголовное преступление, антикоррупционные меры, унификация, единое право, участники внешнеэкономической деятельности, привлечение к отв е тс тв е ннос ти
DOI:
10.7256/2306-9945.2018.2.26538
Дата направления в редакцию:
07-06-2018
а У
Дата рецензирования:
07-06-2018
Ответственность участников внешнеэкономической деятельности (административная, налоговая, уголовная) является залогом обеспечения своевременной и полной уплаты таможенных платежей в бюджетную систему России. Перечень правонарушений и ответственность за их совершение представлен в таможенном и налоговом законодательстве, а механизм привлечения к ответственности отработан всеми государственными органами. Что касается привлечения к ответственности таможенных органов и их должностных лиц, то отражающие ее положения представлены в многочисленных нормативно правовых актах, не систематизированы по видам ответственности, ориентированы на дисциплинарные расследования, не отражающие интересы участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), и не имеют «зеркальных» видов наказаний, взаимоувязанных с ответственностью участников ВЭД. Кроме того, не представляется возможным предъявить иск таможенному органу, как таковому, только должностному лицу таможенного органа, а это переводит конфликт интересов в ранг правоотношений с физическим лицом. Законодательных инициатив по унификации или расширению форм ответственности для таможенных органов в настоящее время не предпринимается. Именно поэтому так важно очертить круг полномочий участников ВЭД по привлечению к ответственности должностных лиц таможенных органов, что в свете последних инициатив Президента РФ об ориентации деятельности таможенных органов на предоставление услуг участникам ВЭД, пре дс та в ля е тс я це ле с о о бра з ным.
Большое количество научных работ посвящено ответственности должностных лиц таможенных органов, но предметом исследования основной части работ выступает дисциплинарная ответственность контингента [1-4]. Сужение ответственности до уровня дисциплинарной, в том числе и на практике, влечет за собой ложное представление должностных лиц таможенных органов о возможности наказания, исходящего исключительно от вышестоящего руководства в ущерб ответственности перед участниками внешнеэкономической деятельности в соответствии с таможенным правом. Вред такого понимания ответственности очевиден: внутренние расследования имеют меньшие последствия по сравнению действиями внешних участников таможенных отношений, например, судебной системы.
Дисциплинарное производство носит, по нашему мнению, двойственный характер, так как возбуждается в связи с нарушениями трудовой или служебной дисциплины, то есть за действия (бездействие) или нарушение обязанностей, причиняющее вред служебному порядку. Признаком дисциплинарного проступка является вина в форме умысла или неосторожности. Умысел, по аналогии с уголовным правом, можно разделить на прямой и косвенный, когда должностное лицо, соответственно, сознательно допускает
определенные последствия или относится к ним безразлично [5, с—25]. За каждый дисциплинарный проступок должно быть наложено взыскание, но это право, а не обязанность работодателя, тем более что формируемая при этом комиссия по
результатам проверки только рекомендует руководителю меру ответственности [4, с- 271~
273]. Мы считаем, что именно этот аспект личностного подхода к системе наказаний за дисциплинарные правонарушения не позволяет получить действенную систему мер
ответственности должностных лиц таможенных органов, универсально применяемую для всего без исключения контингента.
Все производства по дисциплинарным проступкам имеют одинаковую схему: принятие решения о возбуждении производства (5 рабочих дней), расследование (месяц после даты приказа о проведении проверки), принятие и исполнение решения (3 дня после подписания приказа с доведением до виновного лица), пересмотр решения (обжалование в вышестоящий орган или в суд в течение 3 месяцев, по вопросам
увольнения - в течение 1 месяца) [3,———35]. По нашему мнению, регламент, установленный для дисциплинарных расследований, можно было бы распространить на все виды наказаний должностных лиц таможенных органов, кроме уголовных, для которых процедуры и порядок расследования устанавливается в общем порядке уголовным правом. Это положение подтверждается и тезисом В.Е. Кузьминой о том, что виновное неисполнение своих обязанностей может быть одновременно дисциплинарным
проступком и административным правонарушением ———271~272]. Сфера трудовых и служебных отношений (трудовое или административное право) тесно связаны. К тому же, трудовая ответственность делится на общую (универсальную для всех, определяемую в соответствие со 192 статьей Трудового кодекса: замечание, выговор, увольнение) и специальную (для определенных лиц, в том числе должностных лиц таможенных органов).
В большинстве научных работ об ответственности должностных лиц таможенных органов предпринимаются попытки решить проблему коррупции на государственной службе [612]. Данное явление присутствует практически во всех государствах, но Россию в зарубежных изданиях называют одной из самых коррумпированных стран. Эта проблема отчасти признана и научным сообществом России. По мнению И. А. Гринь, коррупция поразила те органы, которые обязаны вести с ней борьбу, является межведомственной и основана на кастовости, что является отличительными чертами именно для России. Кроме того, по мнению автора, коррупция усиливается в результате обоюдной заинтересованности участников таких схем, наиболее тяжело вскрывается, а процедуры выявления затягиваются заинтересованными должностными лицами таможенных органов
[12, с 104, 106]. Меры, возможные к применению для снижения уровня коррупции в других странах (например, публичное представление коррупционеров в открытой печати), по нашему мнению, в России могут оказаться недейственными или не применимыми. Во многом еще не созданы предпосылки общественного неприятия коррупции и нравственного роста должностных лиц таможенных органов.
Следует отметить единую природу дисциплинарных и коррупционных нарушений, хотя они представлены в разных федеральных законах. По мнению Н. С. Александровой, получение выгоды должностным лицом причиняет вред интересам государственной
службы, имеет высокий уровень латентность и распространенности ———53]. Следовательно, действия (бездействие) должностного лица, являющиеся основой дисциплинарных и коррупционных нарушений, подлежат наказанию и возможны, по нашему мнению, к унификации на основе критерия «причинение вреда». И. А. Гринь распространяет понятие коррупции не только на взяточничество, но и на любую эксплуатацию служебного статуса вопреки интересам государственной службы и
общества [12, Сш 103], тем самым встраивая коррупционные правонарушения в общую систему ответственности таможенных органов и их должностных лиц.
В. Е. Кузьмина делает вывод и о единой природе трудовых и административных правонарушений, так как трудовая ответственность делится на общую и специальную,
связанную с должностными обязанностями, в частности, в таможенных органах [4, с- 268"". По нашему мнению, все эти связи, установленные в научных работах опосредованно, должны быть системно представлены в законодательстве для того, чтобы послужить основой единого таможенного права в области правонарушений.
А. А. Чирков, напротив, разграничивает ответственность (дисциплинарную,
административную, уголовную) в зависимости от нанесенного вреда —с— Получается, что классификация видов ответственности на основе четкого критерия может рассматриваться как альтернативный созданию единого права путь построения системы ответственности должностных лиц таможенных органов. Однако тогда понятие вреда необходимо рассматривать шире, чем финансовый ущерб, тем более что многие формы наказаний, особенно в Уголовном кодексе РФ, не носят материального характера.
Во многих научных работах отмечается, что Уголовный кодекс РФ редко применяется для наказаний должностных лиц таможенных органов, в частности, поднимается вопрос о применимости отдельных статей уголовного права, помимо статей коррупционной направленности, например, «Превышение должностных полномочий» или «Халатность» Г10, 131.
Системе наказаний часто противопоставляется мотивация труда Авторы пытаются доказать, что, поощряя добросовестное выполнение обязанностей, можно избежать нарушений законодательства должностными лицами таможенных органов. Известно, что система предотвращения правонарушений и преступлений во всех странах носит только форму наказаний. Стимулирование же, по нашему мнению, должно сопровождать не текущую работу контингента, а достижение лучших результатов по сравнению с регламентированными. Кроме того, оно должно распространиться на все государственные структуры, а не только на таможенные органы. Оптимальным стал бы процесс сочетания системы наказаний со специально разработанной методологией противодействия таможенным правонарушениям и стимулирующими мерами. В этом вопросе мы согласны с автором И. А. Гринь, полагающим, что при отсутствии такой методологии борьба ведется с конкретными нарушителями, а не против системы нарушений, то есть не с коррупцией, как явлением, а с коррупционерами, на место которых приходят новые [12, с- 1031.
В зарубежных работах вопросы наказаний должностных лиц рассматриваются с точки зрения теории принятия решений. R. K. Goel, U. Mazhar и M. A. Nelson считают, что свобода действий таможенного офицера может рассматриваться как препятствие,
которое должно быть направлено или ограничено U-5"1. Мы согласны с мнением авторов по поводу ограничения свободы принятия решений должностными лицами таможенных органов. Или должна быть точная инструкция по каждой возможной стандартной и конфликтной ситуации, что законодательно обеспечить достаточно сложно, или таможенный офицер, принимая решение, должен принимать во внимание возможное оспаривание его решений, действий (бездействия) со стороны участника ВЭД. C. Y. Ting, Н. Ting, Y. C. Soh, A. H. Aaj и K. S. Lee утверждают, что эффективность принятия решения, например, по вопросам контрабанды наркотиков под видом медицинской продукции, зависит для таможенного офицера от опыта работы, точнее, от его осведомленности в вопросах стандартизации ввозимой продукции. На основе своих исследований авторы делают вывод о необходимости повышения квалификации для таможенных офицером, прослуживших менее 10 лет -U6". Действительно, высокая
квалификация должностных лиц является залогом принятия решений, имеющих минимальную возможность оспаривания участниками ВЭД. R. K. Goel, U. Mazhar и M. A. Nelson проводили сравнительный анализ коррупционных нарушений в зависимости от вида государственной деятельности и выдвинули тезис о том, коррупция в правоохранительных органах носит отличный от других служб, в частности, таможенных
органов, качественный характер J17!. Следовательно, с позиции этих авторов, решения должностных лиц таможенных органов имеют более узкие рамки по сравнению с правоохранительными органами.
Основной проблемой взаимодействия таможенных органов и участников ВЭД, по нашему мнению, является неравенство правовых отношений. А. П. Мясников и Е. В. Миллеров считают, что у участников ВЭД вовсе нет механизма привлечения таможенных органов и
их должностных лиц к ответственности [18, с- 40]. Большая часть их претензий направлена на взыскание таможенными органами излишних платежей, но при этом участник ВЭД должен обращаться с заявлением в тот же таможенный орган, который эти платежи ошибочно и начислил.
В качестве предложений по решению основных проблем нормативно-правового регулирования ответственности должностных лиц таможенных органов А. В. Козаренко
предлагает создание единого документа, отражающего все виды ответственности с-Свое предложение автор аргументирует разнообразием контингента таможенных органов (сотрудник, гражданский служащий), которое влечет за собой применение различных актов в случае нарушении ими норм права, и наличием специфического дисциплинарного производства, которое возбуждается как в связи с нарушениями трудовой, так и служебной дисциплины. В. Е. Кузьмина видит необходимость совершенствования процесса дисциплинарных расследований в регламентации проверок и состава комиссий, в едином подходе к одного рода проступкам, классификации последних по степени тяжести ———124J. Данное предложение мы считаем не целесообразным, так как правонарушения априори дифференцированы по степени тяжести уровнем наказаний.
Г. И. Иванец предлагает комплекс мер по противодействию коррупции в таможенных органах, в частности антикоррупционную экспертизу законодательных актов, создание специальной международной правовой базы, выявление недобросовестных должностных лиц таможенных органов и участников ВЭД с созданием открытого источника информации, а также проведение воспитательной работы По нашему мнению, все они возможны к применению, но автор не включает в систему мер наказания за правонарушения, без которых запретительные меры будут неэффективны. Кроме того, создание единой антикоррупционной базы, по нашему мнению, целесообразно только в том случае, если у такой базы будут реальные «потребители», то есть информация по недобросовестным участника ВЭД будет использоваться их контрагентами для принятия решений о заключении с ними сделок, а информация о коррупционерах - должностных лицах таможенных органов полностью исключит для них возможность занимать какие-либо должности во всех государственных органах.
Г. И. Левин, напротив, предлагает ужесточить статьи Уголовного кодекса РФ по
коррупционным правонарушениям ——-^^ В условиях, когда уголовное
законодательство в целом переориентируется с мер прямого силового воздействия на штрафные санкции, такое предложение, по нашему мнению, выглядит не целесообразным. Дополнительно автор предлагает следующие меры противодействия
коррупции: обеспечение конкуренции и ограничение монополии в сфере таможенных брокеров, перевозчиков и др., выявление преступлений и правонарушений по уже имеющейся в таможенных органах информации, обеспечение специализации прокуроров
и судей в таможенном деле [11, Сш 68~691. Последнее, безусловно, является залогом высокопрофессиональных суждений при рассмотрении дел, наряду с обеспечением объективности судебной системы. Н. С. Александрова предлагает ввести обязательные рекомендации действующих должностных лиц при приеме на службу новых сотрудников и, соответственно, их ответственность за принимаемых, а также установить регламент антикоррупционных проверок ———561. Регламент проверок правонарушений в таможенном деле, по нашему мнению, должен быть единым, так как регламентированные процедуры не могут зависеть от вида правонарушения и его тяжести. Что касается наличия обязательной рекомендации, в этом случае преимущества приема на службу в таможенные органы получат те, чьи родственники и друзья уже служат в таможенных органах, что, собственно говоря, и сейчас является насущной проблемой государственной службы.
И. А. Гринь предлагает ввести отчет о доходах и имуществе не только для служащих на текущий момент в таможенных органах лиц, но и для увольняющихся из органов, а также
обращение в собственность государства имущества коррупционеров [12, Сш—1041. Мы считаем, что в связи с невозможностью превышения уровня ответственности над нанесенным ущербом, передача имущества в государственную собственность возможна только в общем порядке обращения взыскания на имущество должника. М. Б. Смоленский выступает за использование полиграфа при приеме на работу, ротацию высших кадров, освещение не просто в открытом доступе, а в средствах массовой информации (СМИ) всех фактов коррупции, долгосрочную дисквалификацию нарушителей, установление рисков коррупционного поведения, программы дополнительного образования антикоррупционной направленности, повышение
заработной платы при отсутствии нарушений —с—531. Последний пункт мы уже обсуждали с точки зрения выполнения прямых обязанностей государственными служащими, поощрять которые на основе премирования не целесообразно.
Наглядными являются статистические данные об ответственности должностных лиц таможенных органов, точнее, об их отсутствии в открытом доступе или представлении в ограниченном виде. На официальном сайте ФТС России по итогам правоохранительной деятельности за 2017 год выведена информация о том, что в отношении участников ВЭД таможенными органами РФ возбуждено 2103 уголовных дела и 119327 дел об административных правонарушениях, что на 48,5 % больше, чем в 2016 году. По результатам рассмотрения последних принято 114723 решения (96,1 % от возбужденных дел), из них должностными лицами таможенных органов - 83967 (73,2 % от принятых
решений), судом или уполномоченным органом - 30756 (26,6 %) Во втором квартале 2017 года по сравнению с первым кварталом на 38% сократилось количество судебных решений по искам к таможенным органам, вынесенных не в их пользу, в том числе, на 39% - по спорам, связанным с обжалованием решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в области таможенного дела, на 26,2% - по делам об оспаривании постановлений таможенных органов о привлечении лиц к
административной ответственности Х^И. Следовательно, количество дел и финансовые потери участников ВЭД растут с учетом того, что основная масса этих дел заканчивается решениями не в пользу участников ВЭД. Данные о результативности административных дел в отношении должностных лиц таможенных органов отсутствуют.
Только по уголовным делам можно найти сжатые данные об ответственности таможенных органов. По материалам подразделений по противодействию коррупции в 2017 году возбуждено 406 дел, что на 0,2 % меньше чем в 2016 году, из них количество уголовных дел по преступлениям коррупционной направленности - 306, по должностным преступлениям в целом - 183 уголовных дела (в 11,5 меньше, чем в по участникам ВЭД) в отношении 102 должностных лиц таможенных органов, из них по преступлениям коррупционной направленности - 135 в отношении 78 должностных лиц таможенных органов. Наиболее распространенными видами преступлений являются получение взятки (статья 290 Уголовного кодекса РФ), присвоение или растрата (статьи 159, 160), злоупотребление должностными полномочиями (статья 285). По иным совершенным должностными лицами таможенных органов преступлениям против интересов государственной службы, не носящим коррупционный характер, возбуждено 48 уголовных дел, по статьям Уголовного кодекса РФ 159 «Мошенничество», 160 «Присвоение или растрата», 327 «Подделка документов», совершенных как должностными лицами таможенных органов, так и иными лицами, - 52 уголовных дела
За 2017 год по результатам рассмотрения судебными органами уголовных дел, ранее возбужденных по материалам подразделений по противодействию коррупции таможенных органов, получены сведения об осуждении 61 должностного лица таможенных органов и 53 граждан, 40 из которых взяткодатели. Количество коррупционных преступлений должностных лиц таможенных органов в сравнении с 2016 годом снизилось на 27%, число должностных лиц таможенных органов, совершивших данные преступления, сократилось на 28%. Одновременно отмечается рост количества выявленных попыток дачи взятки должностным лицам таможенных органов на 34% I22!. С учетом масштабов деятельности таможенных органов и задачами стратегической политики борьбы с коррупцией в государственных органах, количество уголовных дел в отношении должностных лиц таможенных органов представляется ничтожно малым. Результативность действий по привлечению к уголовной ответственности не соответствует реальным границам многократно озвученной в открытой печати проблемы.
По инициативе подразделений по противодействию коррупции или с их участием проведено 547 служебных, функциональных, инспекторских и иных проверок. По результатам данных проверок наказано в дисциплинарном порядке 564 должностных
лица таможенных органов, уволено 13 должностных лиц Х^П. К основным причинам грубых нарушений служебной дисциплины относят нарушение законодательства, невыполнение приказов, прогулы, появление на службе в нетрезвом состоянии [4, с 2741, но не действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов в отношении участников ВЭД. Следовательно, и дисциплинарные взыскания со стороны вышестоящих должностных лиц не применяются в таможенных органах в массовом порядке. Они не отражают качество осуществления таможенных услуг.
Мнения ученых и специалистов, а также статистические данные об ответственности должностных лиц таможенных органов, выводы, сделанные на их основе, должны послужить основой для совершенствования системы наказаний, следовательно, для внесения изменений и дополнений в действующее законодательство. Положения об ответственности таможенных органов и их должностных лиц представлены в многочисленных нормативно правовых актах в вариантах от полного раскрытия до одной
фразы общего характера [23~31]. Помимо множественности документов, в качестве проблемы можно указать и наличие неясностей и противоречий в различных актах, регулирующих ответственность таможенных органов и их должностных лиц.
Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» устанавливает виды ответственности должностных лиц таможенных органов за неправомерные решения, действия (бездействие), а именно дисциплинарную,
административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность [23, статья 251. Раскрытию эти виды в данном нормативно правовом акте не подлежат, так как лежат за пределами таможенного права. Кроме того, федеральный закон декларирует, что нанесенный при этом вред лицам и их имуществу подлежит возмещению. Механизм возмещения и понятие вреда здесь не оговариваются.
Конституция РФ также включает положение о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их
должностных лиц [24, статья 531. Данный тезис относится не только к таможенным, но и ко всем остальным государственным органам, то есть является универсальным для правового поля Российской Федерации. Механизм возмещения и понятие вреда здесь также не оговариваются. Статья 53 дополняет статью 52, в соответствии с которой права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Механизм доступа к правосудию в Конституции РФ не прописан. Терминология также не точна: если понятие преступления определяется хотя бы на основе другого нормативно правового акта - Уголовного кодекса РФ, то термин «злоупотребление властью» не раскрыт. По нашему мнению, он должен рассматриваться как правонарушение государственного органа и его должностных лиц в отношении законодательства или юридических и физических лиц, для которых органы совершают юридически значимые действия.
Гражданский кодекс РФ распространяет обязательство возмещения убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, на издание
не соответствующего законодательству акта государственного органа [25, статья 161. Это один из немногих случаев, когда к ответственности можно привлечь таможенный орган в целом, если Приказ ФТС России не соответствует в каких-либо пунктах действующему законодательству и наносит ущерб участнику ВЭД. Однако Гражданский кодекс РФ крайне редко применяется в рамках таможенного права.
Только в Налоговом кодексе РФ дается пояснение, что причиненные таможенными органами плательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета, как и в случае с налоговыми органами [26, статья 351.
Основной проблемой системы наказаний в области таможенного дела можно считать направленность мер ответственности на участников ВЭД, но не на должностных лиц таможенных органов. В Кодексе об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) отдельная глава 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил)» посвящена таможенной деятельности, но большая часть статей этой главы содержит меры административного воздействия на участников
ВЭД [271. В Уголовном кодексе РФ предусмотрена статья 194 «Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица», напрямую
устанавливающая ответственность участника ВЭД^281. Неравноценность возможностей правового воздействия основных участников таможенных отношений в свете смены приоритетов с контроля на оказание услуг государственными органами власти становится очевидной. Участник ВЭД должен сам в большом объеме нормативно
правовых актов вычленить те позиции, на основе которых может оспорить решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов.
С возможностями привлечения должностных лиц таможенных органов к ответственности участнику ВЭД можно ознакомиться в Кодексе РФ об административных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ. Следует подчеркнуть, что речь идет именно о контингенте таможенных органов, так как понятие «ответственность таможенных органов», как государственной структуры в целом, не подкреплено конкретными положениями в нормативно правовых актах. КоАП РФ в статье 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» дает разъяснения условий привлечения к ответственности в случае совершения должностным лицом административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Следовательно, административному наказанию может быть подвергнуто только должностное лицо таможенных органов. Участник ВЭД, права которого нарушены, апеллирует не к таможенному органу, как государственной структуре, а к физическому лицу, хотя и при исполнении им служебных обязанностей.
Статьи КоАП РФ и УК РФ, которые участник ВЭД может использовать для привлечения должностного лица таможенных органов к ответственности, можно привести в виде
сопоставительной таблицы 1 [27, 28].
Таблица 1 - Возможные к применению меры ответственности для должностных лиц таможенных органов
КоАП РФ УК РФ
номер наименование статьи номер наименование статьи
5.39 Отказ в предоставлении информации 140 Отказ в предоставлении гражданину информации
- - 159, пункт 3 Мошенничество
- - 160, пункт 3 Присвоение или растрата
- - 163 Вымогательство
- - 169 В ос пре пя тс тв ов ание з а ко нно й предпринимательской деятельности
178, пункты 2, 3 Ограничение конкуренции
183, пункты 24 Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну
19.6.1 Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), ..., осуществляющих контрольные функции, требований 285 Злоупотребление должностными полномочиями
286 Превышение должностных полномочий
292 Служебный подлог
293 Халатность
303, пункты 1, Фальсификация доказательств и результатов оперативно-розыскной
законодательства о государственном контроле (надзоре), 4 деятельности
330 Самоуправство
- - 290 Получение взятки
- - 291.2 Мелкое взяточничество
Очевиден разрыв между административными наказаниями, к возможностям которых участник ВЭД практически не может обратиться из-за их малочисленности, и уголовными статьями, количество которых велико, но процесс инициации дела затруднителен для участника ВЭД. Следует отметить, что основная масса уголовных дел инициируется специальными подразделениями самих таможенных органов, и их количество, соответственно, не велико.
В отличие от административной и уголовной, дисциплинарная ответственность раскрывается тремя взаимно пересекающимися документами. В них представлены виды нарушений и наказания, за них применяемые. Грубым нарушением служебной дисциплины признается Г29, статья 18, З1, статья 2.4"|:
1) неисполнение подпунктов 1, 3, 7 пункта 1 статьи 17 федерального закона «О службе в таможенных органах»;
2 ) утрата документов на право перемещения товаров и товаров, обращенных в федеральную собственность, товаров и документов, изъятых в ходе таможенного контроля, личной номерной печати, боевого оружия;
3) прогул (более 3 часов);
4) появление на службе в нетрезвом, наркотическом, токсическом опьянении;
5 ) несоблюдение ограничений статьи 7 федерального закона «О службе в таможенных органах».
Систематическим признается нарушение, совершенное повторно в течение года.
Только один из этих пунктов, и то частично, находится в зеркальном отражении с правами участников ВЭД при утрате документов на право перемещения товаров. Можно акцентировать внимание руководства на том, что их подчиненный находится, например, в нетрезвом состоянии. Следовательно, дисциплинарные меры воздействия в таможенных органах практически не связаны с возможностью участников ВЭД привлечь к ответственности должностное лицо таможенного органа, даже через его руководство.
Федеральный закон «О службе в таможенных органах» трактует нарушение иначе Г30
статья—29,11, а именно как несоблюдение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и несоблюдение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Совпадает с двумя предыдущими нормативно правовыми актами только один пункт о несоблюдении запретов и ограничений. Противоречия в основополагающих документах всегда являются основой ухода от наказания.
Грубое нарушение служебной дисциплины влечет за собой следующие наказания ^^ статья 23, 30, статьи 29, 31, статья 2.11:
1)замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации;
5) увольнение.
Логично, что наказания расположены по нарастающей шкале. Получается, что пока не пройдены все стадии, уволить должностное лицо таможенных органов не представляется возможным. Кроме того, у руководства есть законодательные полномочия на снятие взыскания. Получается, что должностное лицо таможенных органов не имеет никаких взысканий, если в течение года таможенник не получил новое. Накопительный учет взысканий не ведется. Все это сужает рамки возможностей, как руководящего состава таможенных органов, так и участников ВЭД акцентировать внимание на регулярном недобросовестном исполнении обязанностей отдельными должностными лицами таможенных органов.
Несмотря на ступенчатую систему мер дисциплинарной ответственности, в таможенном праве есть возможность прямого увольнения должностного лица - в связи с утратой доверия в случаях Г30, статья 29-2"Ъ
1 ) непринятия мер по урегулированию своего конфликта интересов, в том числе начальником должностного лица;
2) не предоставления сведений о доходах, расходах, имуществе, в том числе супругой, совершеннолетними детьми, предоставление недостоверных или неполных сведений;
3 ) участие с оплатой в управлении коммерческой организацией, в том числе иностранной;
4) осуществление предпринимательской деятельности;
5) хранение средств в иностранных банках, в том числе членами семьи.
Дисциплинарные меры перекликаются со статьями УК РФ, которые могут применяться руководством таможенных органов по отношению к нижестоящим должностным лицам, но практически не имеют общих позиций с КоАП РФ, применяемым к должностным лицам в целом (табл. 2). Следовательно, у руководящего состава таможенных органов есть широкий спектр мер, вплоть до уголовных, чтобы наказать подчиненных, совершивших правонарушение, но все эти возможности не коррелируют с реализацией прав участников ВЭД.
Таблица 2 - Сравнительный анализ видов ответственности должностных лиц таможенных органов
Дисциплинарные взыскания Г29, 301 КоАП РФ УК РФ
номер наименование номер наименование статьи номер наименование ста"
30, ста тья 17, пункт Обеспечивать соблюдение .
1, подпункт 1 законов
29, статья 18, пункт 2 Утрата ... боевого оружия 224 Небрежное хране огнестрельного оружия
30, ста тья 17, пункт 1, подпункт 7 Хранить государственную ... тайну 283 Разглашение государственной тайны
30, ста тья 7, пункт 6 Использовать в неслужебных целях . финансовые средства, . 15.14 Нецелевое использование бюджетных с ре дс тв 285.1 Нецелевое расходование бюджетных средстЕ
30, ста тья 7, пункты 3, 4 Заниматься предпринимательской деятельностью, ... Состоять членом органа управления коммерческой организации . 289 Незаконное учас в предпринимательс деятельности
30, ста тья 7, пункт 8 Получать от физических и юридических лиц . вознаграждения, . 290 Получение взятки
- - - - 327 Подделка докумен"
30, ста тья 17, пункт 1, подпункт3 Исполнять приказы и распоряжения начальников таможенных органов, 5.27, пункты 1, 2 Нарушение трудового законодательства 332 Неисполнение приказа
Если подводить итоги всему выше сказанному, то автоматически появляется вывод об отсутствии реальной возможности для участника ВЭД привлечь к ответственности таможенный орган за нарушение своих прав.
В целом в области регулирования ответственности должностных лиц таможенных органов можно выделить следующие проблемы:
1) множественность видов ответственности контингента таможенных органов и отсутствие унифицированных подходов к установлению мер ответственности;
2 ) отсутствие переходного (промежуточного по степени наказаний) уровня ответственности от административного к уголовному праву и невозможность в связи с этим обращения претензий участником ВЭД к таможенному органу в целом, а только к его отдельным должностным лицам;
3) отсутствие равноценного правового поля для всех участников таможенных отношений;
4 ) преимущественно антикоррупционная направленность системы наказаний в
таможенном деле;
5) решение основной массы дел судами по таможенному праву в пользу таможенного органа;
6 ) возмещения вреда, причиненного решениями, действиями (бездействием) должностных лиц таможенных органов, за счет бюджетных средств;
7)система стимулирования в таможенных органах в противовес системе наказаний, ориентированная на добросовестное (без правонарушений) исполнение должностных обязанностей, но не на коллективные результаты деятельности по повышению ее эффективности;
8 ) личностный и компетентностный (в пределах собственных знаний в области таможенного законодательства и личного опыта работы) факторы при принятии решений должностными лицами таможенных органов в отношении участников ВЭД при выявлении потенциального административного правонарушения со стороны последних;
9 )личностный фактор при вынесении дисциплинарных взысканий со стороны вышестоящих должностных лиц.
В связи с имеющимися проблемами регулирования ответственности должностных лиц таможенных органов можно предложить следующие пути их решения:
1 ) в условиях невозможности создания единого нормативно правового акта об ответственности таможенных органов, адаптация положений о дисциплинарной, административной и уголовной ответственности на основе принципа непрерывности наказания с его усилением по идентичным правонарушениям вплоть до уголовного, а также введение видов дисциплинарной ответственности, отражающих интересы участников ВЭД;
2 ) введение в рамках таможенного законодательства положений по ответственности таможенных органов, идентичных Налоговому кодексу РФ, с распространением их на первом этапе на государственный уровень (федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации»), а в последствие - на Евразийский экономический союз на основе межгосударственного согласования нормативно пра в ов ых а кто в ;
3 ) введение статей в нормативно правовые акты, аналогичных статьям для участников ВЭД, по которым возможны встречные нарушения со стороны таможенных органов, например, по статьям КоАП РФ 16.19 «Несоблюдение таможенной процедуры», 16.16 «Нарушение сроков временного хранения товаров» и другим, а также распространение на таможенные органы наказаний за некачественное предоставление услуг в соответствии со статей 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», за повреждение имущества участника ВЭД в соответствии со статьей 7.17 КоАП РФ «Уничтожение или повреждение чужого имущества» и другими;
4 ) единообразный подход ко всем видам нарушений должностных лиц таможенных органов в связи с единой природой видов ответственности в таможенном деле и в связи с нанесением ущерба государству в результате любого правонарушения, с дифференцированием последних в зависимости от тяжести совершенного проступка для выбора соответственного уровня наказания;
5 ) введение процедуры досудебного урегулирования (медиации) в таможенном деле независимыми третейскими органами для принятия предварительных решений на основе проверки существа разногласий на соответствие положениям действующего законодательства, взамен обращения участника ВЭД в тот же таможенный орган, с которым эти разногласия возникли, или непосредственно в суд;
6 ) введение механизма возмещения вреда, причиненного решениями, действиями (бездействием) должностных лиц таможенных органов, за счет собственных средств признанного виновным лица;
7 ) стимулирование должностных лиц таможенных органов по системе разработанных показателей, но не за добросовестное исполнение обязанностей, что и так подразумевается в деятельности любого государственного органа, а, например, за выявление особо опасных случаев нарушений участниками ВЭД, при наличии положительных отзывов о работе должностного лица со стороны участника ВЭД, перевыполнение контрольных нормативов;
8 ) разработка инструкций по принятию решений должностными лицами таможенных органов при вынесении решения о возбуждении дел об административных правонарушениях для различных статей КоАП РФ и частных ситуаций, введение критериев эффективности и целесообразности возбуждения дел в связи с низким долевым коэффициентом реализованных взысканий в общем количестве вынесенных взысканий, установление понижающим критерием при возбуждении дел возможности подачи жалобы участником ВЭД;
9 ) унификация дисциплинарных взысканий за одни и те же правонарушения с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств по установленному перечню.
Библиография
1. Дыгай, Ю. А. Нормативно-правовая регламентация дисциплинарной ответственности таможенных органов РФ // Евразийский научный журнал. - 2016. - № 10. - С. 9598.
2. Сидоров, Е. И. Правовая характеристика дисциплинарного производства в деятельности таможенных органов // Вестник Российской таможенной академии. -2016. - № 2 (35). - С. 52-58.
3. Козаренко, А. В. Нормативно-правовое регулирование служебной дисциплины в таможенных органах // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. - 2015. - № 3 (20). - С. 34-37.
4. Кузьмина, В. Е. Дисциплинарная ответственность должностных лиц таможенных органов: актуальные вопросы правоприменительной практики // Актуальные вопросы современной науки. - 2015. - № 42. - С. 268-276.
5. Чирков, А. А. Злоупотребление должностными полномочиями должностными лицами таможенных органов: уголовно-правовые и криминологические аспекты // Отечественная юриспруденция. - 2015. - № 1 (1). - С. 25-29.
6. Ярыш, В. Г. Коррупция в таможенных органах и противодействие ей // Современные научные исследования и инновации. - 2015. - № 2-4 (46). - С. 14-15.
7. Антошкин, С. Н. Административно-правовые средства противодействия коррупции в таможенных органах // Экономика и социум. - 2016. - № 11-1 (30). - С. 119-125.
8. Дуйсикова, С. И. О статистических показателях административно-профилактических мер противодействия коррупции в таможенных органах Российской Федерации //
Евразийский научный журнал. - 2017. - № 3. - С. 6-8.
9. Иванец Г. И. Правовые основы противодействия коррупции в таможенных органах Российской Федерации // Научные исследования. - 2016. - № 9 (10). - С. 56-59.
10. Александрова, Н. С. Коррупция в таможенных органах: основные причины и направления противодействия // Ученые записки Санкт-Петербургского филиала Российской таможенной академии. - 2016. - № 2 (58). - С. 53-56.
11. Левин, Г. И. Методы борьбы с коррупцией в таможенных органах // Национальные приоритеты России. - 2017. - № 2 (24). - С. 66-69.
12. Гринь, И. А. О повышении эффективности противодействия коррупции в таможенных органах России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2017. - № 8 (87). - С. 103-107.
13. Батуро, А. А. Халатность в действиях должностных лиц на примере сотрудников таможенных органов // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. -2015. - № 11 (113). - С. 48-50.
14. Мясникова, В. Н. Стимулирующие факторы в мотивации трудовой деятельности должностных лиц таможенных органов // NovaUm.Ru. - 2017. - № 8. - С. 41-43.
15. Côté-Boucher, K. The Paradox of Discretion: Customs and the Changing Occupational Identity of Canadian Border Officers // British Journal of Criminology. - 01.01.2016. -V. 56. - No. 1. - P. 49-67. - DOI : 10.1093/bjc/azv023.
16. Ting, C. Y. Awareness of Custom officers on Counterfeit pharmaceutical products and the roles of pharmacy enforcement officers / C. Y. Ting, Н. Ting, Y. C. Soh, A. H. Aaj, K. S. Lee // Journal of Young Pharmacists. - 2017. - V. 9. - No. 2. - P. 258-262. -DOI: 10.5530/jyp.2017.9.50.
17. Goel, R. K. Corruption Across Government Occupations: Cross-National Survey Evidence / R. K. Goel, U. Mazhar, M. A. Nelson // Journal of International Development. -01.11.2016. - V. 28. - No. 8. - P. 1220-1234. - DOI: 10.1002/jid.3040.
18. Мясников, А. П. Историко-правовой аспект регулирования института ведомственного (административного) обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц / А. П. Мясников, Е. В. Миллеров // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. - 2016. - № 3. - С. 40-46.
19. Смоленский, М. Б. Об оптимальной модели административно-правового механизма формирования антикоррупционной мотивации в служебной деятельности должностных лиц таможенных органов / М. Б. Смоленский, Е. В. Миллеров // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2016. - № 5 (72). - С. 53-56.
20. Показатели правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации за 2017 год // ФТС России. Правоохранительная деятельность. - URL: http://www.customs.ru/index.php?option = com_content&.view=article&id = 26236:-2017-&catid = 55:2011-01-24-16-40-26 (дата обращения 18.04.2018 г.).
21. Доклад по правоприменительной практике ФТС России по итогам II квартала 2017 года // ФТР России. Сведения о деятельности ФТС России. - URL:
http://www.customs.ru/index.php?option = com_content&.view=article&id = 25662:--------
ii--2017-&catid = 603:----ii--2017-&Itemid = 2732 (дата обращения 18.04.2018 г.).
22. Информационные материалы о результатах работы подразделений по противодействию коррупции таможенных органов Российской Федерации за 2017 год // ФТС России. Противодействие коррупции. - URL: http://xn--q1abf.xn--p1ai/index.php?option = com_content&.view = article&id = 26145:-2017-&.catid = 76:2011-
01-25-08-23-45&ие1^ = 1856 (дата обращения 18.04.2018 г.).
23. О таможенном регулировании в Российской Федерации: федер. закон от 27.11.2010 г. № 311-ФЗ (с изм. и доп.).
24. Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изм. и доп.).
25. Гражданский кодекс РФ. Часть 1: федер. закон от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (с изм. и доп.).
26. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть I: федер. закон от 31.07.1998г. № 147-ФЗ (с изм. и доп.).
27. Кодекс РФ об административных правонарушениях: федер. закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп.).
28. Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 27.12.1996 г. № 161-ФЗ (с изм. и доп.).
29. Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16.11.1998 г. № 1396 (с изм. и доп.).
30. О службе в таможенных органах: федер. закон от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ (с изм. и доп.).
31. Об утверждении временной инструкции о порядке применения положений Дисциплинарного устава в таможенных органах Российской Федерации: Приказ ГТК РФ от 02.07.1999 г. № 402
