CC BY
448Лаврентьев А.Р.1
О ДОКУМЕНТАХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Ключевые слова: стратегическое планирование, национальные цели, стратегические задачи развития, документы стратегического планирования.
Keywords: strategic planning, national goals, strategic development objectives, strategic planning documents.
В современной России в публичное управление внедряется система стратегического планирования и если десять лет назад разработка документов стратегического планирования была, скорее, проявлением моды на внедрение «новых технологий», то сейчас это предписание Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2 (далее - Федеральный закон о стратегическом планировании). Ранее, действовал Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»3, но не были установлены ни перечень «программных документов», ни требования к ним, ни соответствующие процедурные вопросы. К «программным документам» можно было отнести:
- ежегодные4 послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики5 и (до 2014 года) бюджетные послания6;
- концепции (например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года7, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года8);
1 Лаврентьев Александр Рудольфович - к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Нижний Новгород), председатель научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области; независимый эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы на коррупциогенность (свидетельства об аккредитации Минюста России от 07.07.2009 г. № 165 и от 10.07.2014 г. № 1963). Область личных профессиональных интересов: правовое обеспечение публичного (государственного и муниципального) управления; административная реформа; развитие местного самоуправления; организация противодействия коррупции; научное сопровождение законотворческого процесса.
Приоритетные тематические направления кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия: административно-правовые средства обеспечения судебной реформы в современной России. E-mail: rap_pf_gospravo@mail.ru
2 Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. - № 26 (ч. I), ст. 3378.
3 Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. -№ 30, ст. 2871.
4 Конституционно-правовая традиция (на 2019 год - 25 посланий) ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации была прервана только в 2017 году:
Медведев Д.А. - 4: 5 ноября 2008 года, 12 ноября 2009 года, 30 ноября 2010 года, 22 декабря 2011 года;
Ельцин Б.Н. - 6: 24 февраля 1994 года, 16 февраля 1995 года, 23 февраля 1996 года, 6 марта 1997 года - в течение первого срока полномочий; 17 февраля 1998 года и 30 марта 1999 года - во второй срок;
Путин В.В. - пока 15: 8 июля 2000 года, 3 апреля 2001 года, 18 апреля 2002 года, 16 мая 2003 года - в течение первого срока полномочий; 26 мая 2004 года, 25 апреля 2005 года, 10 мая 2006 года, 26 апреля 2007 года - во второй срок; 12 декабря 2012 года, 12 декабря 2013 года, 4 декабря 2014 года, 3 декабря 2015 года, 1 декабря 2016 года, 1 марта 2018 года - в третий срок; 20 февраля 2019 года - в четвертый срок.
5 Предусмотрены пунктом «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. - № 31, ст. 4398.
6 Были предусмотрены ст. 170 (утратила силу) Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 1998. - № 31, ст. 3823.
7
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. -№ 47, ст. 5489.
8 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена указом Президента Российской Федерации 9 октября 2007 года № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. - № 42, ст. 5009.
- стратегии (например, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года1, Национальная стратегия противодействия коррупции2);
- доктрины (например, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации3, Климатическая доктрина Российской Федерации4);
- некоторые федеральные целевые программы (сейчас - государственные программы) при непременном соблюдении двух условий: если такие программы носили межрегиональный характер и были не краткосрочны (5-7 лет), а получали развитие в новой программе (например, развитие судебной системы России «заложено» в федеральных целевых программах - на 2002-2006 годы5, на 2007-2011 годы6, на 2012-2020 годы7);
- с 2011 года этот перечень «программных документов» пополнился основами государственной политики (например, Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан8, Основы государственной культурной политики9).
Теперь Федеральный закон о стратегическом планировании предполагает создание системы документов стратегического планирования (см. табл. 1) по четырем направлениям («рамкам»): целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на четырех уровнях: федеральном, макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальном.
Таблица 1
Система документов стратегического планирования в современной России
рамки стратегического планирования уровень
федеральный макрорегионы субъекты Российской Федерации муниципальные образования
целе-пола-гание ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; стратегия национальной безопасности РФ; основы государственной политики; доктрины; другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ; стратегия научно-технологического развития РФ стратегия социально-экономического развития субъекта РФ стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; муниципальные программы
по отраслевому и территориально-му принципу отраслевые документы стратегического планирования РФ; стратегия пространственного развития РФ; стратегии социально-экономического развития макрорегионов
прогнозирование прогноз научно-технологического развития РФ; стратегический прогноз РФ; прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период; бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период
1 Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. - № 50, ст. 5977.
2 Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на
2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. - № 16, ст. 1875.
3
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 года № 120 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. - № 5, ст. 502.
4 Климатическая доктрина Российской Федерации. Утверждена распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 861-рп // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. - № 51, ст. 6305.
5 Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2002 - 2006 годы». Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 года № 805 // Собрание законодательства РФ. 2001. - № 49, ст. 4623.
6 Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы» Утверждена Постановлением
Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 года № 583 // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 41, ст. 4248.
7
Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы на 2012 - 2020 годы» Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 1406 // Собрание законодательства РФ. 2013. - № 1, ст. 13.
8 Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан Утверждены Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 года № Пр-1168 // Российская газета. - М., 2011. - 14 июля.
9 Основы государственной культурной политики. Утверждены указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 года № 808 // Собрание законодательства РФ. 2014. - № 52 (ч. I), ст. 7753.
планирование основные направления деятельности Правительства РФ; государственные программы РФ; государственная программа вооружения; схемы территориального планирования РФ; планы деятельности федеральных органов исполнительной власти схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; государственные программы субъекта РФ; схема территориального планирования субъекта РФ
программирование
В настоящее время в Российской Федерации общее количество включенных в Реестр документов стратегического планирования превышает 65 тысяч1 (!). Так, на федеральном уровне разработаны:
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации2;
Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации3;
Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года4;
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года5;
прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года и на период до 2036 года;
иные документы стратегического планирования - доктрины, концепции, основы государственной политики, государственные программы, планы работы органов власти и т. д.
Однако процесс построения системы документов стратегического планирования далек от завершения - теперь идет сложнейшая работа по согласованию ранее принятых документов с национальными целями и стратегическими задачами (см. табл. 2) развития Российской Федерации на период до 2024 года6 в текущем политическом цикле.
Таблица 2
Национальные цели и стратегические задачи развития Российской Федерации на период
до 2024 года в цифрах
№ п/п национальные проекты (программы) по направлениям Количество целей Количество задач
в т.ч. целевые показатели в т.ч. измеримых
1 демография 3 3 5 1
2 здравоохранение 6 6 9 1
3 образование 2 1 10 1
4 жилье и городская среда 5 5 6 -
5 экология 5 2 9 2
6 безопасные и качественные автомобильные дороги 4 5 8 2
7 производительность труда и поддержка занятости 3 3 4 -
8 наука 3 1 5 2
9 цифровая экономика 3 1 9 -
10 культура - - 10' 2
11 малое и среднее предпринимательство - 1 8 1
12 международная кооперация и экспорт 3 7 8 1
Итого: 37 35 89 12
а) транспортные коридоры - - 7 4
б) некоторые виды транспорта - - 4 1
в) обеспечение доступной электроэнергией - - 5 -
ВСЕГО: 37 35 105 17
Внедрение элементов стратегического планирования в публичное управление заслуживает безусловной поддержки и аргументы в пользу этой технологии, полагаем, для целей настоящей статьи излишни. В то же время есть неисчерпанные резервы, которые могут быть использованы в результате преодоления проблем, характерных для со-
1 В специализированной подсистеме ГАС «Документы стратегического планирования» системы ГАИС «Управление» зарегистрировано 65.192 документа. - http://gasu.gov.ru/stratdocuments
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. - № 1 (ч. II), ст. 212.
3
Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 года № 642 // Собрание законодательства РФ. 2016. - № 49, ст. 6887.
4 Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р // Собрание законодательства РФ. 2019. - № 7 (ч. II), ст. 702.
5 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. Утверждены Правительством Российской Федерации 29 сентября 2018 года. - http://static.government.ru/
6 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 20, ст. 2817.
Пункт 12 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 не подразделен на цели, целевые показатели и задачи, предложено «обратить особое внимание на необходимость: ...».
временного этапа формирования системы документов стратегического планирования в Российской Федерации. Отметим 15 наиболее значимых и очевидных, по нашему мнению, проблем:
1) при обилии документов стратегического планирования не разработан основной - Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2035 года1 и продолжает действовать Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2 - документ формально не отменен, но из системы стратегического планирования он фактически уже «выпал»;
2) национальные документы стратегического планирования слабо согласованы с документами стратегического планирования международного уровня. Так, с 1 января 2016 года решением ООН3 определены 17 целей устойчивого развития Планеты на период до 2030 года, часть из них, конечно, нашла отражение среди национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года4, но они явно не синхронизированы;
3) иерархия в системе документов стратегического планирования предполагается как имманентное свойство, но не всегда обеспечивается среди документов даже одного уровня. Например, постановка национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года5 осуществлена без ссылки на основной документ стратегического планирования (действующую Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года либо предполагаемую Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2035 года),
4) перечень документов установлен Федеральным законом о стратегическом планировании, однако даже на федеральном уровне эти документы пока не приведены в систему. Между тем, субъекты Российской Федерации (например, в Нижегородской области утверждена своя «Стратегия 2035»6) и муниципальные образования (например, в Нижнем Новгороде утверждена Стратегия социально-экономического развития города Нижнего Новгорода на 2017-2022 годы7) увлечены разработкой собственных документов стратегического планирования. Поэтому появление новых федеральных документов объективно требует корректировки или переработки документов регионального и муниципального уровней - процесс стратегического планирования становится перманентным. Федеральный закон о стратегическом планировании не установил исчерпывающий перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на муниципальном уровне, сложившаяся практика крайне неоднородна: как по перечню документов стратегического планирования, так и по отсутствию требований к ним и порядку их разработки органами местного самоуправления, что не позволяет в полной мере соблюсти единство методологии, обеспечить сопряженность документов системы стратегического планирования. Для разрешения этих проблем разработан и в настоящее время принят во втором чтении проект Федерального закона № 439861-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации"» (в части конкретизации стратегического планирования на местном уровне)8;
5) Федеральным законом о стратегическом планировании уровень макрорегионов в системе документов стратегического планирования специально не «вычленен», но в соответствии с Правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов9 и Планом реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года10 в 6 из 8 федеральных округов разработаны стратегические документы макрорегионов. Представляется небезынтересным, что
1 Минэкономразвития России (см.: http://gasu.gov.ru/strategy-2035) и Центр стратегических разработок (см.: http://www.russia 2035.ru) только начали реализацию двух информационных проектов для обсуждения мнений и проведения общественных консультаций по этой теме.
2
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. - № 47, ст. 5489.
Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года: Резолюция, принятая Генеральной ассамблеей ООН 25 сентября 2015 года. - http://www.un.org/ru/millenniumgoals/
4 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 20, ст. 2817.
5 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 20, ст. 2817.
6 Стратегия социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года. Утверждена постановлением Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2018 года № 889. - www.pravo.gov.ru / 5200201812250001
7 Стратегия социально-экономического развития города Нижнего Новгорода на 2017 - 2022 годы. Утверждена постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 25 января 2017 года № 190 // День города. - Нижний Новгород, 2017. -1 февраля.
8 https://sozd.duma.gov.ru/bill/439861-7
9 Правила осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2016 года № 30 // Собрание законодательства РФ. 2016. - № 5, ст. 699.
10 План реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2017 года № 1166-р // Собрание законодательства РФ. 2017. - № 24, ст. 3566.
раньше всех (в 2010 году) такой документ был утвержден в Северо-Кавказском округе1 и на срок до 2025 года, в других округах - утверждены в 2011 году и на срок до 2020 года. А поскольку состав 12 макрорегионов, предусмотренный приложением 2 к Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года2, только частично согласуется (см. табл. 3) со сложившимися 8 федеральными округами3 - документы стратегического планирования новых макрорегионов требуется пересмотреть;
Таблица 3
Состав федеральных округов и макрорегионов в современной России
федеральные округа | макрорегионы
Наименование Состав наименование
Центральный4 Брянская, Владимирская область, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская и Ярославская области, г. Москва Центральный
Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая и Тамбовская области ЦентральноЧерноземный
Северо-Западный5 Республика Карелия, Калининградская, Вологодская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская и Псковская области, г. Санкт-Петербург Северо-Западный
Республика Коми, Архангельская область, Ненецкий автономный округ Северный
Южный6 Республики Адыгея, Калмыкия и Крым, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области, г. Севастополь Южный
Северо-Кавказский' Республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия-Алания, Чеченская, Ставропольский край Северо-Кавказский
Приволжский8 Республики Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртская, Чувашская, Пермский край, Кировская и Нижегородская области Волго-Камский
Республика Башкортостан, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области Волго-Уральский
Уральский9 Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа Уральско-Сибирский
Сибирский Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская области Южно-Сибирский
Республики Тыва и Хакасия, Красноярский край, Иркутская область Ангаро-Енисейский
Дальневосточный Республики Бурятия, Саха (Якутия), Забайкальский, Камчатский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ Дальневосточный
6) юридическая природа документов стратегического планирования, их место в иерархии источников права вызывают справедливые вопросы. Например, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации стали специфическим инструментом публичного управления, на основе которого корректируются в том числе и федеральные законы, статус которых в системе нормативных правовых актов, очевидно, выше статуса документов стратегического планирования;
7) методология разработки документов стратегического планирования существует, но культура подготовки текстов далека от совершенства - как правило, заявленные в преамбуле документа стратегического планирования струк-
1 Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2010 года № 1485-р (ред. от 28.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2010. - № 40, ст. 5107.
Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р // Собрание законодательства РФ. 2019. - № 7 (ч. II), ст. 702.
3 См.: Перечень федеральных округов - Приложение к Указу Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 (ред. от 13.12.2018) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. - № 20, ст. 2112.
4 Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 года № 1540-р (ред. от 26.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. - № 39, ст. 5489.
5 Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2011 года № 2074-р (ред. от 26.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. - № 51, ст. 7542.
6 Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 года № 1538-р (ред. от 26.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. - № 38, ст. 5400.
7 Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2010 года № 1485-р (ред. от 28.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2010. - № 40, ст. 5107.
8 Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № 165-р (ред. от 26.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. - № 8, ст. 1142.
9 Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 года № 1757-р (ред. от 26.12.2014).
турные элементы дополняются другими, безусловно, важными элементами, но всегда связанными с содержанием стратегического документа. Например, в пункте 1 Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года1 заявлено о 7 элементах, но в тексте есть иные (см. табл. 4). Представляется очевидным, что, по 7 одинаковым (!) показателям ожидаемых результатов реализации Стратегии на каждом из двух этапов не соответствуют 34 показателям состояния национальной безопасности в сфере здравоохранения и 20 показателям оценки развития этого состояния;
Таблица 4
Элементы содержания Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период
до 2025 года в цифрах
Стратегия развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года
элементы содержания норма Стратегии количество
заявленные в пункте 1 Стратегии фактически описанные показателей в т.ч. конкретных
Состояние национальной безопасности глава II 34 34
Правовая основа пункт 2 6 актов
Угрозы национальной безопасности пункт 23 8
Наиболее значимые вызовы национальной безопасности пункт 24 4
Цели развития здравоохранения пункт 25 7
Основные задачи развития здравоохранения пункт 26 7
Приоритетные направления развития здравоохранения пункт 27 70 (36 + 34)
Оценка состояния национальной безопасности пункт 29 20
Основные этапы и ожидаемые результаты реализации Стратегии первый этап (2019-2020 годы) пункты 32-33 7 7
второй этап (2021-2025 годы) пункты 34-35 7 7
Механизм реализации настоящей Стратегии пункт 38 1 (План мероприятий)
8) постоянное обновление основных документов стратегического планирования влечет перманентное внесение поправок и (или) замену ранее принятых производных от них документов. Например, в конце 2015 года утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации2 (далее - новая Стратегия), досрочно заменившая Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года3 (далее - Стратегия до 2020 года). Сравнительный анализ показывает, что при сходных: юридической силе (утверждены указами Президента Российской Федерации), структуре (по 6 разделов, 112 и 115 пунктов соответственно в Стратегии до 2020 года и новой Стратегии) и отдельных элементах содержания (указано по 9 стратегических национальных приоритетов, которые дословно и в той же последовательности перенесены из Стратегии до 2020 года в новую Стратегию), во многом эти документы различны (см. табл. 5);
Таблица 5
Стратегии национальной безопасности: количество мер по стратегическим национальным приоритетам
№ п/п Меры по стратегическим национальным приоритетам Стратегия до 2020 года | новая Стратегия
количество мер
1 оборона страны 6 7
2 государственная и общественная безопасность 7 24
3 повышение качества жизни российских граждан 7 16
4 экономический рост 7 15
5 наука, технологии и образование 4 14
6 здравоохранение 4 16
7 культура 7 10
8 экология живых систем и рациональное природопользование 5 11
9 стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство 5 7
ВСЕГО 52 120
9) наполнение документов стратегического планирования по одной тематике может существенно различаться. Так, в новой Стратегии национальной безопасности по 8 из 9 стратегических национальных интересов определено 66 угроз национальной безопасности, 23 цели и 52 задачи (см. табл. 6), а по вопросу обороны страны сделана отсылка
1 Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 2019 года № 254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской
Федерации на период до 2025 года». - publication.pravo.gov.ru/0001201906070052
2
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
2016. - № 1 (ч. II), ст. 212.
3
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утратила силу). Утверждена указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. - № 20, ст. 2444.
к Военной доктрине Российской Федерации1, в которой перечислено 18 военных опасностей, 5 военных угроз и 102 задачи военно-экономического обеспечения страны (см. табл. 7).
Таблица 6
Стратегические национальные приоритеты в Стратегии национальной безопасности:
угрозы, цели, задачи в цифрах
№ Стратегические национальные приоритеты общее количество
п/п угрозы цели задачи
1 оборона страны -* 2* 5*
2 государственная и общественная безопасность 8 3 6
3 повышение качества жизни российских граждан 6 3 9
4 экономический рост 18 4 4
5 наука, технологии и образование 8 2 9
6 здравоохранение 9 4 11
7 культура 5 3 5
8 экология живых систем и рациональное природопользование 12 2 3
9 стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство - - -
всего: 66 23 52
* Определяются также Военной доктриной Российской Федерации
Таблица 7
Военная доктрина Российской Федерации: военные опасности, военные угрозы и задачи военно-
экономического обеспечения страны в цифрах
№ п/п основные положения военной политики количество
виды подвиды
1. военные опасности внешние 14 18
внутренние 4
2. военные угрозы 5
3. задачи военно-экономического обеспечения страны по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов 19 102
в мирное время 19
в период непосредственной угрозы агрессии 6
в военное время 3
развития военной организации 14
мобилизационной подготовки 8
военно-экономического обеспечения обороны 4
оснащения Вооруженных Сил, других войск и органов вооружением, военной и специальной техникой 7
развития оборонно-промышленного комплекса 15
военно-политического сотрудничества 7
10) из числа субъектов разработки документов стратегического планирования на федеральном и региональном уровне фактически исключены законодательные (представительные) органы государственной власти (впрочем, представительные органы муниципальных образований сложно считать полностью включенными в эту работу), а также институты гражданского общества2, обычно подготовка и утверждение документов стратегического планирования проходят непублично;
11) взаимосвязь документов стратегического планирования к настоящему времени не обеспечена должным образом. Для достижения национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года сделана попытка «свести» в Единый план3 «набор основных мер, действий, ключевых инструментов по достижению национальных целей развития», к «ключевым инструментам» отнесены национальные проекты и государственные программы, в нескольких случаях - национальная программа, федеральные законы, планы мероприятий (см. табл. 8);
Таблица 8
Ключевые инструменты достижения национальных целей развития Российской Федерации
на период до 2024 года
№ п/п Ключевые инструменты
Национальные цели развития Базовые направления работы Нац. Гос. про- иные ВСЕГО
проекты граммы
1 Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 года № Пр-2976 // Российская газета. - М., 2014. - 30 декабря.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 1559 «Об утверждении Правил общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, с использованием федеральной информационной системы стратегического планирования» // Собрание законодательства РФ. 2017. - № 2 (ч. II), ст. 387.
Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. Утвержден Председателем Правительства Российской Федерации от 7 мая 2019 года № 4043п-П13. - http://static.government.ru/
1 «Обеспечение устойчивого естественного роста численности населения» и «Повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году - до 80 лет)» Обеспечение снижения смертности и увеличения продолжительности жизни при рождении 4 7 - 11
Обеспечение роста рождаемости 4 5 - 9
2 «Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции» и «Снижение в два раза уровня бедности» Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан и роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции 4 4 2 10
3 Снижение в два раза уровня бедности 4 8 1 13
4 Улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно 3 5 - 8
5 Ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50 процентов от их общего числа Повышение инновационной активности организаций 2 8 - 10
6 Стимулирование инновационного и научно-технологического потенциала регионов 3 4 - 7
7 Развитие сектора исследований и разработок 2 2 - 4
8 Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере Создание системы правового регулирования цифровой экономики 1 3 - 4
9 Создание глобальной конкурентоспособной инфраструктуры 1 3 - 4
10 Обеспечение подготовки высококвали-филированных кадров для цифровой экономики 1 3 1 5
11 Обеспечение информационной безопасности 2 4 1 7
12 Создание «сквозных» цифровых технологий 1 4 1 6
13 Внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг 2 7 1 10
14 «Вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых» и «Создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора» Повышение уровня и качества инвестиций в основной капитал 5 14 3 22
15 Увеличение производительности труда (в том числе не связанное с новыми инвестициями) 4 8 2 14
16 Повышение уровня и качества занятости 5 2 1 8
17 Вовлеченность в глобальную экономику 4 11 1 16
12) по каждой теме стратегического планирования должны быть разработаны взаимосвязанные документы: це-леполагания, прогнозирования, планирования и программирования соответственно, которые, в свою очередь, предполагают издание иных актов. И иногда документы стратегического планирования «выстраиваются» в причудливые конструкции, например, в сфере противодействия коррупции действуют одновременно Национальная стратегия противодействия коррупции1 и национальные планы противодействия коррупции (см. табл. 9), в настоящее время - уже шестой2, которые должны быть отражены в антикоррупционных программах и планах всех субъектов государственного и муниципального управления;
Таблица 9
Национальные планы противодействия коррупции в цифрах
№ п/п Основное содержание национального плана противодействия коррупции
период реализации реквизиты документа, которым утвержден национальный план количество субъектов исполнения мероприятий количество мероприятий
всего в т.ч. со сроком исполнения
1. 2008-2009 Поручение Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 года Пр-1568 13 67 21
2. 2010-2011 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 15 81 35
3. 2012-2013 от 13 марта 2012 года № 297 26 95 41
4. 2014-2015 от 11 апреля 2014 года № 226 более 40 127 95
5. 2016-2017 от 1 апреля 2016 года № 147 более 30 94 87
6. 2018-2020 от 29 июня 2018 года № 378 более 50 103 109
1 Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на
2010-2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. - № 16, ст. 1875.
2
Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 года № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 2018. - № 27, ст. 4038.
13) в отечественных документах стратегического планирования всех видов и всех уровней государственного управления «заложена» идея исключительно развития (см., например, табл. 101). Понятно, что есть желание декларировать исключительно рост (снижение по негативным показателям) по всем направлениям и сферам управления, но мы уверены, что это невозможно, поскольку объективно были, есть и будут депрессивные территории и сектора экономики. Поэтому нужно определять не только векторы развития, но и сферы, где нужно обеспечить стабильность (консервацию), а где-то, возможно и «сжатие» (например, оптимизация сети социальных объектов) при том, что на рекультивацию, реновацию, реконструкцию и пр. необходимо несоизмеримо больше ресурсов и усилий, чем для развития;
Таблица 10
Показатели, характеризующие достижение национальных целей развития Российской Федерации
на период до 2024 года
Национальные цели развития Целевые показатели 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г.
«Обеспечение устойчивого естественного роста численности населе- Естественный прирост численности населения, тыс. человек -219,1 -127,4 -91,3 -57,5 -29,9 1,0
ния Российской Федерации» и «По-
вышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году - до 80 лет)» Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет 73,2 73,9 74,8 75,6 76,8 78,0
Реальные располагаемые денеж-
«Обеспечение устойчивого роста ные доходы населения, процен- 0,5 1,5 2,2 2,3 2,3 2,4
реальных доходов граждан, а также тов г/г
роста уровня пенсионного обеспе- Численность населения с денеж-
чения выше уровня инфляции» и ными доходами ниже величины
«Снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации» прожиточного минимума, процентов от общей численности населения 12,0 11,1 10,2 9,3 8,0 6,6
Улучшение жилищных условий не Количество семей, улучивших 3,4 3,5 3,9 4,5 4,8 5,0
менее 5 млн. семей ежегодно жилищные условия, млн. семей
Ускорение технологического разви-
тия Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические Удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, процентов 17,1 19,0 22,0 29,0 39,0 50,0
инновации, до 50 процентов от их
общего числа
«Обеспечение ускоренного внедре- Внутренние затраты на развитие цифровой экономики за счет
ния цифровых технологий в эконо- всех источников по доле в вало- 2,2 2,5 3,0 3,6 4,3 5,1
мике и социальной сфере» вом внутреннем продукте страны, процентов
«Вхождение Российской Федерации ВВП России (реальный рост), 1,3 2,0 3,1 3,2 3,3 3,3
в число пяти крупнейших экономик процентов г/г
мира, обеспечение темпов эконо- Место России среди стран по 6 6 6 6 5 5
мического роста выше мировых НПС
при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе ин-
фляции на уровне, не превышаю-
щем 4 процентов» и «Создание в
базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводи- Несырьевой неэнергетический экспорт, млрд. долл. США 230 243 263 290 320 350
тельного экспортно-ориентирован-
ного сектора, развивающегося на
основе современных технологий и обеспеченного высококвалифици-
рованными кадрами»
14) последовательность разработки документов стратегического планирования носит несколько «стихийный» характер и нередко является формой политической реакции на возникающие проблемы в публичном управлении;
15) пока сам процесс стратегического планирования имеет более важное значение, чем результат реализации документов. Более того, есть признаки, что зачастую сам факт разработки и утверждения документа стратегического планирования расценивается едва ли не как способ разрешения проблем, для решения которых разработан соответствующий документ.
1 Приложение к Единому плану по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. Утвержден Председателем Правительства Российской Федерации от 7 мая 2019 года № 4043п-П13. - http://static.government.ru/
