О бюрократическом аппарате в политическихсистемах Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

С _ УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ _V 161 ~

ФАЛСАФА ВА Х.УК.УК, ФИЛОСОФИЯ И ЮРИСПРУДЕНЦИЯ

А. Азизов

О БЮРОКРАТИЧЕСКОМ АППАРАТЕ В ПОЛИТИЧЕСКИХ

СИСТЕМАХ

Ключевые слова: политическая система, политическая элита, бюрократически!! аппарат, государственное управление, общество, государство, бюрократия, политика

Политические элиты осуществляют свою власть над массами не непосредственно, а используя чаще всего для этого бюрократический аппарат. В свое время этот аппарат играет роль посредника между вершиной и основанием политических систем. В самых различных исторически существовавших политических системах можно обнаружить посредническую функцию, осуществляемую группой чиновников, на которых возложена ответственность за управление повседневными делами, поскольку в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление. Эта функция предполагает принятие решений, и поэтому о бюрократическом аппарате можно говорить как об одном из основных элементов политических систем. Прежде всего, представители бюрократии сознают свою роль и претендуют на выражение общих интересов общества (4, 95).

Однако даже поверхностный анализ показывает, что объективное положение бюрократии в политических системах приводит к возникновению у нее специфических интересов. Бюрократия стремится стать воплощением всеобщих интересов общества, однако на практике вырабатывает свои особенные интересы. Как

— ,62_( НОМАИ донишгох >

правило, бюрократический аппарат страдает от внутреннего конфликта, поскольку, с одной стороны, он вынужден выполнять универсальные функции, оправдывающие его существование в глазах масс, а с другой - стремится к защите своих собственных интересов.

М. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции. Посредническая роль и концентрация возможности принятия решений в руках бюрократического аппарата ослабляют способность масс влиять на функционирование политической системы. Этот аппарат имеет иерархическую структуру, отражающую выраженное разделение труда между членами. Последние, как правило, настроены консервативно, опасаясь изменений, которые могут повлиять на их статус.

Бюрократический аппарат обладает высокой стабильностью и может сохраняться даже при изменении политических элит. Лишь в ходе революционных процессов этот аппарат лишается своего положения, хотя для этого и необходим достаточно длительный период. Когда возникает новая бюрократия, лояльная по отношению к революционному режиму, старая окончательно теряет свои позиции. Исторический опыт показывает, что функция бюрократии необходима для любой политической системы. Но он показывает также, что эта функция существенно ограничивает участие масс в политической жизни. Поэтому некоторые исследователи рассматривают бюрократию как «необходимое зло». Без нее невозможно сколько-нибудь эффективно управлять повседневными делами политической системы, однако при ее содействии массы отдаляются от принятия решений, которые существенно затрагивают их положение.

Изучая эти проблемы, Макс Вебер отмечал, что «бюрократия продолжает делать для победившей революции (если только она не заменяется новой) или для захватчика то же самое, что она делала для правительства, которое было до этого законным. Вопрос всегда заключается в том, кто именно господствует над существующей

С УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ 163~

бюрократией» (4,96).

Главная проблема, которую ставит бюрократический аппарат в самых разных политических системах, связана с его становлением как власти, стоящей над обществом в целом и осуществляющей свой курс без учета фундаментальных интересов масс. В подобных случаях политические контуры системы устанавливаются элитой и реализуются на практике бюрократией, причем массам остается маргинальная роль. Данная проблема может быть разрешена, по крайней мере, частично, если в политической системе, какова бы ни была ее природа, имеются институты, делающие возможными участие и эффективный контроль масс.

Для того чтобы уйти от расхождения в понятиях, необходимо согласиться с Е. Г. Морозовой, которая справедливо указывает, что термин «бюрократия» является фактически синонимичным термину «государственная служба». «Ведь в той мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» - бюрократией, администрократией -административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом» (3,60). Вот почему термин «государственная бюрократия» мы употребляется наравне с термином «государственная служба.

Формально-правовой принцип взаимоотношений политики и государственной службы предполагает, что президент, правительство и депутаты определяют политические цели, стратегические и тактические задачи государства, дают необходимые импульсы обществу и государственной машине, контролируют государственный аппарат, несут ответственность за эффективность его работы перед обществом. Соответствующие же звенья государственной службы разрабатывают технологии решения этих задач, определяют пути, методы и средства их практической реализации, превращают политические обещания в конкретные государственные программы в рамках реальных законодательных и бюджетных ограничений. Кратко это можно сформулировать так: политикой занимаются политики, а управлением - чиновники. В этой связи известный французский

— 164^ НО МАИ донишгох )

ученый Р. Драго пишет, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти» (2,5).

Карьерные государственные чиновники обязаны руководствоваться интересами своего ведомства и ожиданиями граждан, строить прочные взаимоотношения с избранными и назначенными должностными лицами, быть искренне лояльными государству.

Секретарь кабинета и глава внутренней государственной службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии Р. Батлер относительно лояльности чиновника по отно-шению к правительственной политике пишет: «Я работал восемнадцать часов в сутки в поддержку г-на Хита, когда он был премьер-министром. И без малейшего перерыва я начал работать в кабинете г-на Уилсона (нового премьер-министра. - A.A.), при всем том, что его программа была полностью противоположна программе бывшего премьер-министра.... Государственные служащие должны быть большими прагматиками. Я всегда даю молодым людям такой совет: «Если вы имеете столь сильные политические убеждения, что для вас этически невозможно работать на ту или иную политическую партию, вам нужно идти в политику, а не на государственную службу» (1, 124-125).

Поэтому ответственные чиновники добьются наибольшего успеха тогда, когда, поддерживая политику сегодняшних лидеров, будут заявлять, что они - «над политикой». И у них есть полные основания делать такие заявления, поскольку многие демократические системы стремятся «держать» политику вне государственной службы. Во всяком случае, они пытаются оградить государственных служащих от влияния и контроля со стороны политических партий так, чтобы эти служащие могли работать с одинаковой работоспособностью и эффективностью для лидеров любой политической партии, которая в данный момент контролирует законодательные и исполнительные учреждения. Эта цель может быть достигнута с введением принципа карьерности и

V_ УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ 165~

пожизненного найма, способствующего в определенной мере «непрерывности и преемственности» в осуществлении государственной политики, а также принципа политического нейтралитета корпуса государственных служащих по отношению к политическим партиям.

Анализ источников бюрократической власти и факторов, оказывающих на нее влияние, приводит к выводу о том, что, какими бы ни были формальные права и обязанности чиновничества, административные ведомства берут на себя осуществление значительной части политики в любом современном демократическом государстве. В целом следует признать, что в современных западных государствах продолжает действовать выявленная Вебером тенденция к установлению «господства чиновников», но в целом в условиях современных западных демократий данная тенденция сдерживается существующими механизмами контроля за деятельностью управленческого аппарата.

С. Эйзенштадт является создателем теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ. Им были описаны три модели взаимоотношений власти, чиновничества и общества, которые условно можно назвать традиционной, модернизационной и транзиторной.

Традиционная модель - это «служба, ориентированная на власть». Основными характеристиками этой модели являются: бесправие чиновника перед вышестоящим начальством, компенсируемое его же произволом в отношении общества; полное слияние государственной службы с политикой в стиле описанных Н. Макиавелли клиенте листских отношений; практическое отсутствие гарантий карьеры, внутренней автономии и корпоративного духа.

Модернизационная модель - это «служба, ориентированная на общество». Ее отличают формально-юридическая независимость государственной службы от политики в сочетании с лояльностью к власти; правовая и социальная защищенность служащих при условии соблюдения ими закона; гарантированный карьерный рост, развитость корпоративного духа, высокий уровень дисциплины и качество управления; демократический контроль «снизу» за

— ,66~ _ НОМАИ донишгох )

действиями чиновника.

Транзиторная модель - это «служба, ориентированная на саму себя». Особенностью этой модели является политико-правовая бесконтрольность чиновничества, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого государством демократическим, сильным гражданским обществом, при этом высшие должностные лица действуют в своих личных или групповых интересах, «приватизируя» государство (3, 66).

Исследование проблем взаимоотношения формальных и неформальных структур бюрократической системы подводит к такому важному понятию, как «коридоры власти». Именно в «коридорах власти» происходит процесс бюрократического манипулирования политическими лидерами. Дж. Гэлбрейт в свое время заметил, что только лишь наивный реформатор или тупоумный консерватор может полагать, что бюрократический аппарат не способен проводить какие-либо действия, противоречащие его интересам.

Таким образом, государственная служба неизбежно оказывается «введенной» в сферу политических отношений и обладает достаточно большим властным потенциалом. Отмеченные тенденции в деятельности государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как относительно самостоятельных субъектов (акторов) политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая всё возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Батлер Р. Государственная служба Великобритании // Ежегодник-95; Государственная служба России. - М., 1996

2. Драго Р. Административная наука - М., 1982

3. Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник-97: Государственная служба России. - М., 1998

4. Санистебан Л. С. Основы политической науки. - М., 1992

5. Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник-97: Государственная служба России. - М., 1998

С УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ >- 167 ~

О бюрократическом аппарате в политических системах

А Азизов

Ключевые слова: политическая система, политическая элита, бюрократический аппарат, государственная служба, модели взаимоотношений власти, чиновничество и общество

Статья посвящена выявлению роли и места бюрократического аппарата в процессе осуществления власти над массами. В самых различных исторически существовавших политических системах можно обнаружить посредническую функцию, осуществляемую группой чиновников, на которых возложена ответственност ь за управление повседневными делами, поскольку в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление. Эта функция предполагает принятие решений, и поэтому о бюрократическом аппарате можно говорить как об одном из основных элементов политических систем.

On Bureauracratic Apparatus in Political Systems A.Azizov

Key words: political system, political elite, bureaucratic apparatus, state service, models of power relationships, officialdom and society

The article dwells on an elicitation of the role andplace ofbure microti с apparatus in the process of effectuation ofpower over people's masses. In the most various political systems which existed historically one can discover a mediatoryfunction implemented by a group of officials charged with the responsibility for administering every day matters, as in every day life ascendancy is, first of all, governance. This function presupposes adoption of decisions, so we can speak about a bureaucratic apparatus as about one of the basic elements ofpolitical systems.