Нужен модельный региональный Закон о мировых судьях: постановка Проблемы Текст научной статьи по специальности «Право»

7* >

w w

Ф.Р. Муратшин, Г.П. Муратшина

НУЖЕН МОДЕЛЬНЫЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЗАКОН О МИРОВЫХ СУДЬЯХ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

В статье проведен сравнительный анализ законодательства о мировых судьях различных субъектов Российской Федерации, выявлены при этом как положительные моменты, так и недостатки, обоснован вывод о необходимости разработки модельного регионального закона о мировых судьях.

Ключевые слова: мировой судья, законодательство, субъекты Российской Федерации, модельный закон.

F.R. Mouratshin, G.P. Mouratshina

A MODEL REGIONAL LAW ON JUSTICES OF THE PEACE IS NEEDED:

PROBLEM STATEMENT A comparative analysis of various constituent entities' of the Russian Federation laws on justices of the peace is reported in the article, revealing both positive and negative aspects, it is concluded that a model regional law on justices of the peace is needed.

Key words: justice of the peace, legislation, constituent entities of the Russian Federation, model

law.

Ныне действующие в России нормативные положения, касающиеся мировых судей, сосредоточены в целом ряде федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных актов федерального и регионального уровней.

Вопросам мировой юстиции на федеральном уровне посвящены специальные федеральные законы от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»1 и от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»2. Кроме того, отдельные нормы о мировых судьях имеются также в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации»3, Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»4, Федеральных законах «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»5 и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»6. Процессуальная деятельность мировых судей урегулирована Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об адми-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 21.12.1998. № 51. Ст. 6270.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 03.01.2000. № 1. (4.1). Ст. 9.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 06.01.1997. № 1. Ст. 1.

4 См.: Российская газета. 1992. 29 июля.

5 См.: Собрание законодательства РФ. 08.03.2002. № 30.

Ст. 1023.

0 См.: Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52. (4.1).

Ст. 6217.

нистративных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Среди подзаконных актов можно выделить Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 2006 года № 530 «Об использовании Государственного герба Российской Федерации на бланках и печатях мировых судей в Российской Федерации»7, Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 1406 «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной власти России на 2013-2020 годы»8, а также целый ряд нормативных по своему содержанию инструкций, приказов и иных документов Верховного Суда Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Говоря о нормативных правовых актах регионального уровня, нужно в первую очередь назвать законы о мировых судьях конкретного субъекта Российской Федерации и о создании судебных участков и должностей мировых судей. Например, в Республике Башкортостан это Закон Республики Башкортостан от 31 июля 1998 года «О мировых судьях Республики Башкортостан»9 и Закон Республики Башкортостан от 10 марта 2000 года «О судебных участках и

7 См.: Собрание законодательства РФ. 05.06.2006. № 23. Ст. 2454.

8 См.: Собрание законодательства РФ. 07.01.2013. № 1. Ст. 13.

9 См.: Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров РБ. 1999. № 216-217.

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика

должностях мировых судей в Республике Башкор-

10

тостан» .

Кроме того можно выделить региональные целевые программы, принятые, в частности, в Амурской и Тамбовской областях в целях совершенствования организации и деятельности мировых судей, акты высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, Постановление Правительства Республики Башкортостан от 19 ноября 2008 года «О мерах по обеспечению деятельности мировых судей в Республике Башкортостан»), Говоря о действующих региональных законах о мировых судьях, прежде всего, следует отметить то, что их названия и содержание на сегодняшний день довольно сильно отличаются.

Где-то (например, Вологодская область) такие законы называются «о мировых судьях в субъекте Российской Федерации», нередко - «о мировых судьях субъекта Российской Федерации» (например, Республика Башкортостан), в ряде случаев - «о порядке назначения и деятельности мировых судей в субъекте Российской Федерации» (например, Калининградская область), а иногда - «о порядке назначения и деятельности мировых судей субъекта Российской Федерации» (например, Челябинская область). По содержанию данные законы также существенно отличаются. Так, Закон Пензенской области от 9 марта 2005 года «О мировых судьях в Пензенской области» на сегодняшний день включает в себя всего 8 статей11, а аналогичный Закон Вологодской области и того меньше - 7 статей12. В то же время, например, Закон Республики Мордовия от 17 апреля 2000 года «О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия» состоит из 20 статей, которыми регламентированы, помимо прочего: порядок выдачи удостоверения мирового судьи; порядок выдачи его дубликата и нового удостоверения; порядок выдачи удостоверения мирового судьи, пребывающего в отставке. Кроме того, данный Закон имеет 9 различных приложений13.

В большинстве регионов приняты два основных закона, связанных с обеспечением деятельности мировых судей. Например, в Республике Башкортостан - это уже упомянутые «О мировых судьях Республики Башкортостан» и «О судебных участках и должностях мировых судей в Республике Башкортостан». А в Камчатском крае, к примеру, законодатели приняли всего один закон, объединяющий в

10 См.: Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров РБ. 2000. № 7(109).

11 См.: Пензенские губернские ведомости. 2005. № 6.

12 См.: Закон Вологодской области от 27 октября 1999 года «О мировых судьях в Вологодской области» // Красный Север. 2009. № 113.

13 См.: Известия Мордовии. 2000. № 75.

себе все нормы о мировых судьях. В результате этого Закон Камчатского края от 22 апреля 2008 г. «О мировых судьях в Камчатском крае» получился значительным по объему, включающим в себя 16 статей и специальное Приложение «Границы судебных участков мировых судей в Камчатском крае»14.

Из приведенных примеров видно, что подходы разных региональных законодателей к принимаемым ими законам о мировых судьях не всегда совпадают. С одной стороны, в этом нет ничего предосудительного, поскольку разработка и принятие таких законов составляют дискреционное полномочие законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, с другой стороны, это говорит и о том, что каждый субъект Федерации «варится в собственном соку» и вынужден для себя «изобретать велосипед». К тому же разные концептуальные основы, на которых зиж-дятся региональные законы, затрудняют их понимание, оценку и реализацию на практике как правоприменительными органами, так и рядовыми гражданами. Анализ ныне действующих в субъектах Российской Федерации региональных законов о мировых судьях позволил выявить целый ряд недочетов и даже ошибок, на которых, думается, следует остановиться.

Наиболее характерным и существенным недостатком, допускаемым региональными законодателями при разработке и принятии собственных законов о мировых судьях, является попытка урегулировать отношения, не входящие в соответствии с Конституцией Российской Федерации в предметы ведения субъектов Российской Федерации.

Так, в ст.З Закона Орловской области от 9 февраля 2000 года «О мировых судьях в Орловской области» приведен перечень актов мирового судьи, куда, помимо издаваемых им постановлений, распоряжений, решений, судебных приказов, попали также направляемые данным судьей требования, поручения, вызовы и другие обращения15. Дело даже не в том, что приведенный перечень не полностью согласуется с действующими федеральными нормами. Хуже другое - законодатель Орловской области, видимо, не понимает, что введенная им норма, являясь по своей сути процессуальной, относится к исключительному ведению Российской Федерации. Можно привести еще один пример. Согласно ст. 14 Закона Рязанской области от 3 октября 2001 года «О мировых судьях Рязанской области» дела, относящиеся к компетенции мировых судей, до их назначения на должность рассматриваются районными (городскими) судами области16. Думает-

14 См.: Официальные ведомости. 2008. № 58-59.

15 См.: Орловская правда. 2000. № 33.

10 См.: Рязанские ведомости. 2001. № 177.

ся, такая «корректировка» гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательства ни под каким предлогом недопустима.

В недавнем прошлом типичным недостатком для многих законов субъектов Российской Федерации о мировых судьях являлось сплошное дублирование норм федерального законодательства. Чаще всего встречалось «заимствование» из федеральных законов положений о требованиях к мировому судье. Однако сегодня регионы, как правило, отказываются от подобной практики путем включения в тексты своих законов о мировых судьях норм отсылочного характера (например, ст. 6 Закона Калининградской области от 19 мая 2000 года «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области»). Тем не менее, дублирующие федеральное законодательство нормы встречаются в законах субъектов до сих пор (например, ст.З Закона Республики Северная Осетия от 23 августа 2000 г. «О мировых судьях в Республике Северная Осетия - Алания»)17 и т.д.

Нельзя не признать, что разные подходы к законотворчеству, используемые в различных субъектах Российской Федерации, позволили накопить определенный позитивный опыт по разработке региональных законов о мировых судьях, который, при условии его изучения и обобщения, можно было бы с большей пользой использовать для повышения качества исследуемого законодательства.

Прежде всего, о наименовании региональных законов о мировых судьях. Здесь встречаются различные варианты названий таких законов. Наиболее удачным, с нашей точки зрения, является «о мировых судьях субъекта Российской Федерации». Во-первых, оно подчеркивает принадлежность мировых судей субъекту Российской Федерации, а во-вторых, позволяет объединить в себе всю совокупность норм, касающихся правового статуса мировых судей, порядка их формирования и деятельности, особенностей обеспечения работы аппаратов мировых судей, специфики использования символики субъекта Российской Федерации, участия данных судей в органах судейского сообщества и т.д.

Как положительное обстоятельство можно оценить наличие в ряде региональных законов о мировых судьях преамбулы, в которой, как правило, раскрываются задачи, стоящие перед этими законами, отношения, ими регулируемые, перечень федеральных законов, взятых за основу18. Несколько слов о структуре региональных законов о мировых судьях. Подавляющее большинство законов о мировых судьях субъектов Российской Федерации имеют

17 См.: Северная Осетия. 2000. № 193.

18 См.: Закон Вологодской области от 27 октября 1999 года «О мировых судьях в Вологодской области» // Красный Север. 2009. № 113.

такую же структуру, что и одноименный Федеральный закон, то есть подразделение на статьи. В то же время некоторые субъекты Федерации пошли по пути выделения в своих законах не только статей, но и глав. Например, Закон Липецкой области от 17 февраля 2000 года «О мировых судьях в Липецкой области» состоит из включающих в себя 25 статей семи глав (Общие положения; Мировые судьи. Судебные участки; Организационное обеспечение деятельности мировых судей; Информация о деятельности мировых судей; Аппарат мировых судей; Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей; Профессиональная переподготовка и повышение квалификации мировых судей; Заключительные положения)19. Некоторые же субъекты Федерации, наоборот, отказались от разделения своих законов о мировых судьях на главы.Так, Закон Чукотского автономного округа от 4 апреля 2000 года «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Чукотском автономном округе» ранее состоял из 4 глав, а принятый 10 мая 2012 года Закон Чукотского автономного округа «О судебных участках, порядке назначения и деятельности мировых судей в Чукотском автономном округе» уже подразделяется лишь на статьи2". На наш взгляд, предпочтительнее выделение в рассматриваемых законах отдельных глав, по подобию вышеназванного Закона Липецкой области, поскольку это создает дополнительные удобства для ознакомления с содержащимися в них нормами и их применения.

Заслуживают одобрения попытки законодателей отдельных субъектов Российской Федерации дать определение ключевым терминам. Так, в ст. 11 Закона Архангельской области от 26 октября 1999 года «О мировых судьях в Архангельской области» раскрыто содержание таких понятий, как «организационное обеспечение деятельности мировых судей», «материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей»21. В аналогичном Законе Тюменской области, например, разъяснено, что включает в себя финансирование расходов на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей22. Отрадно отметить, что в законах некоторых субъектов Российской Федерации о мировых судьях выделены статьи, посвященные принципам деятельности мировых судей.При этом такие принципы не только перечислены, но и раскрыто их содержание (ст.1, 2 Закона Липецкой области «О

19 См.: Липецкая газета. 2000. № 40-41.

20 См.: Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 2000 году. 2000; Ведомости. 2012. № 19.

21 См.: Волна. 1999. № 38-39.'

22 См.: Закон Тюменской области от 6 мая 2000 года «О мировых судьях в Тюменской области» // Тюменские известия. 2000. № 94.'

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика

мировых судьях в Липецкой области»)23. Следует остановиться на опыте тех субъектов Российской Федерации, которые в своих законах о мировых судьях очень подробно расписали процедуру назначения или избрания мировых судей законодательными органами. Нередко выделяются целые этапы или стадии такого назначения или избрания. В этой связи заслуживает внимания законотворческий опыт Алтайского и Хабаровского краев, Московской и Новосибирской областей и т.д. Отдельные регионы заложили в своих законах нормы о повышении квалификации мировых судей24, об обеспечении их соответствующими служебными помещениями25. Также, на наш взгляд, заслуживает поддержки стремление некоторых региональных законодателей урегулировать в своих законах о мировых судьях порядок поступления на государственную гражданскую службу и приема на работу сотрудников аппарата мирового судьи26, определить функции работников такого аппарата27. Представляет интерес норма закона о мировых судьях Липецкой области, вводящая должности старших мировых судей в тех административно-территориальных образованиях, где имеются два и более мировых судей. К полномочиям старших мировых судей отнесены: вопросы финансового, материально-технического характера, направленные на создание условий для осуществления правосудия мировыми судьями; организация приема граждан; контроль за соблюдением трудовой дисциплины; обеспечение обучения судей и работников аппарата и др28.

На наш взгляд, подобные нормы можно расценить как первый шаг на пути создания ранее предложенных нами мировых судов29. Вызывает определенный интерес и опыт Ростовской области по законодательному закреплению за мировыми судьями права на создание собственных органов судейского сообщества. Также можно обратить внимание на то, как те или иные субъекты Российской Федерации

23 См.: Липецкая газета. 2000. №40^11.

24 См.: ст.7 Закона Пермского края от 31 марта 2014 года «О мировых судьях в Пермском крае» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2014. № 13.

25 См.: ст. 15 Закона Удмуртской Республики от 20 июня 2000 года «О мировых судьях Удмуртской Республики» // Удмуртская правда. 2000. № 104.

20 См.: ст.8 Закона Московской области от 16 мая 2005 года «О порядке назначения на должность и обеспечении деятельности мировых судей в Московской области» // Вестник Московской областной Думы. 2005. №11.

27 См.: ст.7 Закона Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 года «О мировых судьях Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2000. № 12.

28 См.: ст. 16 вышеназванного Закона Липецкой области.

29 См.: Муратшина Г.П. Мировой судья в системе российской

судебной власти. - Уфа: Изд-во «Гилем», 2010. С. 150.

обеспечивают организационное руководство мировыми судьями. Как уже отмечалось, эти функции в одних случаях передаются органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в других - региональным структурам Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. При этом законодатели некоторых регионов частично делегировали это право председателю районного суда (например, Рязанская область) или председателю областного суда (например, Орловская область)3". Вместе с тем вряд ли такой подход может быть признан соответствующим требованиям федерального законодательства. Несомненно, интересен опыт отдельных регионов по регламентации функций своих органов исполнительной власти, занимающихся вопросами мировой юстиции. Так, достаточно неплохо, с нашей точки зрения, урегулирован данный вопрос в Законе Брянской области от 4 ноября 1999 года «О мировых судьях в Брянской области» (ст. 10.1 )з1. Перечень региональных норм, свидетельствующих о позитивном опыте урегулирования на уровне субъекта Российской Федерации вопросов мировой юстиции, можно было бы продолжить. Однако и приведенных примеров, думается, достаточно для обоснования вывода о необходимости дальнейшего изучения регионального законодательства о мировых судьях и использования содержащихся в нем «находок» в законотворчестве, в том числе и на федеральном уровне. Как известно, одним из эффективных, апробированных на практике способов учета накопленного в регионах законотворческого опыта могла бы стать разработка модельного закона субъекта Российской Федерации о мировых судьях.

В юридической науке под модельным законом понимается законодательный акт рекомендательного характера, создающий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства. Он не является обязательным для законодательных органов и служит для них нормативно-ориентирующим стандартом. Создание единообразных модельных актов служит средством унификации и гармонизации законодательства32.

Разработка модельных региональных законов имеет особо важное значение для правотворчества субъектов федеративных государств, в том числе Российской Федерации. По этому поводу И. Н. Бар-

30 См.: ст. 11.1 Закона Рязанской области от 3 сентября 2001 года «О мировых судьях Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2001. № 177; Ст. 9 Закона Орловской области от 9 февраля 2000 года «О мировых судьях в Орловской области» // Орловская правда. 2000. № 33.

31 См.: Брянские известия. 1999. № 179.

32 См.: Шестакова Е.В. Модельное законодательство: теоретико-правовые аспекты и практика применения // Автореф. ... к.ю.н. -М.,2006.

циц отмечает, что «в настоящее время законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации развивается противоречиво.

В этом вопросе многие позиции и подходы центра и регионов не согласуются. Перспективной может стать практика подготовки модельных законов в качестве типовых образцов правового решения существующих проблем... Модельные нормативные акты предполагают отработанные процедуры разрешения возникающих противоречий»33. Следует подчеркнуть, что опыт создания тех или иных региональных модельных законов в России уже имеется. В качестве примеров можно привести модельный закон «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации», разработанный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Феде-

33 Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С.5.

рации34, Модельный закон «О конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации», подготовленный Институтом законодательства и правовой информации Иркутской области35 и т. д. Таким образом, в субъектах Российской Федерации на сегодняшний день накоплен богатый положительный опыт по правовому регулированию организации и деятельности органов мировой юстиции, требующий внимательного изучения и обобщения. Вместе с тем имеются и недостатки, которые постепенно устраняются. Серьезным шагом вперед в этом направлении могла бы стать разработка модельного регионального законопроекта о мировых судьях, который в дальнейшем мог бы послужить ориентиром для разумной унификации данного законодательства с сохранением возможности учета местных особенностей.

34 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Научно-методическое пособие. -М.: Норма, 1998. С.206-218.

35 См.: Петров A.A. Судебная власть субъектов Российской Федерации: концепция и модель законодательного регулирования. - Иркутск: Изд-во Института законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007. С.58-148.

Пристатейный библиографический список:

1. Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.

2. Муратшина Г.П. Мировой судья в системе российской судебной власти. - Уфа: Изд-во «Гилем», 2010.

3. Петров A.A. Судебная власть субъектов Российской Федерации: концепция и модель законодательного регулирования. - Иркутск, 2007.

4. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Научно-методическое пособие. - М.: Норма. 1998.

5. Шестакова Е.В. Модельное законодательство: теоретико-правовые аспекты и практика применения / Автореф. ...к.ю.н.-М„ 2006.

ПЕРСОНАЛИИ

СЕРГЕИ СЕРГЕЕВИЧ АЛЕКСЕЕВ ЮРИСТ РУБЕЖА ТЫСЯЧЕЛЕТИЙ

Это поколение практически уже ушло от нас. Поколение победителей, вынесшее на своих плечах чудовищную войну и неимоверные лишения, победившее страшного врага и восстановившее страну. Сегодня мы живем совсем в другой стране. Для молодого поколения эти люди стали легендой, историческими персонажами. Но нам, их детям и внукам довелось не только жить с ними в одно время, но и учиться у них, работать вместе с ними. И чем дальше во времени «наши старики» уходят от нас, тем глубже мы понимаем ту роль, которую они сыграли и продолжают играть в нашей жизни.

Одним из важнейших и наиболее знаковым мероприятием, ежегодно проводимым Ассоциацией юристов России, является вручение премии «Юрист года», учрежденной АЮР и подтвержденной Указом Президента Российской Федерации от 8 октября

2009 года. Первым лауреатом этой премии при полной поддержке всей юридической общественности страны стал Сергей Сергеевич Алексеев, представитель того самого поколения победителей. Непререкаемый авторитет, грандиозное творческое наследие, выдающиеся организационные способности Сергея Сергеевича дают все основания назвать его юристом рубежа тысячелетий. С.С. Алексеева больше нет с нами. Время течет неумолимо. Многие детали и подробности навсегда исчезают из памяти людей, лично знавших и общавшихся с Сергеем Сергеевичем. Жизнь и научное наследие С.С. Алексеева еще ждут своих исследователей. Хотелось бы поделиться своими впечатлениями от общения с этим выдающимся человеком и юристом.

Практически во всех юридических вузах или на юридических факультетах гражданское право изу-