CC BY
362
в
ШШМ1Ж Попов Л■Л■ -7ЕТ
УНИВЕРСИТЕТА Нужен ли нам административно-процессуальный кодекс
имени o.e. кугафина (мгюа) Российской Федерации?
НУЖЕН ЛИ НАМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ?
В статье идет речь о необходимости и возможности разработки и принятия процессуального кодекса в сфере административной ответственности. Приводятся достаточно весомые аргументы о такой необходимости.
Ключевые слова: административная ответственность, административно-процессуальный кодекс, исполнительная власть, государственное управление.
L. L. POPOV,
D. Sc. (Law),
professor of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
DO WE NEED ADMINISTRATIVE PROCEDURE CODE
OF RUSSIAN FEDERATION?
We are talking about the necessity and an opportunity of the development and enactment of the Procedural Code of Administrative responsibility in present article. Rather powerful arguments in support of such necessity are offered.
Keywords: administrative responsibility, Code of Administrative Procedure, executive branch of power, public administration.
1 Щ
Шш
_И_]
Лев
Леонидович ПОПОВ,
доктор
юридических наук, профессор, академик РАЕН, заслуженный деятель науки Российской Федерации
Вопрос в заголовке статьи, естественно, риторический, это скорее фигура речи. На самом деле в теории административного права ответ на этот вопрос был дан давно. В 1964 г. появилась первая монография, написанная профессором Н. Г. Салищевой, — «Административный процесс в СССР».
До этой работы — ни в дореволюционные годы, ни десятилетия советского периода — об административном процессе нигде не было даже упоминания, его якобы не существовало. В правовой теории, законодательстве и на практике доминировали два вида юрисдикционного процесса: гражданский и уголовный процессы. Первый — для разрешения споров о праве, второй — для применения принуждения.
Ш m
А
Ч □
Т1 Т1 À
ш ш
НАУКИ
© Л. Л. Попов, 2015
>
—j шл 11 LllAir
76 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ ^^университета
L-^ имени О, Е. Кутафина (МПОА)
Оба вида процесса обеспечивали деятельность суда как органа гражданской и уголовной юрисдикции.
В начале 60-х гг. отечественные ученые-правоведы наконец заговорили о третьем виде процесса — административном, который Н. Г. Салищева построила из того, что было, — из гражданского и уголовного процессов.
Затем в 1968 г. на юрфаке ЛГУ В. Д. Сорокиным была защищена докторская диссертация «Вопросы теории административно-процессуального права», а в 1972 г. им была опубликована одноименная монография.
Так в теории, наряду с гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным правом, появилась новая самостоятельная отрасль процессуального права — административно-процессуальное право. В последующие годы В. Д. Сорокин издал несколько монографий, где обосновывал и отстаивал свою позицию о содержании административного процесса. В отличие от Н. Г. Салищевой и других ученых-административистов, он включил в понятие административного процесса не только его юрисдикционную часть, т.е. порядок рассмотрения конфликтных ситуаций в государственном управлении — административных правонарушений, дисциплинарных проступков, жалоб, протестов и некоторых других, но и процессуальные вопросы, т.е. порядок рассмотрения и разрешения всех управленческих дел положительной направленности. Этот вид административного процесса стал называться, в отличие от юрисдикционного, процедурным, или правоприменительным.
В последующем В. Д. Сорокин сконструировал и Административно-процессуальный кодекс (2002 г.), охвативший процедурную и юрисдикционную части. Затем появились проекты и других авторов.
Что это значит для нашего процессуального законодательства и, главное, для государственной власти? Законодательная власть на основе Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ с его процессуальной частью обладает процессуальным обеспечением. Судебная власть имеет теперь три Процессуальных кодекса. А вот исполнительная власть, государственное управление (самая большая часть государственного аппарата) такого законодательного процессуального обеспечения не имеют (исключение — процессуальная часть Кодекса РФ об административных правонарушениях).
К чему приводит отсутствие законодательного управленческого процесса?
К сожалению, по мнению многих, он и не нужен. Это идет от старой самодержавной России, от советского периода с отмененным дореволюционным законодательством, когда доминировала точка зрения, что через «узкую щель права» нельзя увидеть революционную действительность, что партийные управленцы, рабочие, матросы, солдаты и кухарки без права сами знают, как надо управлять государством. В современных условиях это означает, что все министерства и другие органы исполнительной власти вынуждены создавать свою ведомственную правовую процессуальную базу для решения управленческих дел. Поскольку эта правовая база ведомственная, она в значительной мере отражает интересы ведомств, чиновничьего аппарата. Не случайно существует понятие административного, свободного усмотрения всех служащих при разрешении всех управленческих дел.
Суррогатом, правда вынужденным, является создание административных регламентов для исполнения государственных функций и оказания государственных услуг
в
ШШМ1Ж Попов Л■Л■ -7-7
УНИВЕРСИТЕТА Нужен ли нам административно-процессуальный кодекс 7 7
имени o.e. кугафина(мгюа) Российской Федерации?
Отсюда низкая эффективность государственного управления, коррупция в государственном аппарате.
Повторяю, без управленческих процедур, без процессуальных основ разрешения каждого управленческого дела не может быть эффективного управления, невозможно победить коррупцию.
Между тем в мире имеется немало стран, где эта проблема находит свое решение, в частности в ФРГ Кстати, в США существует Налоговый закон: по объему он примерно такой же, как наш Налоговый кодекс, а вот правовая процессуальная, процедурная часть занимает несколько тысяч страниц. В результате чиновнику с коррупционной «рукой» нет лазейки, ибо действия граждан, юридических лиц и налоговой администрации регламентированы до деталей.
Однако к созданию подобного Административно-процессуального кодекса мы еще не готовы. Хотя теоретическая основа, правовая база, мощная практика готовы к этой работе.
К сожалению, следует признать, что наши правоведы-административисты серьезно отстали от коллег из других государств и некоторых стран СНГ, где давно существуют процессуальные кодексы или иные законы, регламентирующие порядок рассмотрения управленческих дел позитивной направленности и об административных правонарушениях.
Но некоторые российские ученые заявляют, что нам не нужен процессуальный кодекс, достаточно того, что уже есть в КоАП РФ, а в нем только 8 из 32 глав посвящено процессуальным вопросам. Другие административисты говорят, что Административно-процессуальный кодекс вообще создать невозможно ввиду принципиальных различий процедур и производств в многочисленных (их более 80) органах исполнительной власти, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность в границах тех или иных отраслей государственного управления.
Сегодня мы готовы к созданию Административно-деликтного процессуального кодекса РФ на основе процессуального раздела КоАП РФ.
Административно-деликтный процессуальный кодекс РФ объективно необходим. И вовсе не потому, что уголовно-процессуальный, гражданско-процессуальный и арбитражный кодексы существуют столетия, а КоАП РФ всего-то около 30 лет.
Административно-деликтный процессуальный кодекс нужен в силу очень важных причин. Во-первых, в Послании Президента РФ, правда 10-летней давности, содержится предписание о необходимости принятия административно-процессуального кодекса. Поручение давнишнее, но до сих пор не выполненное. Во-вторых, нужен именно федеральный кодекс, ибо порядок производства по делам об административных правонарушениях должен быть единым для Ш
всех субъектов Российской Федерации, для всех отраслей и сфер государ- а
ственного управления. Тем не менее Федеральная антимонопольная служба и □
Федеральная налоговая служба имеют свое процессуальное законодательство ^
по разрешению антимонопольных и налоговых дел, отличное от процессуаль- >
ных норм КоАП РФ. В-третьих, именно в рамках процессуальных процедур и производств обеспечивается защита личности, охрана прав и свобод граждан и организаций, достигается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с
ш
И
Н к,
НАУКИ Ъ
—j шл 11 LllAir
78 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ ^^университета
L-^ имени О, Е. Кутафина (МПОА)
законом, гарантируется исполнение вынесенного решения, выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. В-четвертых, административный процессуальный закон необходим для того, чтобы в деталях, даже в мелочах, скрупулезно регламентировать порядок рассмотрения дел. Как черт прячется в мелочах, так и коррупционер, недобросовестный сотрудник — в неурегулированных правом деталях. Именно поэтому в административном процессе, как и в любом другом, их не должно быть. В-пятых, при выявлении правонарушения правоприменитель обладает односторонне властными полномочиями, а гражданину, организации остается лишь обязанность подчиняться представителю власти. Однако как только возбуждается дело об административном правонарушении, оба участника конфликта на основе административно-процессуальных норм становятся равными сторонами в производстве по делу. Тем не менее гражданин заведомо является более слабой стороной, по сравнению с представителем власти, несмотря на обладание равными с последним правами и обязанностями при рассмотрении дела. И в этой стандартной ситуации административный процесс, административно-процессуальные нормы призваны обеспечить защиту прав более слабой стороны в конфликте, гарантировать равенство сторон, законность и справедливость принимаемого решения.
И все же, по моему мнению, существует и другой вариант совершенствования процессуального законодательства. Он, правда, более сложный и трудоемкий, тем не менее такой вариант возможен. В чем его суть. Мне очень хотелось бы реанимировать проект закона «Об административных процедурах», который 10 лет назад был рассмотрен в Государственной Думе, а затем о нем, видимо, забыли и он где-то пылится в архиве. Между тем он посвящен общим вопросам административно-процедурного процесса, разрешения управленческих дел положительной направленности, т.е. при отсутствии конфликта и необходимости правовой оценки поведения сторон, участвующих в деле.
Иначе говоря, здесь речь идет об административной (управленческой) процедуре правоприменения в любом управленческом деле, например, о подготовке и принятии правовых актов управления, о получении паспорта, регистрации граждан и юридических лиц, транспортных средств, о лицензировании. И если в одном законе объединить административно-процедурное производство и ад-министративно-деликтное производство (КАС РФ его не затрагивает), то мог бы получиться Административно-процессуальный кодекс РФ, так нужный управленческой практике для преодоления коррупции, повышения эффективности государственного управления.
