CC BY
152
V.V. Petrenko
Moral and Legal Education
of Civil Servants
The article substantiates the necessity of moral and legal education of civil servants. Special role of ethical codes in establishing the moral standards of civil servants' behavior is emphasized.
Key words and word-combinations: moral and legal culture of authorities; legal nihilism; legal consciousness; legal education; ethical code.
Обосновывается необходимость нравственно-правового воспитания государственныгх служащих. Отмечается, что нравственные критерии поведения чиновников могут быть установлены этическими кодексами.
Ключевые слова и словосочетания: нравственно-правовая культура власти; правовой нигилизм; правовое сознание; правовое воспитание; этический кодекс.
УДК 34:35.08 ББК 67.400
В.В. Петренко
НРАВСТВЕННО-ПРАВОВОЕ
ВОСПИТАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СЛУЖАЩИХ
I I равовая культура - уникальное по сложности и богатству содержания комплексное явление, обладающее специфической внутренней структурой и связанное с другими социальными явлениями. Как совокупность духовных ценностей, правовая культура тесно связана с культурой нравственной. Обе они оказывают существенное влияние на происходящие в России социально-политические процессы: правотворчество, реализацию законов, функционирование государственного механизма, принципы и методы деятельности органов публичной власти, формирование правосознания. Русский философ И.А. Ильин подчеркивал, что государство держится только правосознанием граждан и власти.
Ю.Н. Старилов справедливо пишет, что государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой, моральным обликом государственного служащего. Среди требований, предъявляемых к госслужащим, автор на первое место ставит «приверженность к высшим нравственным принципам», «верность государству» [1]. К сожалению, в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция снижения нравственных качеств субъектов власти.
Социологические опросы показывают, что государственные служащие в большинстве своем неправильно понимают моральные нормы служебного поведения либо сознательно нарушают их. Проведенное Институтом социологии РАН исследование «Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов» показало, что граждане на
первое место из предложенных 15 характерных качеств государственного служащего поставили равнодушие к людям (63,7%); на второе - продажность чиновников (58,5%); на третье - безразличие к интересам страны (41,1%); 32% опрошенных отметили безответственность чиновников, 31% упрекнули их в низких деловых качествах и некомпетентности; 25,9% указали на необразованность, бескультурье и грубость чиновников. Первая положительная аттестация («деловитость, компетентность») оказалось только на седьмой позиции [2].
Эволюция отечественного чиновничества пошла преимущественно по пути регресса (заметим - нередкому в истории), воспроизводя бюрократию, бесконтрольно распоряжающуюся общественными ресурсами, а также теневой и криминальный мир, превратившийся в полуоткрытую корпорацию с присущими ей нравами и кодексами поведения [3, с. 77]. Преодоление таковой тенденции виделось одной из основных задач управленческих преобразований, инициированных в начале XXI в.
Административная реформа должна нести в себе мощный нравственный заряд. К сожалению, пока еще не все предпринимаемые шаги отвечают указанному требованию. В стране практически полностью отсутствует борьба с идеологией административного ресурса. «Напротив, очень часто административный ресурс связывается с потребностями достижения «благих» целей как в политике, так и в сфере публичного администрирования. Можно с уверенностью утверждать, что использование так называемого административного ресурса - противозаконное мероприятие в административной практике, и оно должно находить соответствующее правовое и моральное осуждение» [4, с. 138]. Доминирующий тип правовой культуры субъектов власти пока еще определяется ценностями «административного государства». Это естественно, так как именно он превалирует ныне в повседневной практике административного управления.
Параллельно с этим в обществе процветает правовой нигилизм - явление, которое в последнее время привлекает к себе пристальное внимание ученых. Особую опасность представляет собой его разновидность - ведомственный правовой нигилизм [5-7]. Он разрушает и без того слабую правовую культуру общества, подрывая веру в устойчивость правовых и демократических институтов государства, его мораль.
Способствует ведомственному нигилизму безнаказанность, которая, становясь системой, развращает чиновников. Практика применения незаконного усмотрения, административного ресурса усугубляет ситуацию. Подобное положение приводит к отчужденности населения от управляющей элиты, в результате чего современной России уровень доверия населения к органам власти и управления имеет устойчивую отрицательную тенденцию в своей динамике.
Высокий уровень нравственно-правовой культуры государственных служащих - необходимый атрибут цивилизованного демократического государства. В выступлении перед юридическим сообществом на съезде Ассоциации юристов России в феврале 2008 г. Д.А. Медведев выделил несколько главных вопросов, в числе которых приоритетными обозначены вопросы правового воспитания. Внимание акцентировалось на том, что в правовом государстве большое значение имеет уровень правовой культуры как граждан, так и властных субъек-
тов [8]. В условиях реформирования государственной и правовой систем, совершенствования духовной сферы жизни общества право и мораль приобретают особую ценность. От эффективности их взаимодействия в значительной мере зависит состояние законности и правопорядка в стране, уровень юридической культуры и правосознания общества и его граждан.
Нравственная культура и право являются ценностными формами сознания. Те притязания, которые получили свою объективизацию в праве, должны не только не противоречить нормам общечеловеческой морали, но и иметь глубоко моральное содержание. Нравственные качества чиновника особенно важны в ситуациях, когда осуществляется «управление по усмотрению». Именно в моменты, когда чиновник при решении вопросов, затрагивающих интересы людей, действует по личному усмотрению, создается питательная среда для злоупотребления служебным положением.
В последние годы появились, хотя и в недостаточном количестве, специальные исследования, касающиеся правовой культуры государственных служащих и должностных лиц. Однако вопросы нравственных основ функционирования государства и власти в них практически не затрагиваются. Создается впечатление, что современное Российское государство существуют как бы вне системы нравственных оценок и ценностей, отражающих духовное состояние общества.
Правовая культура диктует каждой личности принципы правового поведения, а обществу - систему правовых ценностей, идеалов, правовых норм, обеспечивающих единство правовых институтов. Она немыслима вне нравственных координат. Возрождение нравственных, культурных ценностей в нашем обществе влияет на состояние не только общей культуры, но и правовой культуры страны в целом и каждого индивида в отдельности [9, с. 47; 10, с. 12]. Правовая культура - явление динамическое, оно не только впитывает в себя ценности цивилизации, но и способствует развитию и упорядочению самой цивилизации. В каждой культуре есть своя особая правовая жизнь, а в каждой правовой жизни есть своя особая культура.
К некоторым видам профессиональной деятельности в обществе предъявляются повышенные моральные требования. Это сопряжено в первую очередь с принятием ответственных решений и с возникающими в этой связи юридическими последствиями. Как правило, таковые требования закрепляются нормативно-правовыми актами.
В 2002 г. принят Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [11], закрепивший не только конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью чиновников, но и обозначивший границы, которые госслужащий нарушать не должен. В отличие от практики предыдущих лет, документ не содержит перечня санкций за нарушения, не является «уголовным кодексом» для чиновников, а задает ориентиры служебного поведения госслужащих. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [12] сформулированы требования к поведению чиновников (не совершать проступки, порочащие их честь и достоинство, проявлять уважение к обычаям и традициям народов России, быть корректными и внимательными в обращении с гражданами).
Одно из направлений работы по повышению нравственности субъектов власти - принятие этических кодексов. Они позволят исключить конфликт интересов, защитить честь и достоинство самих властных субъектов. С одной стороны, позитивный заряд подобных актов состоит в том, что этический кодекс, в отличие от кодекса юридического, обращен в первую очередь к высшим сторонам человеческой природы - совести, долгу. С другой стороны, возникает проблема реализации моральных, этических норм, которые не обеспечиваются мерами государственного принуждения. На протяжении истории российской государственной службы отношения, связанные с деятельностью властных субъектов, регулировались не только нормативными правовыми актами, но и моральными требованиями, выработанными обществом. Этические кодексы (или кодексы поведения) важны для развития самоконтроля, профилактики должностных преступлений, а также для управления «серыми зонами» и сферами, не регламентированными законом и организационными требованиями. Этические кодексы могут сыграть важную роль в установлении нравственных параметров поведения чиновников. Они должны не только опираться на воспитательные меры и общественное мнение, но и предусматривать конкретную ответственность.
Давно назрела необходимость принятия Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации, проект которого уже рассматривался Государственной Думой. Принятие Кодекса депутатской этики (проект разрабатывается в Государственной Думе) также ждет своего часа. Подобный кодекс мог бы учитываться при разработке российского законодательства, так как процветающая «свобода без границ» во многом связана с ослаблением норм общественной морали.
Не случайно, например, во второй половине минувшего столетия в США были приняты многие нормативные документы, касающиеся поведения федеральных государственных служащих. Деятельность и опыт западных стран и таких международных организаций, как ООН, ОБСЕ и ЕС, дают примеры новых направлений в борьбе с коррупцией, в том числе и с помощью принятия и популяризации моральных кодексов. Так, в странах ОБСЕ становится все более и более популярной идея укрепления этических норм. В Финляндии, Нидерландах, Норвегии, Великобритании ведется работа по проверке недостатков существующей инфраструктуры по этике. Австралия, Канада и Новая Зеландия также уделяют огромное внимание пересмотру нравственной стороны реформы с тем, чтобы поощрить этическое поведение субъектов власти. Установление этических структур стало частью модернизации государственного управления и в таких странах, как Испания, Португалия, Мексика.
В повседневных служебных отношениях чиновников должны осуждаться любые действия, которые могут привести к коррупции или создать ее возможность. Они не меньше самой коррупции уничтожают доверие к государству. Легче действовать правильно, если человек знает, какого поведения от него ждут. Создание Комиссии по разрешению конфликта интересов при Совете по борьбе с коррупцией как раз и призвано сыграть такую роль.
В переходные периоды межгрупповые различия в нормативных системах особенно велики: у различных социальных групп весьма несходное понимание того, за какие правовые и моральные рамки не должны выходить представле-
ния и модели поведения. В таких условиях выработка некоторой общей морали есть объективно необходимое требование, то есть важным представляется принятие закона о защите нравственности. В настоящее время на первый план должны выходить такие грани правовой культуры служащих, как ответственность за свои действия, способность к согласованию противоречивых интересов. Необходима более прозрачная, понятная каждому гражданину подконтрольная система правовых иммунитетов. Следует стремиться к тому, чтобы данное правовое средство не превращалось в личные привилегии [13].
Показателем культуры властвующего лидера является эффективность проводимой им политики, особенно в отношении прав и свобод личности. Имеет смысл говорить о повышении уровня правовой культуры российского чиновника лишь тогда, когда он научится уважать права человека и гражданина, будет относиться к ним как к высшей социальной ценности. Уважение во всем его многообразии обладает значительным моральным весом. Оно будет действенным, если станет неотъемлемой составной частью правосознания и правовой культуры общества, окажется признанным наукой, общественным мнением в качестве цели, задачи, принципа права, государства, его органов и должностных лиц [14].
Одной из форм правового воспитания является юридическое образование. Его проблемы касаются всех властных субъектов. По сути, придется формировать современное российское правосознание, восстанавливать практически разрушенную систему правового воспитания. Но и сама система юридического образования как таковая не обеспечена специалистами того уровня, который позволил бы решить задачу создания новой правовой системы. Среди приоритетных направлений - система переподготовки и повышения квалификации госслужащих, с упором в преподавании юридических дисциплин на их аксиологическую и антикоррупционную составляющие. В ходе проведения аттестации государственных служащих особое внимание следует уделять тестированию на знание законодательства, касающегося прав и свобод человека и гражданина.
В настоящий момент требуется разработать концепцию развития деятельности госслужащих, которая отражала бы не только современные, но и прогнозируемые социальные и государственные потребности, включая и моральную сторону проблемы. Главное, чтобы в воспитательной работе были учтены закономерности нравственного формирования личности государственного служащего.
Библиографический список
1. Старилов, Ю. Н. Административное право [Текст] / Ю. Н. Старилов. - Воронеж, 2001. -Ч. 2, кн. 1.
2. „.как руки брадобрея [Текст] // Литературная газета. - 2006. - 15-21 марта.
3. Скоробогацкий, В. В. Общество и власть в эпоху перемен [Текст] / В. В. Скоробогацкий. -Екатеринбург, 2007.
4. Старилов, Ю. Н. Административная реформа: итоги первого этапа в административноправовом измерении [Текст] / Ю. Н. Старилов // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития : Всерос. науч.-практ. конф. - Воронеж, 2004. - Вып. 2.
5. Матузов, Н. И. Правовой нигилизм в свете российского менталитета [Текст] / Н. И. Мату-зов // Актуальные проблемы теории права. - Саратов, 2003.
6. Гуляихин, В. Н. Правовой нигилизм в России [Текст] / В. Н. Гуляихин. - Волгоград, 2005.
Н.М. Гвоздева
7. Зрячкин, А. Н. Правовой нигилизм: причины и пути их преодоления [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. Н. Зрячкин. - Саратов, 2007.
8. Кузьмин, А. В. Как юрист юристам (во вторник Дмитрий Медведев выступил на Съезде Ассоциации юристов России) [Текст] / А. В. Кузьмин // Российская газета. - 2008. - 31 янв.
9. Плешаков, А. П. Правовая культура и становление новой российской государственности [Текст] / А. П. Плешаков // Правовая культура. - 2007. - № 1 (2).
10. Агапов, Д. А. Правовая культура как элемент гражданского общества [Текст] / Д. А. Агапов // Правовая культура. - 2007. - № 1 (2).
11. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. N° 885 (в ред. от 20 марта 2007 г.) «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [Текст] // СЗ РФ. - 2002. - № 33. - Ст. 3196.
12. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 29 марта 2008 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
13. Юшкова, Ю. А. Иммунитет как правовая категория [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ю. А. Юшкова. - М., 2008.
14. Мордовец, А. С. Уважение как универсальный принцип прав человека и гражданина [Текст] / А. С. Мордовец // Уважение как принцип деятельности правоохранительных органов : межвуз. сб. / под ред. А. С. Мордовца, В. П. Плешакова. - Саратов, 2004. - С. 3-14.
N.M. Gvozdeva Professional Development in Russia:
Legislative Definition Problems
The author analyzes the laws and legal foundations which regulate professional development in Russia. Proposals on the perfection of the legal base regulating legal and economic relations in the field of professional development are presented.
Key words and word-combinations: professional development; legal regulations of professional development; professional development courses; advanced training; professional retraining, period of trainee.
Анализируются законы и нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы дополнительного профессионального образования в России. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативноправовой базы, регулирующей правовые и экономические отношения в области дополнительного профессионального образования.
Ключевые слова и словосочетания: дополнительное профессиональное образование; нормативно-правовое регулирование; образовательные программы; повышение квалификации; профессиональная переподготовка; стажировка.
УДК [377:34] (470+571)
ББК [74.5:67] (2Рос)
Н.М. Гзоздева
ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ
ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИИ:
ПРОБЛЕМЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
ОПРЕДЕЛЕНИЯ
^Одной из общих тенденций мирового развития, обусловливающих необходимость существенных изменений в системе образования, являются динамичные сдвиги в экономике: рост конкуренции, сокращение сферы неквалифицированного и малоквалифицированного труда, глубокие структурные изменения в сфере занятости, определяющие постоянную потребность в повышении профессиональной квалификации и переподготовке работников, росте их профессиональной мобильности. При переходе к постин-
