CC BY
23в ФОКУСЕ:
РЕФОРМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ЮСТИЦИИ В РОССИИ
Новый проект Кодекса административного судопроизводства: особенности и значение для административной юстиции в России
Олег Тарасов
В статье рассматриваются конституционные основы и законодательные предпосылки создания нового проекта Кодекса административного судопроизводства, его направленность и основные особенности, а также значение для развития административной юстиции в России.
^ Административное судопроизводство; административная юстиция; Кодекс административного судопроизводства; законодательство; судебная защита прав и свобод
Конституционные предпосылки и рамки законодательного регулирования административного судопроизводства
Административное судопроизводство как процессуальное обеспечение административной юстиции возможно лишь при достаточном уровне развития конституционализма. Необходимо такое развитие и укоренение в правовое сознание и практику идей разделения властей, при котором усиливается понимание роли суда как независимого органа для рассмотрения всех видов публично-правовых споров, возникающих не только между государственными структурами и гражданами, но и между самими органами публичной власти. Это связано с тем, что посредством судебного контроля за деятельностью других ветвей власти, осуществляемого как в рамках конституционного, так и административного судопроизводства, обеспечивается реализация механизма сдержек и противовесов в системе государственной власти и укрепляются институты правового государства1.
С другой стороны, необходимо теоретическое и практико-политическое осознание степени различия между сферой публичного и сферой частного права, публичного и частного интереса, влекущее за собой понимание необходимости различия и порядка рассмотрения соответствующих правовых споров. Кроме того, необходимо накопление опыта деятельности органов конституционной юстиции, в том числе по разрешению споров о компетенции между органами публичной власти, для четкого определения границ между конституционным и административным судопроизводством.
В СССР четко выделенного из других видов судопроизводств административного судопроизводства не существовало. В Конституции РФ 1993 года административное судопроизводство в статье 118 зафиксировано как один из видов судопроизводства наряду с конституционным, уголовным и гражданским. Это положение вместе с конституционным правом обжалования в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и должно-
стных лиц (ст. 46), а также с указанием на то, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом, в том числе по административным делам и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст. 126), заложило основу для последующей законодательной регламентации порядка судебного рассмотрения административно-правовых споров. Однако для осознания необходимости обособленного развития гражданского и административного судопроизводства на основе конституционных положений должны были сложиться дополнительные правовые, социальные, научно-теоретические предпосылки и условия.
Конституционное понятие «административное судопроизводство» не сразу стало однозначно пониматься в значении именно процедуры защиты в суде нарушенных прав граждан и организаций. Текст Конституции РФ допускал наряду с таким значением и толкование этого понятия в более характер -ном для советской правовой системы смысле, как процесса рассмотрения в судах дел или споров об административных правонарушениях либо об обжаловании решений о привлечении к административной ответственности. В этом значении административное судопроизводство аналогично существующему во многих странах процессу судебного разбирательства в целях привлечения к ответственности за мелкие деликты, проступки2. Об этом свидетельствует в том числе то обстоятельство, что в 2006 году в первоначальном проекте кодекса административного судопроизводства, внесенном Верховным Судом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (проект федерального закона № 381232-4 от 29 декабря 2006 года), были заложены положения об использовании процедуры именно административного судопроизводства для рассмотрения в судах дел по жалобам на решения о привлечении к административной ответственности по Кодексу об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ).
Однако, как представляется, более обоснованным толкованием конституционного понятия «административное судопроизводство», соответствующим также европейскому опыту, является его понимание как процедуры рассмотрения в судах исключительно или преимущественно жалоб на неправомерные
акты и действия органов и должностных лиц публичной власти в целях защиты прав граждан и организаций.
Предшествующий этап развития законодательства
Законодательные предпосылки формирования специального процессуального закона об административном судопроизводстве после принятия Конституции 1993 года складывались относительно медленно и непоследовательно.
С одной стороны, в законодательстве о судоустройстве, как это и вытекает из статьи 118 Конституции, уже в 1996 году были закреплены положения об административном судопроизводстве. Так, в статье 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»3 определено, что судебная власть осуществляется посредством в том числе административного судопроизводства, а в статье 19 (часть 1) -что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом, в том числе по административным делам, подсудным судам общей юрисдикции.
В законодательстве об арбитражных судах также установлено, что арбитражные суды рассматривают дела в порядке как гражданского, так и административного судопроизводства, и предусмотрено существование соответствующих судебных коллегий.
Более широкие законодательные предпосылки для разграничения гражданского и административного судопроизводства созданы Федеральным конституционным законом «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»4 2011 года. Согласно статье 4 данного акта, «суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Суды общей юрисдикции рассматривают «все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами». В статье 17 данного Федерального конституционного закона предусмотрено создание, наряду с судебной коллегией по гражданским
делам, Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ.
С другой стороны, в процессуальном законодательстве административное судопроизводство рассматривалось лишь как составная часть гражданского или арбитражного процесса. В Гражданском процессуальном кодексе РФ 2002 года5 (далее - ГПК РФ) был выделен подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». В нем определены особенности рассмотрения большинства категорий дел, возникающих из публичных правоотношений (то есть по терминологии нового проекта Кодекса административного судопроизводства -административных дел). Однако общая часть данного подраздела является весьма сжатой, и должного различия между процедурой рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, и дел, возникающих из гражданских (то есть частноправовых) отношений, в ГПК РФ не содержится.
Предпринимавшиеся попытки расширить общую часть ГПК РФ, касающуюся административного судопроизводства, и насытить все главы соответствующими положениями, оказались неудачными, поскольку логика и взаимосвязь норм ГПК РФ исключали его превращение в своеобразный гражданско-административный процессуальный кодекс.
Что касается Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 года6 (далее — АПК РФ), то он аналогичен ГПК РФ (включая наличие аналогичного раздела III о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений) и также по своей природе не предназначен для детального регулирования процедуры рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений.
К началу двухтысячных годов законодательные, организационные и социально-политические условия, казалось, благоприятствовали ускорению процесса формирования административной юстиции. Это предопределило возможность подготовки рабочей группой под эгидой Верховного Суда РФ под руководством первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ В. И. Радченко первого проекта кодекса административного судопроизводства. Данный проект был внесен Верховным Судом РФ 29 декабря 2006 года в Государственную Думу Федерального Со-
брания РФ (проект федерального закона № 38 1 232-47).
Однако в силу ряда причин, а прежде всего, из-за предлагавшегося одновременного форсированного создания не только процессуального законодательства об административном судопроизводстве, но и специализированных административных судов, а также возникших противоречий в определении подведомственности административных споров между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, проект Кодекса принят не был. Предложения о создании специализированных административных судов, в частности межрайонных административных судов и окружных административных судов, имели своей главной целью формирование таких судебных органов, которые были бы организационно независимы от, соответственно, муниципальных властей и от властей субъектов Российской Федерации. Однако при сохранении общей структуры организации судов общей юрисдикции предложение о создании на межрайонном и окружном уровнях специализированных судов для рассмотрения административных споров могло бы привести к определенным затруднениям во взаимодействии между судами общей юрисдикции и административными судами, к возникновению дополнительных споров о подведомственности и подсудности дел. Реализация этих предложений могла бы также отчасти затруднить доступ к правосудию по административным делам, особенно в восточных районах страны, где сфера территориальной юрисдикции межрайонных судов была бы слишком обширной.
К настоящему времени условий для организационного обособления и формирования отдельной подсистемы административных судов по-прежнему недостаточно. Однако на современно этапе в научном и судейском сообществе, поддержанном политическим руководством, сложилось в целом единое понимание необходимости формирования административной юстиции на основе внутренней специализации деятельности по рассмотрению административных споров (споров, возникающих из публично-правовых отношений) в системе судов общей юрисдикции, а также специального процессуального обеспечения деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел. Более определенным стало понимание сфе-
ры административного судопроизводства. Это позволило разработать законодательный акт, призванный адекватным образом реализовать названные положения Конституции РФ.
Новый проект Кодекса административного судопроизводства 2013 года, его направленность и основные отличительные особенности
Общая характеристика. Преемственность и новаторство
Внесенный Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 26 апреля 2013 года и подготовленный на основе предложений Верховного Суда РФ проект Кодекса административного судопроизводства (далее — Кодекс) РФ (проект № 246960)8, как представляется, учитывает сложившиеся условия развития административной юстиции в России. Являясь в чем-то более консервативным по сравнению с проектом Кодекса 2006 года, он может оказаться более удобным для правоприменителей, поскольку включил в себя все процессуальные нормы, и в то же время достаточно гибким, допускающим дальнейшие изменения в разграничении компетенции между видами и уровнями судебной системы.
В проекте во многом учтены и воспроизведены не только нормы ГПК РФ, которые непосредственно касаются особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, но и устоявшиеся институты гражданского судопроизводства, такие как возбуждение производства по делу, возвращение искового заявления, оставление его без движения, прекращение производства по делу и др. Подробная регламентация всего судебного процесса по административным делам включает и повторение в необходимых случаях общих для гражданского и административного судопроизводства положений ГПК РФ и других процессуальных законов вместо использования отсылочных норм, что отличает его от проекта Кодекса 2006 года, в котором сознательно упор делался на новые, не имеющие аналогии положения, а по общим нормам содержались ссылки на ГПК РФ. Это позволит судьям и другим правоприменителям легче ориентироваться в процессуальных нормах, сосредоточенных в одном зако-
нодательном акте, и уменьшит риск судебной ошибки. Закрепленные в проекте принципы судебного административного процесса основываются на нормах международного права, в том числе на положениях Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, рекомендациях Совета Европы.
При подготовке проекта учитывался опыт правового регулирования административного судопроизводства в других государствах, в том числе в странах СНГ, в которых уже приняты соответствующие кодексы. В большинстве случаев формирование законодательной базы для обособленного развития административного судопроизводства сопровождалось реформами в системе судоустройства. При разработке проекта Кодекса в большей мере был использован опыт тех стран, где в рамках административной юстиции действуют не отдельные суды, а судебные коллегии или палаты по рассмотрению административных дел в структуре судов общей юрисдикции.
Несмотря на значительное сходство с нормами ГПК РФ и весьма осмотрительное отношение разработчиков к включению в проект Кодекса нововведений, в нем содержится достаточно много отличий по сравнению с гражданским процессуальным законодательством, в том числе в общей части. Далее представляется важным проанализировать, прежде всего, именно эти основные нововведения, отражающие особенности проекта Кодекса.
Новое в характеристике принципов судопроизводства
В проекте содержатся указания на особенности реализации ряда принципов правосудия при осуществлении административного судопроизводства.
Так, в целях обеспечения в административном судопроизводстве надлежащей состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим неравнозначными возможностями при доказывании обстоятельств по административному делу, в проекте делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. К
примеру, при необходимости суд вправе сам истребовать доказательства, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований.
Активная роль суда в административном судопроизводстве проявляется и в том, что, в отличие от гражданского судопроизводства, проект Кодекса предполагает установить контроль суда за развитием всего судебного процесса и за некоторыми действиями участвующих в деле лиц, в том числе по распоряжению материальным правом (контроль за заключением соглашения о примирении, отказом от предъявленных требований, признанием требований, предъявлением встречных требований).
С учетом требований европейских стандартов и практики Европейского Суда по правам человека к принципам административного судопроизводства отнесен принцип законности и справедливости, ориентирующий суды на принятие решений, не только формально реализующих требования закона, но и способных обеспечить реальную защиту и обеспечение прав и интересов граждан.
Для повышения объективности и предоставления судьям возможности обсуждения вопросов, возникающих при разрешении наиболее сложных административных дел, в проекте предусмотрен перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судом первой инстанции. В частности, вводится такой новый по сравнению с действующим гражданским процессуальным законодательством порядок, согласно которому решение о коллегиальном рассмотрении административных дел (помимо категорий дел, предписанных законом) может принять председатель суда или суд вышестоящей инстанции, отменивший решение суда первой инстанции. В силу данного правила в составе районных судов для рассмотрения административных дел должны быть сформированы соответствующие составы из трех судей.
Новое в нормах об участниках процесса
В целях создания условий для обеспечения более высокого юридического уровня процесса и лучшей защиты прав граждан преду-
смотрено обязательное ведение представителями от имени граждан ряда категорий административных дел. Обязательное представительство вводится для граждан, не имеющих высшего юридического образования, по административным делам, имеющим наибольшую значимость с точки зрения защиты прав граждан. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые в Верховном Суде РФ, верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа, граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут через представителя. Проектом предусмотрено обязательное участие представителя в административных делах о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, о принудительном психиатрическом освидетельствовании. При этом в соответствии со статьей 48 Конституции РФ часть таких дел подпадает под случаи оказания бесплатной юридической помощи. Следует отметить то обстоятельство, что по сравнению с проектом Кодекса 2006 года в новом проекте не предусмотрено обязательное ведение гражданами всех административных дел через представителей в судах областного уровня и в целом к введению обязательного представительства подошли более осторожно.
Вопросы обеспечения судебной защиты прав участников публичных правоотношений обусловили необходимость корректировки по сравнению с ГПК РФ круга лиц, участвующих в деле. В связи с этим проектом предусматривается возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго административного ответчика, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим. При оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, государственного и муниципального служащего в качестве второго административного ответчика обязательно должен привлекаться орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (что не предусмотрено в ГПК РФ). Вопрос о правопреемстве при реорганизации или упразднении органа публичной власти предлагается решать исходя из того, к компетенции какого
органа отнесено участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом, или к компетенции какого органа фактически относится защита нарушенных прав.
В проекте вводятся и раскрываются некоторые термины, в том числе понятия «административное исковое заявление», «административный истец», «административный ответчик», не совпадающие с соответствующими понятиями гражданского процессуального законодательства.
Кроме того, в проекте раскрывается содержание административной процессуальной правосубъектности. К числу обладателей административной процессуальной правосубъектности могут при определенных условиях относиться объединения, не являющиеся юридическими лицами, и лица, ограниченные в дееспособности по гражданскому праву.
В ином качестве по сравнению с гражданским процессом в административном процессе планируется использование такого участника, как специалист, в частности, при консультации по правовым вопросам при рассмотрении правовых актов.
Новые возможности судебной защиты прав физических лиц и организаций
Проектом устанавливаются новые возможности для граждан Российской Федерации, других физических лиц и организаций для судебной защиты своих прав и законных интересов. В этой связи следует обратить внимание на следующие положения проекта Кодекса.
Помимо индивидуальных и совместных обращений в суд (в порядке соучастия) с административными исками, проектом Кодекса предусмотрен институт коллективного административного иска, предлагаемого с учетом введения аналогичного коллективного иска в гражданском судопроизводстве. Согласно проекту, граждане вправе обратиться с коллективным административным исковым заявлением в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц. Основанием для такого обращения должно быть наличие таких условий, как: многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в поряд-
ке совместной подачи искового заявления (соучастия); однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований; наличие общего административного ответчика (соответчиков); использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав. К такому исковому заявлению должно присоединиться не менее 20 лиц. В коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц. Очевидно, что коллективные обращения усиливают возможности административных истцов.
В отличие от ГПК РФ, в проекте Кодекса прямо предусмотрено право Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, наряду с прокурором, обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц.
В проекте предусмотрена возможность разрешения гражданских исков о возмещении вреда (в том числе о компенсации морального вреда) при разрешении административного дела, что должно способствовать более оперативной и полной защите прав граждан. Тем самым также будет уменьшаться возможность задержек в принятии судом к своему рассмотрению заявлений граждан из-за споров о том, подлежат ли обращения рассмотрению по правилам административного или гражданского судопроизводства. При этом обращает на себя внимание различие между формулировкой части 3 статьи 247 ГПК РФ, согласно которой в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления, и предлагаемой нормой статьи 130 проекта Кодекса, согласно которой суд отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в
ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского судопроизводства или арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством. Представляется, что более правильным было бы предусмотреть обязанность суда принять как гражданский, так и административный иск к своему рассмотрению с последующим предложением заявителю уточнить предмет иска.
В проекте Кодекса конкретизированы и установлены дополнительные полномочия суда при принятии итоговых решений по ключевым категориям административных дел — дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
Предусмотрено, что в случае удовлетворения соответствующего административного искового заявления об оспаривании решения, действия (бездействия), суд в том числе указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, а также устанавливает срок устранения таких нарушений. Между тем в действующей статье 258 ГПК РФ установлено лишь, что суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Проектом Кодекса впервые предусматривается, что в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию, должностное
лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим полностью или в части.
Новеллы в вопросах определения подведомственности и подсудности дел
Вопросы подведомственности административных дел судам общей юрисдикции и подсудности таких дел отдельным звеньям системы судов общей юрисдикции в проекте Кодекса в целом регулируются примерно таким же образом, как и в соответствующих главах ГПК РФ. Тем самым обеспечивается преемственность в деятельности судов. При этом вопрос о дополнительном разграничении подведомственности административных споров между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а равно между судами общей юрисдикции и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации оставлен на усмотрение законодателя. В проекте Кодекса указывается на то, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом (то есть, другими, помимо Кодекса, федеральными законами) к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов, Дисциплинарного судебного присутствия или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции.
Проектом Кодекса предлагается отнести к категории споров, разрешаемых в порядке и по правилам административного судопроизводства, такие категории дел, как дела об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы, и дела о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций. Между тем, согласно ГПК РФ, в частности, дела о взыскании с граждан недоимок по налогам, сборам и другим обязательным платежам рассматриваются в порядке приказного производства.
В отличие от проекта Кодекса 2006 года, в новом проекте Кодекса не предусмотрено
участие мировых судей в рассмотрении административных дел по правилам, установленным Кодексом административного судопроизводства РФ. Это обусловлено отказом от регулирования в Кодексе не только процесса привлечения к административной ответственности по КоАП РФ, но и процесса пересмотра решений о привлечении к такой ответственности, если подлежат применению процессуальные нормы КоАП РФ. Рассматриваемые судами административные дела, исходя из логики проекта Кодекса, подлежат рассмотрению в районных и вышестоящих федеральных судах. По тем же причинам не предусмотрено рассмотрение по правилам Кодекса административного судопроизводства мировыми судьями дел в порядке приказного производства.
В связи с принятием Кодекса предусматривается некоторое перераспределение подведомственности административных дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в пользу судов общей юрисдикции путем внесения изменений в другие федеральные законы, в том числе в законы об арбитражных судах и арбитражно-процессу-альное законодательство. Сами по себе предложения о необходимости большего сосредоточения компетенции по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, именно в судах общей юрисдикции представляются логичными, поскольку арбитражные суды призваны рассматривать экономические споры, которые в целом имеют преимущественно гражданский, частноправовой характер. Однако очевидно, что тотальный пересмотр компетенции внес бы серьезную дезорганизацию в функционирование судов. Поэтому необходимо тщательное взвешивание предложений о перераспределении компетенции с точки зрения определения его оптимальных темпов и приоритетных шагов. К первоочередным инициативам можно было бы отнести передачу в ведение судов общей юрисдикции всех дел об оспаривании нормативных правовых актов. Верховный Суд РФ предлагал также сосредоточить в ведении судов общей юрисдикции рассмотрение всех налоговых споров, учитывая в том числе опыт стран, где налоговые споры рассматриваются либо в специальных налоговых судах, либо в административных судах по правилам административного судопроизводства, однако
в проект Кодекса такие предложения не вошли.
Другие процессуальные нововведения
По ряду административных дел проектом Кодекса предусматривается введение упрощенного (письменного) производства. Это, в частности, случаи, когда: всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие, и их участие при рассмотрении данной категории дел не является обязательным; ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом, и административный ответчик не возражает против применения такого порядка рассмотрения дела; указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тысяч рублей. Особенностью данного производства является рассмотрение и разрешение административного дела на основании письменных материалов, без проведения устного разбирательства и без составления протокола судебного заседания. По результатам рассмотрения административного дела в таком порядке предполагается вынесение мотивированного судебного решения. Данный порядок предлагается использовать также для рассмотрения частных жалоб в суде апелляционной инстанции. Закрепление письменного процесса в проекте Кодекса отражает наметившуюся тенденцию к ускорению процесса и соответствует аналогичным положениям в арбитражном процессе в России, а также опыту многих стран, где такой порядок широко применяется, в частности, в апелляционном процессе.
Сроки обращения в суд и большинство сроков рассмотрения и разрешения административных дел короче соответствующих сроков по гражданским делам и зависят от вида предъявленного административного иска, например, по административным делам, касающимся проведения публичных мероприятий. Сокращение сроков рассмотрения и разрешения административных дел, наряду с иными новеллами (в том числе с существенно сокращенными сроками направления судебных документов), позволит, как представляется,
повысить интенсивность судебного процесса и его эффективность, что важно для защиты прав граждан и организаций. Вместе с тем в проекте Кодекса имеются и противоположные по направленности нормы. Так, согласно статье 257 ГПК РФ в настоящее время заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего должно рассматриваться судом в течение десяти дней, а Верховным Судом РФ — в течение двух месяцев. В то же время в проекте Кодекса заложено общее правило о рассмотрении судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в течение одного месяца, а Верховным Судом РФ — в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд. Представляется, что, как общее правило, это оправданно, поскольку в необходимых случаях предусмотрен ускоренный порядок судебного разбирательства.
Значение принятия Кодекса административного судопроизводства для развития административной юстиции в России. Перспективы изменения законодательства и судебной системы
С принятием и введением в действие Кодекса административного судопроизводства должен ускориться процесс как законодательного, так и институционального оформления и консолидации административной юстиции. Тем самым будет дан старт новому этапу развития административной юстиции в России, когда более четко проявятся особенности этого судопроизводства. Вместе с тем вероятно, что процесс внесения изменений в законодательство, связанных с принятием Кодекса об административном судопроизводстве, будет достаточно длительным.
При этом необходимо иметь в виду нерешенность нескольких основных проблем: остающееся параллельное регулирование административного судопроизводства в рамках арбитражного процессуального законодательства; незавершенность институциональных реформ в системе судов общей юрисдик-
ции и отсутствие надлежащего механизма разрешения споров о компетенции между органами публичной власти не только в рамках административного, но и в рамках конституционного судопроизводства, а также механизма разрешения коллизионных споров о подведомственности споров.
При подготовке и обсуждении проекта Кодекса представителями Высшего Арбитражного Суда РФ была отмечена целесообразность распространения Кодекса административного судопроизводства на все случаи рассмотрения в судах споров, возникающих из публичных правоотношений, независимо от того, рассматриваются ли такие споры в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах. В принципе, такая постановка вопроса вполне обоснованна. Однако если быть последовательным, то вслед за вытекающим из данного предложения исключением из АПК РФ и соответствующим переносом в Кодекс административного судопроизводства норм о порядке рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений, арбитражными судами, напрашивается вывод о целесообразности отказа от отдельной регламентации в АПК РФ и процесса рассмотрения гражданских дел в арбитражных судах, поскольку этими судами также могут использоваться нормы ГПК РФ. Поэтому с учетом неготовности к полному отказу от специального арбит-ражно-процессуального закона вряд ли может быть быстро реализована и идея о включении в Кодекс административного судопроизводства норм о компетенции арбитражных судов и особенностях рассмотрения этими судами отдельных категорий дел. В то же время идея унификации норм АПК РФ, касающихся принципов и основных институтов административного судопроизводства в арбитражных судах, с нормами Кодекса административного судопроизводства после его принятия представляется конструктивной и вполне реализуемой.
В связи с принятием Кодекса создаются или будут созданы административные коллегии в краевых (областных) судах и составы для рассмотрения административных дел в районных судах. Для данного этапа развития административной юстиции это считается достаточным. В то же время не исключено, что в ходе дальнейшего совершенствования судоустройства в России, в частности при воз-
можном организационном оформлении и разделении в системе судов общей юрисдикции судов апелляционной (второй) и кассационной (третьей) инстанций (в том числе с использованием опыта соответствующего разделения арбитражных судов), будет соответствующим образом усложняться и дифференцироваться система органов, рассматривающих административные споры. Так, возможно появление и специализированных административных судебных коллегий федеральных апелляционных судов в качестве судов первой инстанции, границы территориальной юрисдикции которых не совпадали бы с административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, а также административных апелляционных коллегий кассационных судов, границы территориальной юрисдикции которых не совпадали бы с границами субъектов Российской Федерации.
Основные выводы
1. С принятием и введением в действие Кодекса административного судопроизводства должен ускориться процесс институционального оформления и консолидации административной юстиции.
2. Граждане Российской Федерации, другие физические лица и организации вправе рассчитывать на определенное расширение возможностей для судебной защиты своих прав и законных интересов, однако для этого они должны освоить новые возможности, предусматриваемые проектом Кодекса (коллективные административные иски, расширение прав на участие в административном судопроизводстве правозащитных институтов и др.).
3. После принятия Кодекса административного судопроизводства развитие законодательства в сфере административной юстиции получит необходимый импульс, Кодекс должен быть ядром и ориентиром для развития такого законодательства.
Тарасов Олег Анатольевич — кандидат юридических наук.
Ilpp-ccr@mail.ru
1 Подробнее см.: Абросимова Е.Б. Административная юстиция в России: институциональные и процессуальные аспекты
№ 7—8. С. 47-53.
2 Соответственно, используемый в законодательстве подобный подход влияет и на науку административного права.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 898.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012.
7 Размещен, в частности, в разделе «законопроекты» на сайте информационно-поисковой системы «КонсультантПлюс», а также на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
8 Размещен, в частности, в разделе «законопроекты» на сайте справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», а также на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
