CC BY
22
УДК 338.23
НОВЫЙ ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ ОБЛИК ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА И НОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ЕГО ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ*
В. Я. ВИТЕБСКИЙ, кандидат экономических наук, заместитель начальника НИО ОАО «Институт экономики и комплексных проблем связи» E-mail: vitvit@nii-ecos.ru
В статье отмечается, что завершающиеся интеграционные процессы в оборонно-промышленном комплексе требуют существенной доработки действующей нормативной правовой базы его деятельности. В особенности это относится к процессам взаимодействия государства с оборонными холдингами, которые в настоящее время формируют политику в целых отраслях оборонного производства. Сделаны предложения по содержанию требуемых правовых актов и указаны этапы реализации этих предложений.
Ключевые слова: оборонно-промышленный комплекс, интегрированная структура, холдинг, холдинговая компания, совет директоров, долгосрочные программы развития, нормативные целевые показатели.
В 2010 г. наметился к завершению процесс создания нового организационного облика оборонно-промышленного комплекса (ОПК). Большая часть оборонных предприятий теперь объединена в рамках сформированных или формируемых интегрированных структур. По состоянию на 01.01.2011 таких структур насчитывалось 71, из которых 33 структуры являются самостоятельными субъектами рынка (38 являются «дочками» или «внучками» этих структур или Государственной корпорации «Ростехнологии»).
Из 33 самостоятельных интегрированных структур 29 являются холдингами, а 4 — мультидивизи-
* Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) (проект 10-06-00608-а).
онными компаниями в организационно-правовой форме федеральных государственных унитарных предприятий. Дочерние интегрированные структуры также, в основном, представлены холдингами.
Из 29 холдингов 27 возглавляются холдинговыми компаниями в форме открытых акционерных обществ (ОАО), а 2 — в форме федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), находящихся на разных этапах подготовки к акционированию. Контроль государства отсутствует только в одной из 29 холдинговых компаний (ОАО «Холдинговая компания «Ленинец»).
В отношении взаимодействия государства с мультидивизионными компаниями новых правовых проблем не возникает, так как эти вопросы достаточно полно отрегулированы Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и выпущенными в порядке его реализации нормативными актами.
Новые правовые проблемы возникают при функционировании холдингов и их взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти [4].
Необходимо отметить, что интеграция в ядерном оружейном комплексе была проведена в рамках создания Государственной корпорации «Росатом», выполняющей функции федерального органа исполнительной власти. Для создания и функционирования госкорпорации принята обширная специальная нормативная правовая база, в которую входят федеральные законы [1, 2, 3] и пакет указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.
- 31
Необходимо также отметить, что до настоящего момента в законодательстве (за исключением банковской сферы) отсутствуют понятия «холдинг» и «холдинговая компания».
В соответствии с действующими Методическими рекомендациями по созданию интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе холдингом может быть названо объединение ведущих совместную деятельность юридических лиц, в котором одно юридическое лицо (основное) в соответствии с действующим законодательством имеет возможность определять решения, принимаемые органами управления дочерних юридических лиц.
Основное юридическое лицо любой организационно-правовой формы в холдинге называется головной организацией (или может называться холдинговой компанией). Ввиду малого количества холдинговых компаний, имеющих организационно-правовую форму ФГУП, будут рассматриваться вопросы, которые относятся к холдинговым компаниям в форме ОАО.
Дочерние юридические лица, входящие в состав холдинга, не могут иметь организационно-правовую форму унитарного предприятия.
Ключевым вопросом регламентации деятельности холдингов является создание механизмов действенной ответственности органов управления холдингов за состояние дел в подведомственных объединениях, прежде всего, в части выполнения планов и заданий по Государственной программе вооружений и государственному оборонному заказу Требуется создание действенных механизмов повышения эффективности деятельности холдингов, а также оптимизации взаимодействия контролируемых государством холдингов с федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующий холдинг (Минпромторг России, Роскосмос).
На взгляд автора, первоочередного правового регулирования требуют некоторые проблемы деятельности контролируемых государством холдингов ОПК.
1. Устав открытого акционерного общества — холдинговой компании в дополнение к требованиям, установленным ст. 11 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее — Закон № 208-ФЗ), должен содержать следующие сведения и положения:
— перечень дочерних юридических лиц с указанием оснований для такого статуса (размер пакета акций, договор, иные условия);
— порядок взаимодействия холдинговой компании с юридическими лицами, входящими в холдинг,
32 -
созданный в результате заключения договора (данное положение должно быть также отражено в уставе соответствующего дочернего юридического лица);
— возможность давать дочерним юридическим лицам обязательные для них указания (данное положение должно быть также отражено в уставе соответствующего дочернего юридического лица);
— порядок раскрытия информации о деятельности холдинга;
— порядок прекращения деятельности холдинга, возглавляемого холдинговой компанией;
— вопросы дополнительной компетенции совета директоров холдинговой компании, включая разработку долгосрочных программ развития холдингов и обеспечение контроля за ходом их реализации.
В соответствии с Законом № 208-ФЗ холдинговая компания, которая имеет право давать юридическому лицу, входящему в холдинг, обязательные для последнего указания, отвечает солидарно с ним по сделкам, заключенным последним во исполнение таких указаний.
Юридическое лицо, входящее в холдинг, вправе требовать в установленном порядке возмещения холдинговой компанией убытков, причиненных по ее вине.
2. Необходима проработка принципов формирования и деятельности советов директоров холдинговых компаний.
Составы советов директоров должны формироваться из представителей профильных органов исполнительной власти, включая заказывающие ведомства, и независимых директоров. Также в состав совета директоров должен включаться генеральный директор (или кандидат на эту должность) и генеральный конструктор.
В качестве независимых директоров представителями государства должны назначаться ученые и ведущие специалисты в области разработки и производства соответствующей продукции, экономики, права, опытные менеджеры, в том числе бывшие руководители оборонных предприятий. В качестве независимых директоров полезно использовать также кандидатов на замещение руководящих должностей в ОПК.
Представители государства в органах управления головных компаний интегрированных структур должны работать на долговременной основе. Составы советов директоров холдинговых компаний должны утверждаться Правительством Российской Федерации или, по его поручению, федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующий холдинг (Минпромторгом России или Роскосмосом) на пятилетний срок.
Ежегодная несистемная ротация представителей государства и голосование по директивам сверху освобождает их от ответственности за последствия принимаемых решений и не мотивирует их активную работу в органах управления холдинговых компаний.
В утверждаемом Правительством Российской Федерации Положении об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ, являющихся холдинговыми компаниями, необходимо установить принципы определения ведомственного состава представителей государства в совете директоров холдинговой компании, порядок отбора независимых директоров, условия замены отдельных представителей или их состава в целом, порядок контроля и оценки эффективности деятельности представителей государства, а также порядок их вознаграждения и другие вопросы.
Должно быть установлено, что подготовка годовых собраний акционеров осуществляется и решения на заседаниях советов директоров представителями государства принимаются самостоятельно, если не требуется изменение программы развития холдинга или годового плана работы совета директоров.
Директивы представителям государства направляются только в случае, если их запросили члены совета директоров, представляющие федеральные органы исполнительной власти, ввиду возникших между ними разногласий или необходимости коррекции утвержденной программы развития (или годового плана работ), а также если возникли разногласия между членами совета директоров, представляющими федеральные органы, с не менее чем половиной состава независимых директоров.
Разногласия между членами совета директоров, представляющими федеральные органы власти, должны разрешаться директивами Правительства Российской Федерации, а между представителями федеральных органов исполнительной власти и независимыми директорами — в зависимости от результатов проведения независимой экспертизы спорных предложений.
Директива, обязывающая представителей федеральных органов исполнительной власти поддержать предложения независимых директоров, должна исходить от Правительства Российской Федерации.
Реализация предложенных принципов сформирует условия для реального превращения советов директоров холдинговых компаний в новые центры компетенции и эффективные звенья системы управления развитием ОПК.
С учетом того, что советы директоров в настоящее время во многом являются формальными органами, по существу, оформляющими решения,
подготовленные исполнительным руководством, успешная деятельность любого холдинга в значительной мере зависит от личности, опыта и квалификации генерального директора.
Необходимо отметить, что даже на уровне исполнительного руководства ограниченного числа холдинговых компаний существует острая проблема преемственности поколений в руководящем звене ОПК.
Нужно также добавить, что не обязательно инженерный опыт должен быть определяющим для успешной карьеры руководителя. Блестящий разработчик отнюдь не всегда может стать или быть блестящим менеджером. Сочетание этих качеств — достаточно редкое явление. Однако когда речь идет об ОПК, т. е. о секторе экономики, занятом разработкой и производством сложнейшей новейшей техники, то, по-видимому, обязательным требованием к руководителям является системное мышление, а такое мышление развивает качественное инженерное образование и инженерная деятельность.
Без преувеличения можно сказать, что восстановление инновационного развития ОПК возможно лишь при условии восстановления системы целенаправленной подготовки руководящих кадров ОПК.
3. Основной задачей советов директоров холдинговых компаний является разработка и реализация долгосрочных программ развития холдингов (далее — Программа развития) в сферах деятельности, установленных решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по созданию соответствующих структур.
Программа развития разрабатывается каждым контролируемым государством холдингом.
Программа развития представляет собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в сферах деятельности, установленных решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по созданию соответствующих холдингов, а также инновационное развитие экономики.
Программы развития холдингов должны содержать перечень и численные значения нормативных целевых показателей, характеризующих ход реализации программы.
Устанавливаемый Правительством Российской Федерации Порядок разработки и реализации долгосрочных программ развития холдингов, контролируемых государством, должен включать формы представления отчетности о ходе реализа-
33
ции Программы развития и порядок утверждения плана работы совета директоров на текущий год по реализации указанной программы.
Разработка и реализация Программы развития, концепция которой соответствует требованиям Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее — Порядок), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», осуществляется аналогично федеральным целевым программам в полном соответствии с указанным Порядком.
Государственным заказчиком Программы развития определяется федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующий холдинг.
Государственное софинансирование Программы развития осуществляется взносами на увеличение уставного капитала холдинговой компании.
Программа развития, концепция которой не в полной мере соответствует требованиям Порядка или реализация которой не требует бюджетного финансирования, утверждается советом директоров холдинговой компании после ее рассмотрения и одобрения федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующий холдинг.
Вопросы обеспечения реализации Программы развития включаются в план работы совета директоров на текущий год по реализации Программы развития.
Практика работы по ведущейся в настоящее время разработке и согласованию программ реструктуризации и инновационного развития должна позволить выявить и отработать целый ряд вопросов по формированию Программ развития, которые должны включать в себя всю проблематику указанных программ.
4. Программы развития должны содержать нормативные целевые показатели по каждому году. Невыполнение Программы развития (нарастающее отклонение от нормативных целевых показателей) является основанием для привлечения к ответственности руководителей холдинга, а также замены или изменения состава представителей интересов Российской Федерации в органах управления соответствующих холдинговых компаний.
34 -
Типовой перечень нормативных целевых показателей, характеризующих ход реализации долгосрочной программы развития холдинга, контролируемого государством, финансово-экономическое состояние и результаты деятельности входящих в его состав организаций утверждаются Правительством Российской Федерации.
Для оценки финансово-экономического состояния и результатов деятельности холдингов и входящих в них организаций ОПК предлагается использовать три группы показателей, коррелированных с показателями оценки состояния и развития ОПК, рекомендованными Основами государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020г. и дальнейшую перспективу, для использования на макроуровне:
— показатели оценки состояния научного и производственного потенциала;
— показатели оценки результатов хозяйственной деятельности;
— показатели оценки результатов инновационной деятельности.
В качестве конкретных показателей могут быть рекомендованы:
1) показатели оценки состояния научного и производственного потенциала:
— чистые активы — как показатель капитализации и, частично, финансового состояния организации;
— уровень производственно-технологической готовности организации ОПК для обеспечения производства приоритетных образцов вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) и повышения оснащенности Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов современными образцами ВВСТ;
— удельный вес оборудования возрастом до 10
лет;
— средний возраст работников организаций ОПК (в промышленной и научной сфере).
2) показатели оценки результатов хозяйственной деятельности:
— выручка (нетто) от продажи товаров, продукции, работ, услуг (за минусом налога на добавленную стоимость, акцизов и аналогичных обязательных платежей);
— чистая прибыль (в том числе как показатель сокращения производственных издержек);
— доля продукции, производимой организацией на экспорт, в общем объеме производимой продукции;
— доля экспорта продукции военного назначения, производимой организацией, в общем объеме экспорта продукции.
3) показатели оценки результатов инновационной деятельности:
— доля негосударственных средств в затратах на технологические инновации;
— масштабы изобретательской активности и технологического трансферта;
— доля инновационной продукции в общем объеме производимой продукции.
Финансово-экономическое состояние и результаты деятельности холдинга и входящих в его состав организаций оценивается по установленной системе показателей путем сравнения отчетных показателей этих организаций с плановыми, установленными на соответствующий год.
Ход реализации Программы развития контролируется по отчетной динамике нормативных целевых показателей в сравнении с динамикой этих показателей, предусмотренных в Программе развития холдинга.
5. Документом, регламентирующим деятельность интегрированной структуры, как отмечено ранее, должен быть план работы совета директоров на текущий год по реализации Программы развития.
Годовой план работы совета директоров утверждается профильным федеральным органом исполнительной власти, если его выполнение не требует изменения программы развития или ее нормативных целевых показателей, или федеральным органом исполнительной власти, утвердившим программу развития.
Если выполнение годового плана требует изменения утвержденной Правительством Российской Федерации Программы развития или ее нормативных целевых показателей, то он утверждается после внесения в установленном порядке соответствующих изменений в решение Правительства Российской Федерации об утверждении Программы развития.
6. Холдинговая компания должна обеспечивать представление бухгалтерской и статистической отчетности своими дочерними организациями по установленным формам в установленные адреса, в том числе в адрес федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующий холдинг.
Холдинговая компания обязана ежегодно предоставлять информацию в федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующий холдинг, о ходе реализации Программы развития и о приоритетных направлениях деятельности холдинга.
Сведения о купле-продаже холдинговой компанией более 5 % акций любого юридического лица
(в том числе ее дочернего) подлежат обязательному опубликованию в СМИ в недельный срок с момента совершения сделки. Указанные сведения не могут быть отнесены к коммерческой тайне.
Не допускается установление холдинговыми компаниями каких бы то ни было ограничений на допуск должностных лиц юридических лиц, входящих в холдинг, к любой информации о деятельности, включая деятельность, отнесенную к коммерческой тайне.
Весь набор изложенных положений может быть реализован только с помощью пакета нормативных правовых документов, состоящего из федерального закона, указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Окончательное принятие этих документов возможно разделить на три этапа, позволяющих провести детальную отработку предлагаемых норм и механизмов.
На первом этапе основные предлагаемые положения могут быть включены в соглашения между холдинговыми компаниями и федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующий холдинг.
На втором этапе требования к холдингам и холдинговым компаниям и вопросы их взаимодействия с государством утверждаются указом Президента Российской Федерации «О холдингах и холдинговых компаниях, контролируемых государством» и выпущенном в порядке его реализации постановлением Правительства Российской Федерации.
И только на третьем этапе отработанные основные положения включаются в специальный закон, регулирующий вопросы взаимодействия государства с интегрированными структурами.
Список литературы
1. Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 05.02.2007 № 13-ФЗ.
2. О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: Федеральный закон от 01.12.2007 № 318-ФЗ.
4. Рассадин В. Н. Генезис военно-промышленного комплекса // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 22 (79).
- 35
