НОВЫЙ ЭТАП АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: УСЛОВИЯ, ФАКТОРЫ И МЕРОПРИЯТИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ОПТИМИЗАЦИЮ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

120

Пра во

Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобтчевского, 2021, № 1, с. 120-139

УДК 342.9

НОВЫЙ ЭТАП АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: УСЛОВИЯ, ФАКТОРЫ И МЕРОПРИЯТИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ОПТИМИЗАЦИЮ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

© 2021 г. А.В. Мартынов, В.В. Черников, И. Ф. Ляпин

Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Н. Новгород

avm@unn.ru

Птступола в редакцию 13.01.2021

Рассматриваются предпосылки к проведению нового этапа административной реформы, в том числе современные условия и факторы, оказывающие влияние на системные преобразования. По мнению авторов, среди условий и факторов особую роль играют принятые поправки в Конституцию Российской Федерации, отставка Правительства Российской Федерации, пандемия новой коронавирусной инфекции, бурное развитие законодательства в сфере деятельности органов публичной власти. Подробно анализируются все мероприятия нового этапа административной реформы, направленного на оптимизацию структуры органов исполнительной власти и сокращение численности государственных служащих. Также обозначаются положительные стороны и отмечаются неоднозначные аспекты нового этапа административной реформы. Делается вывод о том, что мы находимся лишь в начале системных преобразований государственного управления, которые связаны не только с оптимизацией деятельности органов исполнительной власти, но и будут насыщены мероприятиями, направленными на существенное повышение эффективности всех уровней публичной власти.

Ключевые слава: административная реформа, публичная власть, система публичной власти, условия и факторы, влияющие на проведение нового этапа административной реформы, оптимизация структуры органов исполнительной власти, оптимизация штатов органов исполнительной власти, сокращение числа государственных служащих.

2020 год ознаменовался несколькими важными событиями, которые стали катализатором для запуска нового этапа административной реформы в Российской Федерации. Срок проведения таких преобразований по реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти обозначен как 2020-2021 годы.

Под административной реформой традиционно понимаются «преобразования, связанные со структурой, системой, функциями и процедурами деятельности органов исполнительной власти; мероприятия по совершенствованию института государственной службы, а также подходы к усилению судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и развитию их способности к реагированию на внешние факторы (открытость, стандартизация качества административных услуг и внешняя подотчетность)» [1, с. 12]. Для проведения любой административной реформы принципиальное значение имеют условия и факторы, которые являются движущей силой либо подталкивают к проведению реформы. Они существенным образом влияют на все мероприятия, которые запланированы к проведению в рамках этой реформы, и, безусловно, могут повлиять на эф-

фективность и результативность мероприятий, предусмотренных административной реформой. Кроме того, не вызывает сомнений, что во многом от этих условий и факторов зависят сроки проведения административной реформы, ее длительность и конечные результаты.

В предлагаемой статье дается анализ современных условий и факторов проведения административной реформы, а также мероприятий, которые запланированы в ходе ее проведения.

15 января 2020 года Президент РФ В.В. Путин, выступая с очередным посланием Федеральному Собранию, заявил о необходимости вынести на обсуждение ряд конституционных поправок, которые, по его мнению, являются обоснованными и важными для дальнейшего развития России как правового социального государства, в котором высшей ценностью являются свободы и права граждан, достоинство человека, его благополучие. Президентом РФ были обозначены ключевые направления для внесения поправок в Конституцию РФ, в том числе обозначена необходимость закрепить в Конституции РФ принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами [2].

В этот же день Президентом РФ было подписано распоряжение «О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации» [3]. В рабочую группу вошли известные ученые-юристы, политические и общественные деятели, известные люди в сфере культуры и спорта, представители предпринимательского сообщества и общественных организаций, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации и др. (всего 75 человек).

Сопредседателями рабочей группы были назначены А.А. Клишас (председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству), П.В. Крашенинников (председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству) и Т.Я. Хабриева (директор ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации») [4].

По одним данным, на рассмотрение рабочей группы поступило более 400 предложений из регионов, от политических партий и общественных объединений, 138 предложений были направлены на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ [5]. По другим данным, рабочая группа при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении изучила более 1000 предложений о поправках. Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству были рекомендованы и одобрены палатой 206 поправок, а 174 поправки были отклонены [6].

20 января 2020 года Президентом РФ вносится в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект (№ 885214-7) Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 11 марта 2020 года. 14 марта 2020 года данный закон был подписан Президентом РФ [7].

Необходимо отметить, что данный закон включает 3 статьи. Первая статья посвящена изменениям (поправкам), которые вносятся в Конституцию РФ; вторая статья - вопросам организации и проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ; третья статья - порядку вступления в силу изменений (поправок) к Конституции РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 3 данного закона документ вступил в силу со дня офици-

ального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации [8], за исключением статей 1 и 2, вступающих в силу в особом порядке. 12 и 13 марта 2020 года законодательные (представительные) органы власти всех 85 субъектов РФ одобрили поправки к Конституции РФ.

В рассматриваемом законе было предусмотрено два условия вступления в силу поправок к Конституции РФ. Первое - наличие положительного заключения Конституционного Суда РФ о соответствии (несоответствии) новых изменений к Конституции РФ положениям глав 1, 2 и 9 Основного закона (ч. 2 и 3 ст. 3 закона). Второе - проведение общероссийского голосования, на котором большинство населения должно одобрить поправки к Конституции РФ (ч. 4 ст. 3 закона).

16 марта 2020 г. Конституционным Судом РФ принято положительное заключение о соответствии поправок к Конституции РФ положениям глав 1, 2 и 9 Основного закона [9].

Указом Президента РФ от 17 марта 2020 г. № 188 на 22 апреля 2020 года было назначено общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, предусмотренных статьей 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [10].

Указом Президента РФ от 25 марта 2020 г. № 205 дата голосования (22 апреля 2020 г.) была перенесена на неопределенный срок во избежание возникновения рисков для здоровья граждан РФ в связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой [11] (пандемией новой коронавирусной инфекции СОУШ-19 в мире и России).

Указом Президента РФ от 1 июня 2020 года № 354 была определена новая дата - 1 июля 2020 года - проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ [12].

В общероссийском голосовании могли принимать участие граждане Российской Федерации, достигшие на день проведения общероссийского голосования 18 лет, за исключением граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда [13].

Следует отметить, что впервые голосование проходило не только 1 июля 2020 года, но и заранее - в период с 25 по 30 июня 2020 года, в том числе вне помещений для голосования с использованием федеральной государственной

информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (электронное голосование).

2 июля 2020 года были объявлены результаты голосования, согласно которым 77.92% граждан России высказались за поправки в Конституцию РФ (57 млн 747 тыс. граждан), при общей явке 67.97% (74 млн 114 тыс. граждан) [14].

Указом Президента РФ от 3 июля 2020 г. № 445 принимается решение об опубликовании одобренных населением изменений в Конституцию РФ и устанавливается, что поправки в Основной закон вступают в силу с 4 июля 2020 года [15].

В итоге, в Конституцию РФ было внесено 206 изменений, которые не коснулись только глав 1, 2 и 9 Основного закона.

Оценивая изменения в Конституцию РФ, следует отметить, что они серьезно затрагивают различные стороны жизни общества и деятельности государства.

Как было отмечено Т.Я. Хабриевой, поправки в Конституцию РФ решают четыре основные задачи:

1) существенно дополняют нормы о социальном характере государства;

2) укрепляют верховенство Конституции и повышают защиту правового суверенитета;

3) продолжают демократизацию формирования и функционирования органов публичной власти;

4) усиливают стабильность системы федеральных органов исполнительной власти и в целом политической системы [16].

По мнению П.В. Крашенинникова, конституционные нормы дадут толчок обновлению системы федерального и регионального законодательства. Все новые положения Конституции должны найти свое раскрытие в отраслевом законодательстве. После вступления в силу изменений в Конституцию необходимо будет сразу принять изменения в 34 федеральных закона, разработать отдельный федеральный закон «О госсовете», в дальнейшем следует внести изменения еще в другие федеральные и федеральные конституционные законы, всего от 50 до 70 законов [17].

При анализе поправок в Конституцию РФ обращают на себя внимание конституционные положения, подразумевающие серьезные изменения в сфере исполнительной власти. Так, изменения коснулись уточнения предметов ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ). Например, пункт «г» данной статьи изложен в новой редакции: теперь в ведении Российской Федерации находится организация публичной власти; установление системы феде-

ральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

Вводятся новые требования к высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 77 Конституции РФ) и руководителю федерального государственного органа (ч. 5 ст. 78 Конституции РФ).

Вносятся изменения в конституционный и административно-правовой статус Президента РФ (часть 2 статьи 80, статья 81, часть 2 статьи 82, статьи 83, 92.1, 93 Конституции РФ), расширяющие и уточняющие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти.

В соответствии с новыми поправками в Конституцию РФ серьезным образом уточнен статус Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации под руководством Президента РФ, а также руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (статьи 110, 111, 112, 113 Конституции РФ).

Такие серьезные изменения потребовали скорейшего принятия нового федерального конституционного закона о Правительстве РФ, который вступил в силу 6 ноября 2020 года [18].

В развитие изменений, внесенных в Конституцию РФ, также принимаются Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном совете Российской Федерации» [19], Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-Ф3 «О федеральной территории «Сириус» [20], Федеральный закон от 9 ноября 2020 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности» [21], Федеральный закон от 9 ноября 2020 г. № 367-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [22], и др.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что новые поправки в Конституцию предполагают введение нового термина «публичная власть», который 6 раз используется в тексте Основного закона.

Так, в части 1 ст. 66 Конституции РФ устанавливается, что организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается специальным федеральным законом. В соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование

федеральных органов государственной власти. Согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти. На основании пункта «е.5» ст. 83 Конституции РФ, Президент Российской Федерации формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом. Как устанавливается ч. 3 ст. 131 Конституции РФ, особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом. Исходя из ч. 3 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В ранее упомянутом Заключении Конституционного Суда от 16 марта 2020 г. № 1-З говорится о том, что категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации (статьи 5, 10, 11 и 12). Следовательно, органы местного самоуправления, которые согласно статье 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, указанных в ее статьях 10 и 11, во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа.

При этом, как отмечается Конституционным Судом РФ, в своем функциональном предназначении единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), что, во всяком случае, предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан.

Таким образом, под единством системы публичной власти понимается, прежде всего, функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Это не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации) (пункт 7) [9].

Следует отметить, что учеными в области конституционного и административного права давно были определены и зафиксированы в научных работах признаки, характеристики, принципы, виды и содержание публичной власти [23, а 17-21; 24, а 8-79].

Вместе с тем, по мнению профессора Ю.Н. Старилова, конституционные изменения позволяют судить о современной тенденции «по замене термина «государственное управление» понятием «публичное управление», рассматриваемое учеными в качестве организационно-правовой формы осуществления «публичной исполнительной власти» [25], в которую включаются как минимум государственная и муниципальная власти. Можно предположить, что публичное управление и есть понимаемое в широком смысле государственное управление, объединяющее разные уровни организации и функционирования публичной власти с участием и взаимодействием многочисленных государственных, негосударственных, общественных образований, организаций, объединений, коллективов [26, с. 28].

Он также отмечает, что «конституционно-правовое формальное закрепление категории «публичная власть» неминуемо станет отправной точкой для кардинального изменения российского законодательства и не только административного. Значит, в будущем ожидаемы бесконечные совершенствования огромного количества федеральных и региональных законов» [26, с. 28-29].

Действительно, в новом Федеральном конституционном законе от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» стал использоваться термин «публичная власть». Так, статья 1 данного Федерального конституционного закона имеет название «Исполнительная власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации как орган публичной власти». В части 3 этой статьи говорится о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и иных органов, входящих в единую систему публичной власти. Статья 3 указанного Федерального конституционного закона относит к основным принципам деятельности Правительства РФ принцип единства публичной власти, а к общим полномочиям Правительства РФ отнесено осуществление взаимодействия органов публичной власти и координация их деятельности в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (пункт 2 часть 1 ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ).

Таким образом, использование в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» термина публичная власть является важным фактором для дальнейшего правового регулирования организационного взаимодействия исполнительной власти и местного самоуправления. При этом публичная власть может охватывать не только эти два субъекта, но и органы государственной власти, которые не относятся к исполнительной власти (Центральный банк РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Следственный комитет РФ, Прокуратура РФ и т.д.), а также государственные корпорации (Ростех, Росатом) и государственные организации (учреждения), наделенные публичными функциями (например, функциями по осуществлению государственного контроля и надзора, юрисдикционными полномочиями).

Следует поддержать рассматриваемые поправки в Конституцию РФ, связанные с введением в ее текст термина «публичная власть». По сути дела, легитимируется сложившаяся в последние два десятилетия практика тесного взаимодействия органов и должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом нельзя отрицать тот факт, что при взаимодействии доминирующее положение занимают главы субъектов Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, последние серьезным образом влияют на избра-

ние глав местного самоуправления, назначение глав местных администраций, формирование представительных органов местного самоуправления, поступление межбюджетных трансфертов в местные бюджеты, решение тех или иных вопросов местного значения и т.д. Следует констатировать, что между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления образовалась прочная «соединительная ткань» в рамках одного субъекта Российской Федерации. В последние годы практически не встречаются конфликтующие между собой органы исполнительной власти (глава субъекта РФ) и органы местного самоуправления каких-либо муниципальных образований в одном регионе.

Это действительно свидетельствует об организационном единстве исполнительной власти и местного самоуправления в рамках единой системы публичной власти.

Вместе с тем нельзя не отметить, что проводимые этапы административной реформы в сфере исполнительной власти не всегда распространяются на уровень субъектов Российской Федерации. Так, например, очередной этап административной реформы, направленный на совершенствование системы федеральных органов исполнительной власти (2003-2004 гг.), который основывался на выделении типовых государственных функций (по нормативно-правовому регулированию, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг) и трех основных видов федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство), проводимый на федеральном уровне, фактически сошел на нет на уровне субъектов Российской Федерации, которые не стали приводить в соответствие с федеральным уровнем свои собственные системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Тем самым, было бы правильно предположить, что наличие единой системы публичной власти станет основой для проведения более успешных и результативных административных реформ в будущем. Так же как и не существует каких-либо сомнений, что изменения, внесенные в Конституцию РФ 4 июля 2020 года, запустили новый этап административной реформы в сфере публичной власти.

В рамках нового этапа административной реформы 15 января 2020 года Президентом РФ В.В. Путиным было объявлено об отставке Правительства РФ [27]. На следующий день, 16 января 2020 года после согласования с Государственной Думой Федерального Собрания РФ

председателем Правительства РФ был назначен М.В. Мишустин [28].

Указом Президента РФ от 21 января

2020 года № 21 была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти [29]. Данным нормативным правовым актом устанавливалось, что Председатель Правительства РФ имеет 9 заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительства РФ - полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе и Заместителя Председателя Правительства РФ - Руководителя Аппарата Правительства РФ (пункт 1 Указа Президента РФ № 21) [29]. Указом Президента РФ от 9 ноября 2020 г. количество заместителей Председателя Правительства РФ было увеличено до десяти [30].

21 января 2020 года Президентом РФ были назначены новые члены Правительства РФ (заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры) [31, 32].

Президентом РФ В.В. Путиным были обозначены три стратегические цели для нового правительства: повышение благосостояния граждан России, укрепление государственности и позиций России в мире [33].

Очевидно, что для решения таких глобальных задач потребовались серьезные институциональные и административные преобразования во всех эшелонах исполнительной власти.

На характере и масштабах административной реформы сказалась крайне сложная и экстраординарная ситуация, которая сложилась в нашей стране с середины марта 2020 года в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19).

11 марта 2020 года Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) объявила глобальную пандемию [34] коронавирусной инфекции. Россия, так же как и другие страны, была вынуждена принимать экстренные меры по предотвращению эпидемии коронавирусной инфекции среди населения.

31 января 2020 года в России были выявлены первые двое заболевших новой коронавирусной инфекцией СОУГО-19 в Забайкальском крае и Тюменской области. Оба являлись гражданами Китая, прибывшими в Россию. 12 марта 2020 года в России уже было зарегистрировано 34 факта заражения СОУГО-19. 13 марта 2020 года ВОЗ было объявлено, что Европа стала центром пандемии СОУГО-19. Количество заразившихся новым коронавирусом в Европе превысило пиковые данные Китая. Россия вошла в число лидеров по количеству заражений и на 10 января

2021 года занимает 4-е место, имея более 3.3 млн

заболевших и свыше 62 тыс. умерших [35]. Опережают Россию по количеству заболевших СОУГО-19 США (22.5 млн), Индия (10.4 млн) и Бразилия (8.1 млн) [36].

19 марта 2020 г. режим повышенной готовности из-за угрозы распространения коронави-руса ввели власти всех 85 регионов России. Во всех субъектах отменены массовые мероприятия, вузы и школы перешли на дистанционное обучение [37].

25 марта 2020 года Президент РФ В.В. Путин обратился к нации из-за ситуации с корона-вирусом в стране. Президентом РФ была объявлена нерабочая неделя с 28 марта по 5 апреля.

2 апреля 2020 года Президентом РФ был издан Указ № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19)» [38]. В качестве противоэпидемических мер было предусмотрено следующее:

1) установлены с 4 по 30 апреля 2020 г. включительно нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы;

2) высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений данного Указа и исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки, а также особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19) в субъекте Российской Федерации, предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь:

а) определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации;

б) приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей;

в) установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки;

3) ограничительные и иные мероприятия могут реализовываться в различные периоды времени в пределах общего срока, установленного данным Указом Президента РФ.

28 апреля 2020 года Президентом РФ издается новый Указ № 294 «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» [39].

Этим же указом устанавливался новый период нерабочих дней с 6 по 8 мая, а также продлялись ограничительные и иные меры по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Указом Президента РФ от 11 мая 2020 г. № 316 был определен порядок продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) [40]. Так, согласно данному документу, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, необходимо было обеспечить:

а) определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых, в случае необходимости, может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

б) приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации;

в) установление, в случае необходимости, особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки (пункт 1 Указа Президента РФ от 11 мая 2020 г. № 316) [40].

Таким образом, Президентом РФ было дано право главам субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать ограничительные меры в связи с распространением новой коро-навирусной инфекции исходя из рекомендаций Роспотребнадзора России и санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе.

Наиболее жесткие ограничительные меры (запрет на передвижение граждан и автотранспортных средств, передвижение граждан по QR-кодам, дистанционный цифровой контроль за гражданами, которые должны соблюдать режим самоизоляции, отмена социальных льгот граждан при передвижении общественным транспортом, прекращение деятельности организаций малого и среднего бизнеса, связанного с общественным питанием и оказанием бытовых услуг, и др.) вводились в таких субъектах Российской Федерации, как Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Нижегородская область, Чеченская Республика, и ряде других.

В связи с распространением новой корона-вирусной инфекции (COVID-19) Президент РФ поручил Правительству РФ принять необходимые ограничения и меры поддержки (социальные меры и меры поддержки бизнеса), направленные на то, чтобы предотвратить распространение инфекции, оказать помощь тем, кто нуждается в наблюдении и лечении, а также снизить негативные последствия для бизнеса.

В первую очередь была произведена мобилизация системы российского здравоохранения. В частности, более 177 тыс. коек развернуто в регионах РФ. К оказанию медицинской помощи привлечены все федеральные медицинские учреждения. Более 80 тыс. врачей и более 183 тыс. фельдшеров, медсестер и медбратьев в России оказывают помощь заболевшим новой коронавирусной инфекцией. На оказание финансовой помощи регионам Правительством РФ направлено в общей сложности почти 80 млрд рублей для обеспечения оборудованием, подготовки коечной сети, обеспечения кислородом и т.д. [41].

Социальные меры включали в себя: 1) новые пособия семьям с детьми; 2) больничные для работников старше 65 лет; 3) поддержку безработных; 4) помощь людям с инвалидностью;

5) поддержку работников социальных учреждений; 6) поддержку работников и волонтеров; 7) помощь туристам; 8) продление срока действия документов; 9) кредитные каникулы;

10) мораторий на выплату пеней за услуги ЖКХ; 11) мониторинг товаров первой необходимости; 12) продажу лекарств онлайн [42].

Меры поддержки бизнеса включали в себя: 1) мораторий на банкротство; 2) мораторий на проверки бизнеса; 3) кредитные каникулы для бизнеса; 4) беспроцентные кредиты на заработную плату; 5) снижение страховых взносов;

6) налоговые каникулы; 7) отсрочку арендных платежей; 8) помощь экспортерам; 9) безвозмездные субсидии; 10) продление лицензий;

11) поддержку системообразующих предприятий; 12) невозвратные кредиты [43].

Очевидно, что борьба с распространением новой коронавирусной инфекции потребовала от руководства страны принятия экстраординарных организационных, материальных, финансовых, экономических мер, что стало безусловным вызовом для нового состава Правительства РФ.

В связи с экстраординарными обстоятельствами, связанными с распространением новой коронавирусной инфекции, руководство страны было вынуждено пересмотреть стратегический план национального развития, утвержденный Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [44], предусматривающий реализацию и финансирование национальных проектов до 2024 года. Следует отметить, что задачи и целевые показатели для Правительства РФ, установленные Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204, не были полностью отменены.

Однако Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. №474 были утверждены «новые» национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года [45], а Правительству РФ поручалось представить предложения по приведению Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в соответствие с новым указом Президента РФ. Кроме этого, был отменен пункт 1 Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204, обязывающий Правительство РФ обеспечить достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года (пункт 5 Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474) [45].

Корректировка «национальных проектов», изменения размера их финансирования и перенос сроков их реализации обусловлены прежде всего большими материальными затратами на меры поддержки населения и бизнеса, расходами на медицинскую помощь, в том числе производство вакцины от коронавируса и последующую бесплатную вакцинацию населения, снижением экономического роста и производства на фоне пандемии в стране.

Условия пандемии потребовали создания новых координационных и совещательных органов при Правительстве РФ в сфере противодействия распространению коронавирусной инфекции. Так, 27 января 2020 года решением Председателя Правительства РФ был создан Оперативный штаб по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территорию Российской Федерации [46]. К основным задачам Оперативного штаба

были отнесены выработка мер по предупреждению завоза и распространения новой коронави-русной инфекции на территории Российской Федерации и координация действий федеральных органов государственной власти, направленных на противодействие распространения COVID-19 в России.

Аналогичные оперативные штабы в целях предупреждения распространения новой коро-навирусной инфекции и принятия необходимых организационно-распорядительных мер были созданы на уровне субъектов Российской Федерации и в профильных ведомствах.

Опыт деятельности оперативных штабов оправдал себя и получил дальнейшее развитие в Указе Президента РФ от 4 января 2021 г. № 12 «Об утверждении Порядка действий органов публичной власти по предупреждению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заносом на территорию Российской Федерации и распространением на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний» [47].

В соответствии с данным указом Президента РФ для координации деятельности органов публичной власти по предупреждению угрозы санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, заноса на территорию Российской Федерации и распространения на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний и в целях оперативного реагирования на складывающуюся санитарно-эпидемиологическую обстановку Правительство Российской Федерации создает Координационный совет при Правительстве Российской Федерации по предупреждению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заносом на территорию Российской Федерации и распространением на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний (далее - Координационный совет).

Координационный совет по представлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека может создавать оперативный штаб по предупреждению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заносом на территорию Российской Федерации и распространением на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний, который разрабатывает и утверждает план мероприятий по предупреждению распространения на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний, подготавливает предложения о введении ограничительных мер (в том числе карантина), организует проведение информационной кампании по профилактике

опасных инфекционных заболеваний, а также информирует население о принятых мерах, направленных на предупреждение распространения опасных инфекционных заболеваний.

Безусловно, ситуация с распространением новой коронавирусной инфекции требует от исполнительной власти более быстрых и эффективных управленческих решений. В некоторых случаях данная экстраординарная ситуация показала отсутствие гибкости и результативности в деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

При этом нужно учитывать, что совершенствование системы органов исполнительной власти, то есть административной реформы, в условиях незавершенной пандемии вряд возможно и целесообразно. Поэтому необходимые важные преобразования в сфере исполнительной власти должны иметь только точечный и глубоко продуманный характер, чтобы не допустить сбоев в текущей работе органов исполнительной власти и они не могли отразиться на гражданах, испытывающих серьезнейшие жизненные трудности.

Еще осенью 2019 года первый замминистра финансов Татьяна Нестеренко заявила, что массовое сокращение армии чиновников начнется в России в 2020 году в рамках реформы системы госуправления. Такие меры, как отметила замминистра, позволят повысить заработную плату государственным служащим. По словам Несте-ренко, исчезнут подразделения, занимающиеся организационными вопросами, документацией, административной деятельностью, финансово-экономической и информационной [48].

16 ноября 2020 г. на еженедельном совещании с вице-премьерами Михаил Мишустин объявил о начале новой административной реформы. Им было предложено «закрепить своего рода стандарт численности структурных единиц в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти (отделов, управлений, департаментов). Устанавливается, сколько таких департаментов или управлений должен курировать заместитель руководителя органа исполнительной власти - как минимум два. Также устанавливаются нормативы численности обеспечивающего персонала (административных и хозяйственных служб). Все эти шаги должны упорядочить неоднородность текущих структур ведомств и способствовать сокращению числа структурных единиц, а следовательно, и штатной численности. В центральных аппаратах штат должен сократиться на 5%, а в территориальных органах, где трудится основная масса чиновников, - на 10%. Общее сокращение

должно составить порядка 35 000 человек по всей стране» [49].

Следует отметить, что большинство жителей России также согласны с необходимостью проведения административной реформы. Так, согласно результатам опроса сервиса по поиску работы SuperJob, около 54% опрошенных россиян поддержали предложение М. Мишустина по оптимизации штата госслужащих. Против высказались 18%, еще 28% затруднились с ответом [50].

В качестве еще одного из обоснований административной реформы в СМИ называется следующее обстоятельство: «С момента последней унификации в 2004 году центральные аппараты ФОИВ уже сильно отличаются друг от друга - это уже часто мешает их взаимодействию, что в новом правительстве, часто работающем по проектным методам, критично. Существенно разрослись «обеспечивающие» подразделения ФОИВ. Белый дом уже решал в 2019-2020 годах часть проблем через объединение финансовых, бухгалтерских подразделений, а также концентрацией части центральных аппаратов ФОИВ в Москва-Сити. Рост численности ФОИВ и в центре, и в терорганах - в основном «бумажный», сейчас в них около 20% вакансий. Наконец, система оплаты труда в них сама по себе проблема: это низкий оклад и в целом гарантированная часть, высокий уровень негарантированных денежных поощрений и премий» [51].

Кроме этого, как отмечается СМИ, «момент для новой реформы госслужбы подходящий: и эпидемиологические потрясения 2020 года (в том числе впервые массовая удаленка в ФОИВ), и чисто управленческие и технологические (цифровизация и аутсорсинг) изменения в госаппарате позволяют сейчас по крайней мере попробовать изменить массовую управленческую культуру» [51].

Другими журналистами отмечается направленность административной реформы на сокращение госаппарата. «Сократить количество госслужащих в России пытались несколько раз за последнее десятилетие. За 2011-2013 годы планировалось урезать их численность сразу на 20%. В 2016 году к вопросу снова вернулись, постановив сократить штат на 10 процентов. Однако из данных Росстата всякий раз следовало, что установленные показатели не достигались. Так, в 2013 году количество федеральных госслужащих стало меньше всего на 8% по отношению к началу 2010 года. А в 2016 году Счетная палата отчиталась о снижении только на 5.6 процента «единиц», отдельно заметив, что это происходит за счет сотрудников низше-

го звена при увеличении разного рода начальников. За 2020-2021 годы предполагалось на 10% урезать штат центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и на 15 процентов - их территориальных подразделений. Также планировалось структурно усовершенствовать госаппарат, что дало бы дополнительное сокращение. Теперь настало время реализовать эти планы на практике» [52].

Очевидно, что разносторонние мнения о целях, задачах и содержании административной реформы, озвученные в СМИ, свидетельствуют об отсутствии единого нормативного документа, утверждающего целевые установки и параметры новой административной реформы, как это было ранее в недавней истории нашего государства (например, Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» [53]; Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» [54] и др.).

При этом нормативную основу для начала административной реформы составляют два постановления Правительства РФ: Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. №1829 «О структуре центральных аппаратов федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» [55] (далее - Постановление Правительства РФ №1829) и Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. №1830 «Об оптимизации структуры и численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» [56] (далее - Постановление Правительства РФ № 1830).

Фактически именно эти два постановления Правительства РФ раскрывают основные направления новой административной реформы. При этом мы не можем быть окончательно

уверенными, что не будут приняты и другие нормативно-правовые акты, определяющие новые направления реформирования в сфере исполнительной или публичной власти.

Обращаясь непосредственно к Постановлению Правительства РФ № 1829, отметим, что оно содержит следующие мероприятия по упорядочиванию структуры центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ:

1) устанавливаются нормативы штатной численности структурных подразделений центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ, применяемые для определения максимального количества департаментов (управлений) в структуре федеральных органов исполнительной власти, а именно:

а) в федеральном министерстве, независимо

от его численности, устанавливается обяза-

1

тельный норматив , согласно которому департамент должен включать не менее 40 штатных единиц (государственных служащих), самостоятельный отдел (структурное подразделение федерального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы и кадров, по осуществлению внутреннего финансового аудита, по защите государственной тайны, а также по организации мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилизации) - не менее 10 штатных единиц, отдел в составе департамента (управления) - не менее 5 штатных единиц.

Рекомендуемые нормативы: в федеральном министерстве, в котором от 1000 до 1500 штатных единиц, департамент должен включать не менее 45 штатных единиц, самостоятельный отдел - не менее 10 штатных единиц, а отдел в составе департамента (управления) - не менее 5 штатных единиц.

В федеральном министерстве, в котором насчитывается более 1500 штатных единиц, департамент должен включать не менее 50 штатных единиц, самостоятельный отдел - не менее 10 штатных единиц, а отдел в составе департамента (управления) - не менее 5 штатных единиц;

б) для федеральных служб и федеральных агентств установлены следующие обязательные нормативы: независимо от численности ФОИВ управление должно насчитывать не менее 25 штатных единиц, в самостоятельном отделе - не менее 10 штатных единиц, а в отделе в составе управления - не менее 5 штатных единиц.

Рекомендуемые нормативы: в федеральной службе или федеральном агентстве, в котором от 200 до 500 штатных единиц, управление

должно включать не менее 30 штатных единиц, в самостоятельном отделе - не менее 10 штатных единиц, а в отделе в составе управления -не менее 5 штатных единиц. В ФОИВ, в котором насчитывается более 500 штатных единиц, управление должно включать не менее 35 штатных единиц, в самостоятельном отделе - не менее 10 штатных единиц, а в отделе в составе « 2 управления - не менее 5 штатных единиц ;

2) регламентируются по-новому управленческие связи внутри федерального органа исполнительной власти, а именно:

а) заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти осуществляет координацию и контроль деятельности не менее 2 структурных подразделений (департаментов, управлений) центрального аппарата соответствующего федерального органа исполнительной власти;

б) количество должностей федеральной государственной гражданской службы категории «помощники (советники)» в федеральном органе исполнительной власти, предельная численность федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, центрального аппарата которого не превышает 1000 единиц, не может составлять более 5 единиц, а в федеральном органе исполнительной власти, предельная численность работников центрального аппарата которого свыше 1000 единиц, -более 10 единиц;

в) количество отделов, координация и контроль деятельности которых возлагается на одного заместителя руководителя структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, не может составлять менее 2 единиц;

г) должность федеральной государственной гражданской службы «референт» предусматривается в штатном расписании департамента вне его отделов. Введение второй должности «референт» допускается при штатной численности департамента, превышающей 45 единиц (пункт 2 Постановления Правительства РФ № 1829);

3) устанавливается, что численность гражданских служащих и работников в типовых подразделениях центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (при условии осуществления типовых функций в типовом подразделении) составляет не более 30 процентов предельной численности гражданских служащих и работников центрального аппарата этого органа.

Под типовыми подразделениями федерального органа исполнительной власти понимаются структурные подразделения, на которые воз-

ложено исполнение типовых функций по обеспечению деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере кадровой работы и организации прохождения федеральной государственной гражданской службы в органе, профилактики коррупционных и иных правонарушений, юридического (правового), бухгалтерского (финансового), документационного (делопроизводство, контроль, архив), информационно-технологического, организационно-технического и хозяйственного обеспечения органа, закупочной деятельности, а также защиты государственной тайны, мобилизационной подготовки и мобилизации.

Не относятся к типовым функциям центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти функции, реализуемые в рамках основных сфер деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти (пункт 3 Постановления Правительства РФ № 1829);

4) в Постановлении Правительства РФ № 1829 делается оговорка о том, что в случае наличия существенных обстоятельств и (или) особенностей деятельности федерального органа исполнительной власти, препятствующих выполнению мероприятий, предусмотренных Постановлением Правительства РФ № 1829, решение об установлении иных требований может быть принято на основании соответствующего решения подкомиссии по вопросам оптимизации структуры и численности федеральных органов исполнительной власти Правительственной комиссии по проведению административной реформы;

5) предполагается, что мероприятия, предусмотренные административной реформой, должны также распространиться и на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ. В частности, руководителям федеральных органов исполнительной власти, имеющих территориальные органы, до 1 февраля 2021 г. установить нормативы штатной численности территориальных органов, их структурных подразделений и отдельных категорий должностей, количества заместителей руководителя территориального органа и численности типовых подразделений с учетом Постановления Правительства РФ № 1829;

6) и наконец, Постановлением Правительства РФ № 1829 отменено Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» [57] и пункт 3 Постановления Правительства РФ от 22 мая 1998 г. № 481 «О расширении прав руководите-

лей федеральных органов исполнительной власти в использовании средств на содержание этих органов при сокращении численности работников» [58].

Первоначально предполагалось, что указанные мероприятия в рамках административной реформы позволят из 329 должностей заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти сократить несколько десятков, в том числе 25 должностей заместителей министров [51].

28 декабря 2020 года на сайте Правительства РФ появилась информация, что «реформа государственного аппарата затронет 45 министерств и ведомств, чью деятельность курирует Правительство РФ. В результате оптимизации станет меньше подразделений, которые выполняют обеспечивающие функции. Сокращению подлежат 74 таких структурных подразделения. Кроме этого, при проведении реформы государственного аппарата планируется сократить 37 заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Освободившиеся средства при этом останутся в фондах оплаты труда» [59].

Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2293 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [60] фактически произведены сокращения аппаратов федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ, в частности, были внесены изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие структуру и управленческий аппарат конкретного федерального органа исполнительной власти. Так, изменения коснулись Федеральной службы по труду и занятости; Федерального агентства водных ресурсов; Федерального агентства по недропользованию; Федерального агентства воздушного транспорта; Федерального дорожного агентства; Федерального агентства железнодорожного транспорта; Федерального агентства морского и речного транспорта; Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; Министерства финансов РФ; Федеральной антимонопольной службы; Федеральной службы по ветеринарному и фитосани-тарному надзору; Министерства транспорта РФ; Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии; Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федерального агентства по государственным резервам; Федеральной службы в сфере природопользования; Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральной таможенной службы; Федеральной налоговой службы; Фе-

дерального казначейства; Министерства энергетики РФ; Министерства природных ресурсов и экологии; Федерального агентства по делам молодежи; Федеральной службы государственной статистики; Федерального агентства по управлению государственным имуществом; Министерства экономического развития РФ; Министерства промышленности и торговли; Федерального агентства по рыболовству; Министерства сельского хозяйства РФ; Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка; Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Федеральной службы государственной статистики, кадастра и картографии; Федерального агентства лесного хозяйства; Министерства культуры РФ; Федеральной службы по аккредитации; Федеральной службы по интеллектуальной собственности; Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики; Министерства труда и социальной защиты РФ; Министерства спорта РФ; Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ; Федерального агентства по делам национальностей; Министерства науки и высшего образования РФ; Министерства просвещения РФ; Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки; Федеральной пробирной палаты [60].

Таким образом, оптимизация затронула 45 из 51 федерального органа исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), руководство деятельностью который осуществляет Правительство РФ. Административная реформа не коснулась лишь 6 ведомств: Министерства здравоохранения РФ; Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения; Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ; Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения; Федерального медико-биологического агентства; Федерального агентства по туризму.

Ответ на вопрос, почему эти ведомства не участвуют в административной реформе, вполне очевиден. Именно эти федеральные органы исполнительной власти в непрерывном режиме (начиная с марта 2020 года) осуществляют мероприятия по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, а поэтому их реформирование в этой сложной ситуации недопустимо. Очевидно, что данные органы исполнительной власти будут оптимизированы уже после прекращения пандемии СОУОБ-19 (в планах Правительства РФ провести оптимизацию структуры указанных ведомств в октябре 2021 года).

При этом отдельно нужно сказать о Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ. В самом начале административной реформы встал вопрос о судьбе пяти федеральных органов исполнительной власти с численностью менее 100 человек персонала, что, по мнению Правительства РФ, является малорациональным: Россвязи, Роспечати, Роспатента, Росгидромета и Ростуризма [51].

20 ноября 2020 года Президентом РФ издается Указ № 719, которым в целях совершенствования государственного управления в сфере цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, решения приоритетных задач в области цифровой экономики, сокращения административных барьеров, оптимизации полномочий федеральных органов исполнительной власти и численности федеральных государственных служащих, упраздняются Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и Федеральное агентство связи (пункт 1) [61].

Также данным указом Президента РФ устанавливается, что функции упраздняемых Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям и Федерального агентства связи передаются Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, которое становится правопреемником упраздняемых ведомств.

Очевидно, что при передаче Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций государственных функций упраздняемых ведомств в его штат будут переведены часть сотрудников из ликвидируемых федеральных органов исполнительной власти.

Вторая часть мероприятий административной реформы зафиксирована в Постановлении Правительства РФ № 1830. Все мероприятия, перечисленные в этом нормативном правовом акте, направлены на сокращение общей численности государственных служащих, а именно:

1) сократить с 1 января 2021 г. предельную численность федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и агентств, подведомственных этим министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, установленную на дату вступления в силу Постановления Правительства РФ №1830 (24 ноября 2020 г.):

- на 5 процентов - центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти;

- на 10 процентов - территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

2) Постановлением Правительства РФ № 1830 также устанавливаются дополнительные параметры для сокращения числа государственных служащих, а именно:

а) размер сокращения предельной численности гражданских служащих и работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти может быть ниже размера сокращения, предусмотренного административной реформой, в случае дополнительного сокращения предельной численности гражданских служащих и работников территориальных органов в размере, позволяющем достигнуть объем бюджетных ассигнований, высвобождаемых в результате сокращения численности гражданских служащих и работников центрального аппарата;

б) размер сокращения предельной численности гражданских служащих и работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти может быть ниже размера сокращения, предусмотренного административной реформой, в случае дополнительного сокращения предельной численности гражданских служащих и работников центрального аппарата в размере, позволяющем достигнуть объем бюджетных ассигнований, высвобождаемых в результате сокращения численности гражданских служащих и работников территориальных органов;

3) высвободившиеся в результате сокращения предельной численности гражданских служащих и работников федеральных органов исполнительной власти бюджетные ассигнования, предусмотренные на оплату их труда и на начисления на выплаты по оплате труда, сохраняются в соответствующих федеральных органах исполнительной власти в целях совершенствования системы материальной мотивации гражданских служащих;

4) предложения о сокращении предельной численности гражданских служащих и работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с учетом размеров сокращения, предусмотренных административной реформой, а также о количестве должностей заместителей руководителя и структурных подразделений (департаментов, управлений) федерального органа исполнительной власти формируются в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1829 и представляются до 20 ноября 2020 г. в Министерство финансов РФ и в Аппарат Правительства РФ:

а) в отношении федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим

федеральным министерствам, - федеральными министрами;

б) в отношении федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, -руководителями этих федеральных служб и федеральных агентств;

5) предложения федеральных органов исполнительной власти по оптимизации штатной численности и структуры подлежат рассмотрению подкомиссией по вопросам оптимизации структуры и численности федеральных органов исполнительной власти Правительственной комиссии по проведению административной реформы в случае наличия существенных обстоятельств или особенностей деятельности федерального органа исполнительной власти, препятствующих реализации административной реформы;

6) руководителям федеральных органов исполнительной власти до 1 апреля 2021 г. необходимо обеспечить проведение необходимых организационно-штатных мероприятий и до 1 мая 2021 г. представить в Правительство РФ доклад об их завершении [56].

Таким образом, предполагается, что результатом проведения административной реформы по данному направлению станет сокращение предельной численности сотрудников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти до 22.8 тыс. человек (сейчас 23.9 тыс.) и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти до 302.8 тыс. человек (сейчас 336.5 тыс.). Наибольшие в цифрах сокращения в регионах по естественным причинам придутся на самые многочисленные федеральные органы исполнительной власти: ФНС, казначейство, ФТС, Рос-реестр и Росстат [51].

Анализируя данную административную реформу, хотелось бы остановиться на наиболее спорных вопросах, которые возникают при ее оценке и перспективах проведения.

Во-первых, если основной идеей административной реформы является установление жестких требований к структуре как аппарата федерального органа исполнительной власти, так и его территориальных органов: в зависимости от числа «управляемых» подчиненных рассчитываются лимиты числа руководителей высшего и среднего звена, помощников и советников, штат обеспечивающих подразделений должен быть менее 30% от общего, то является крайне странным и непоследовательным такое обстоятельство, что административная реформа не касается федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, кото-

рые подчиняются Президенту РФ (так называемый силовой блок: МВД РФ, МИД РФ, ФСБ России, ФСО России и т.д.). Получается, что вполне объективные и разумные требования к оптимизации структуры и штатной численности федеральных органов исполнительной власти по каким-то неведомым причинам не подходят к значительному числу федеральных ведомств и их территориальных органов, в отношении которых, кстати, очень давно не проводились какие-либо существенные преобразования, направленные на повышение эффективности их деятельности (можно лишь оговориться о реформе МВД России, которая проводилась в 2011-2012 гг., после принятия нового Федерального закона «О полиции» [62]).

Во-вторых, многими экспертами отмечается, что механические сокращения государственных служащих и структурных подразделений вряд ли принесут должный эффект. По мнению экспертов Высшей школы экономики, при текущем уровне вакансий в федеральных ведомствах (в среднем около 18%) сокращены в основном будут не реальные государственные служащие, а вакантные позиции. По их мнению, с которым трудно не согласиться, Правительству РФ жизненно необходима «умная оптимизация», то есть не пропорциональное сокращение федеральных органов исполнительной власти на произвольно установленную величину (5%, 10% или 20%), а приведение численности служащих в соответствие с реально осуществляемыми функциями и полномочиями, установленными целями и конечными результатами деятельности, а также создание устойчивого механизма поддержания оптимальной численности с учетом новых квалификационных требований [63].

В-третьих, остается непонятным, распространится ли данная административная реформа на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. С точки зрения директора аналитического центра «Форум» Александра Бра-гина, решения федерального центра волнами расходятся по регионам. Сигналы будут услышаны, и можно надеяться на такие же шаги в отношении региональных органов власти, а там и муниципальных [49].

На наш взгляд, это было бы вполне логичным после закрепления в Конституции РФ термина «публичная власть», означающего организационное единство исполнительной власти и местного самоуправления на всех уровнях, а следовательно, административная реформа должна быть продолжена и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В-четвертых, в отсутствие единого документа, который бы закреплял план или стратегические (концептуальные) направления административной реформы, остаются вопросы относительно того, ограничится ли руководство страны принятыми Постановлениями Правительства РФ № 1829 и № 1830 или после проведенной оптимизации последуют более глобальные изменения в системе государственного управления. Как отмечалось Председателем Правительства РФ М. Мишустиным, важно, чтобы вся система государственного управления работала четко и слаженно, соответствовала ожиданиям и запросам людей. При проведении административной реформы важно наладить надежный и эффективный механизм обратной связи между людьми и государством. «Чтобы каждый, кому требуется помощь, мог напрямую обратиться в ведомство или к должностному лицу, от которого зависит решение его проблемы, а главное - оперативно получить ответ на свое обращение, добиться результата», - указал М. Мишустин. Для этого будут расширены возможности Единого портала государственных и муниципальных услуг. «Пилотными» станут министерства и ведомства, чьи услуги сегодня особенно востребованы. «Каждый гражданин из личного кабинета на портале сможет направить обращение в министерство здравоохранения, министерство просвещения, Фонд обязательного медицинского страхования, а также в любой из органов государственной власти регионов или местного самоуправления, и через портал госуслуг получить ответы на свои обращения», - подчеркнул премьер-министр [52].

Позитивно оценивая данные высказывания Председателя Правительства РФ М. Мишусти-на, можно предположить, что мы находимся лишь в начале системных преобразований государственного управления и широкомасштабной административной реформы, которые будут не только связаны с оптимизацией деятельности органов исполнительной власти, но и насыщены мероприятиями, направленными на существенное повышение эффективности всех уровней публичной власти.

Примечания

1. При установлении по решению подкомиссии по вопросам оптимизации структуры и численности федеральных органов исполнительной власти Правительственной комиссии по проведению административной реформы иного норматива он должен составлять: не менее 35 единиц для департамента; не менее 5 единиц для самостоятельного отдела.

2. Приложение к Постановлению Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. № 1829.

Список литературы

1. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. Труды Института государства и права РАН. 2006. № 2. С. 11-28.

2. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. «Послание Президента Федеральному Собранию» // Российская газета. № 7. 2020. 16 января.

3. Распоряжение Президента РФ от 15 января 2020 г. №5-рп «О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: "^л^.ргауо. gov.ru (дата обращения: 10.01.2021).

4. Официальный сайт Президента России: Образована рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию. 15.01.2020 г. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/62589 (дата обращения: 10.01.2021).

5. Статус семьи, право роспуска Госдумы и ее полномочия: какие поправки могут войти в Конституцию. Новости на «России 24». 11.02.2020 г. Режим доступа: https://www.vesti.ru/video/2139106 (дата обращения: 10.01.2021).

6. Комарова В.В. Конституционная реформа 2020 г. в России (некоторые аспекты) // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 8. С. 22-31.

7. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

8. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1 -ФКЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (14.03.2020).

9. Заключение Конституционного Суда от 16 марта 2020 г. № 1 -З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 12. Ст. 1855.

10. Указ Президента РФ от 17 марта 2020 г. № 188 «О назначении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 12. Ст. 1743.

11. Указ Президента РФ от 25 марта 2020 г. № 205 «О переносе даты общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 13. Ст. 1897.

12. Указ Президента РФ от 1 июня 2020 г. № 354 «Об определении даты проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 23. Ст. 3622.

13. Пункт 1.3 Постановления Центральной избирательной комиссии РФ от 20 марта 2020 г. № 244/1804-7 «О Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» // Вестник ЦИК России. 2020. № 3.

14. Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 3 июля 2020 г. № 256/1888-7 «О результатах общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» // Российская газета. 2020. 4 июля. № 144.

15. Указ Президента РФ от 3 июля 2020 г. № 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками» // СЗ РФ. 2020. № 27. Ст. 4196.

16. Куликов В. Взять за основу. Талия Хабриева: Поправки в Конституцию укрепят стабильность власти // Российская газета. 2020. 30 января. Федеральный выпуск № 20 (8074). Режим доступа: https://rg.ru/2020/01/30/taliia-habrieva-popravki-v-kons tituciiu-ukrepiat-stabilnost-vlasti.html (дата обращения: 10.01.2021).

17. Яшманов Б. На суд - Конституционный. Павел Крашенинников комментирует ход работы над изменениями в Конституции // Российская газета. 2020. 14 марта. Столичный выпуск № 55 (8109). Режим доступа: https://rg.ru/2020/03/14/pavel-krasheninnikov-kommentiruet-hod-raboty-nad-izmeneniiami-v-konstitu cii.html (дата обращения: 10.01.2021).

18. Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 45. Ст. 7061.

19. Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 50 (ч. 3). Ст. 8039.

20. Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» // Российская газета. 2020. 25 декабря. № 292.

21. Федеральный закон от 9 ноября 2020 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности» // СЗ РФ. 2020. № 46. Ст. 7209.

22. Федеральный закон от 9 ноября 2020 г. № 367-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 46. Ст. 7211.

23. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

24. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. М.: Эксмо, 2008.

25. Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 18-28.

26. Старилов Ю.Н. Государственное управление в системе единой публичной власти: терминологический итог конституционной реформы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2020. № 1. С. 20-31.

27. Указ Президента РФ от 15 января 2020 г. № 14 «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 3. Ст. 244.

28. Указ Президента РФ от 16 января 2020 г. № 16 «О Председателе Правительства Российской Федера-

ции». Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/62593 (дата обращения: 10.01.2021).

29. Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2020. № 4. Ст. 346.

30. Указ Президента РФ от 9 ноября 2020 г. № 681 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2020. № 46. Ст. 7263.

31. Официальный сайт Президента России: Подписаны указы о Первом заместителе и заместителе Председателя Правительства. 21.01.2020 г. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62623 (дата обращения: 10.01.2021).

32. Официальный сайт Президента России: Подписаны указы о назначении министров Правительства Российской Федерации. 21.01.2020 г. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62625 (дата обращения: 10.01.2021).

33. Официальный сайт Президента России: Встреча с членами Правительства. 21.01.2020 г. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62 626 (дата обращения: 10.01.2020).

34. Пандемия - это распространение нового заболевания в мировых масштабах. Режим доступа: https://www.who.int/csr/disease/swineflu/frequently_aske d_questions/pandemic/ru/ (дата обращения: 10.01.2021).

35. Официальная информация о коронавирусе в России. Режим доступа: https://стопкоронавирус. рф/information/ (дата обращения: 10.01.2021).

36. COVID-19 Map - Johns Hopkins Coronavirus Resource Center. Режим доступа: https://coronavirus. jhu.edu/map.html (дата обращения: 10.01.2021).

37. Комарова А. Коронавирус. Хроника распространения // Российская газета. Режим доступа: https://rg.ru/2020/03/03/koronavirus-hronika-rasprostra neniia.html (дата обращения: 10.01.2021).

38. Указ Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением н о вой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ. 2020. № 14 (часть 1). Ст. 2082.

39. Указ Президента РФ от 28 апреля 2020 г. № 294 «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ. 2020. № 18. Ст. 2875.

40. Указ Президента РФ от 11 мая 2020 г. № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронави-русной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ. 2020. № 20. Ст. 3157.

41. Официальная информация о коронавирусе в России на портале - стопкоронавирус.рф. Режим доступа : https: //стопкоронавирус .рф/what-is-done/mea sures/mobilizacija_sistemy_zdravoohranenia.html (дата обращения: 10.01.2021).

42. Официальная информация о коронавирусе в России на портале - стопкоронавирус.рф. Режим до-

ступа: https://стопкоронавирус.рф/what-is-done/social-measures/ (дата обращения: 10.01.2021).

43. Официальная информация о коронавирусе в России на портале - стопкоронавирус.рф. Режим доступа: https://стопкоронавирус.рф/what-to-do/business/ (дата обращения: 10.01.2021).

44. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.

45. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4884.

46. Официальная информация о коронавирусе в России на портале - стопкоронавирус.рф. Режим доступа: https://стопкоронавирус.рф/what-is-done/hq/ (дата обращения: 10.01.2021).

47. Указ Президента РФ от 4 января 2021 г. № 12 «Об утверждении Порядка действий органов публичной власти по предупреждению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заносом на территорию Российской Федерации и распространением на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний» // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://pravo.gov.ru (04.01.2021).

48. Реформа госаппарата сократит 37 заместителей в федеральных ведомствах // Известия. 2020. 28 декабря. Режим доступа: https://iz.ru/1105356/2020-12-28/reforma-gosapparata-sokratit-37-zamestitelei-v-federalnykh-vedomstvakh (дата обращения: 10.01.2021).

49. Брагин А. Два чиновника по цене трёх: что стоит за объявленной правительством административной реформой // Forbes.ru (электронное издание). 17.11.2020. Режим доступа: https://www.forbes.ru/ biznes/413897-dva-chinovnika-po-cene-treh-chto-stoit-za-obyavlennoy-pravitelstvom-administrativnoy (дата обращения: 10.01.2021).

50. В России начинается административная реформа // ТАСС. 2021. 1 января. Режим доступа: https://tass.ru/politika/10379009 (дата обращения: 10.01.2021).

51. Бутрин Д. Заместительская терапия. Правительство реализует программу оздоровления структуры министерств и ведомств // Газета «Коммерсантъ» № 209/П от 16.11.2020 г. С. 1. Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/4574020 (дата обращения: 10.01.2021).

52. Кузьмин В. Оперативное вмешательство. Михаил Мишустин объявил о сокращении госаппарата с 1 января 2021 года // Российская газета - Федеральный выпуск № 258 (8312). 2020. 16 ноября. Режим доступа: https://rg.ru/2020/11/16/mishustin-obiavil-o-sokrashchenii-gosapparata-s-1 -ianvaria-2021 -goda.html (дата обращения: 10.01.2021).

53. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

54. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

55. Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. № 1829 «О структуре центральных аппаратов федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 47. Ст. 7532.

56. Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. № 1830 «Об оптимизации структуры и численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 47. Ст. 7533.

57. Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1 995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4450.

58. Постановление Правительства РФ от 22 мая 1998 г. № 481 «О расширении прав руководителей федеральных органов исполнительной власти в использовании средств на содержание этих органов при сокращении численности работников» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2454.

59. Официальный сайт Правительства России: Правительство утвердило параметры оптимизации штатов федеральных органов власти. 28.12.2020 г. Режим доступа: http://government.ru/news/41232/ (дата обращения: 10.01.2021).

60. Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2293 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://pravo.gov.ru (29.12.2020).

61 . Указ Президента РФ от 20 ноября 2020 г. № 719 «О совершенствовании государственного управления в сфере цифрового развития, связи и массовых коммуникаций» // СЗ РФ. 2020. № 47. Ст. 7508.

62. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

63. Каледина А., Байкова Т., Лежнева Л. Вакантное вместо: кабмину предложили «умную оптимизацию» госаппарата // Известия. 2020. 21 декабря. Режим доступа: https://iz.ru/1102389/anna-kaledina-tatiana-baikova-liubov-lezhneva/vakantnoe-vmesto-kab minu-predlozhili-umnuiu-optimizatciiu-gosapparata (дата обращения: 10.01.2021).

A NEW STAGE OF ADMINISTRATIVE REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION: CONDITIONS, FACTORS AND MEASURES AIMED AT OPTIMIZING THE STRUCTURE OF THE EXECUTIVE POWER BODIES

A V. Martynov, V. V. Chernikov, I.F. Lyapin

The article examines the preconditions for a new stage of the administrative reform, including the current conditions and factors influencing systemic transformations. According to the authors, among the factors that play a special role could be named: the adopted amendments to the Constitution of the Russian Federation, the resignation of the Government of the Russian Federation, the pandemic of a new coronavirus infection and the rapid development of legislation in the field of activities of public authorities. The authors analyze in detail all the measures of the new stage of the administrative reform, aimed at optimizing the structure of executive authorities and reducing the number of civil servants. The article also identifies the positive aspects as well as some ambiguities of the new stage of the administrative reform. It is concluded that we are only at the beginning of systemic reforms in public administration, which are associated not only with the optimization of the activities of executive authorities, but will also be saturated with activities aimed at increasing significantly the efficiency of all levels of public authority.

Keywords: administrative reform, public authority, public authority system, conditions and factors influencing the implementation of a new stage of administrative reform, optimization of the structure of executive authorities, optimization of the staff of executive authorities, reduction of the number of civil servants.

References

1. Nozdrachev A.F. Administrative reform: legislative context // Administrative reform: problems of development and improvement. Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 2006. № 2. P. 11-28.

2. Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of January 15, 2020 «Message of the President to the Federal Assembly» // Ros-siyskaya Gazeta. № 7. 2020.16 January.

3. Order of the President of the Russian Federation of January 15, 2020 № 5-rp «On the working group for preparing proposals for amending the Constitution of the Russian Federation» // Official Internet portal of legal information. Access mode: URL: www.pravo.gov.ru (Date of access: 10.01.2021).

4. Official site of the President of Russia: A working group has been formed to prepare proposals for amending the Constitution. January 15, 2020. Access mode: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62589 (Date of access: 10.01.2021).

5. The status of the family, the right to dissolve the State Duma and its powers: what amendments can be included in the Constitution. News on «Russia 24». 02.11.2020. Access mode: https://www.vesti.ru/video/ 2139106 (Date of access: 10.01.2021).

6. Komarova V.V. Constitutional reform of 2020 in Russia (some aspects) // Actual problems of Russian law. 2020. № 8. P. 22-31.

7. Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 №1-FKZ «On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities» // CL RF. 2020. № 11. Article 1416.

8. The law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 No. 1-FKZ was published on the Official Internet portal of legal information. http://www.pravo.gov.ru (14.03.2020).

9. Conclusion of the Constitutional Court dated March 16, 2020 No. 1-Z «On the compliance with the

provisions of Chapters 1, 2 and 9 of the Constitution of the Russian Federation of the provisions of the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation «On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities», as well as on the compliance of the Constitution of the Russian Federation with the procedure for the entry into force of Article 1 of this Law in connection with the request of the President of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 12. Article 1855.

10. Decree of the President of the Russian Federation of March 17, 2020 № 188 «On the appointment of an all-Russian vote on the approval of amendments to the Constitution of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 12. Article 1743.

11. Decree of the President of the Russian Federation of March 25, 2020 №205 «On the postponement of the date of the all-Russian vote on the approval of amendments to the Constitution of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 13. Article 1897.

12. Decree of the President of the Russian Federation of June 1, 2020 № 354 «On determining the date of the all-Russian vote on the approval of amendments to the Constitution of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 23. Article 3622.

13. Clause 1.3 of the Decree of the Central Election Commission of the Russian Federation of March 20, 2020 № 244/1804-7 «On the Procedure for All-Russian Voting on Approving Amendments to the Constitution of the Russian Federation» // Bulletin of the CEC of Russia. 2020. № 3.

14. Resolution of the Central Election Commission of the Russian Federation of July 3, 2020 № 256/1888-7 «On the results of the all-Russian vote on the approval of amendments to the Constitution of the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 2020.4 July. № 144.

15. Decree of the President of the Russian Federation of July 3, 2020 № 445 «On the official publication of the Constitution of the Russian Federation as amended» // CL RF. 2020. № 27. Article 4196.

16. Kulikov V. Take as a basis. Taliya Khabrieva: Amendments to the Constitution will strengthen the sta-

bility of power // Rossiyskaya Gazeta. 2020.30 January. Federal issue № 20 (8074). Access mode: https://rg.ru/2020/01/30/taliia-habrieva-popravki-v-kon stituciiu-ukrepiat-stabilnost-vlasti.html (Date of access: 10.01.2021).

17. Yashmanov B. To the Court - Constitutional. Pavel Krasheninnikov comments on the progress of work on amendments to the Constitution // Rossiyskaya Gazeta. 2020.14 March. Capital issue № 55 (8109). Access mode: https://rg.ru/2020/03/14/pavel-krasheninni kov-kommentiruet-hod-raboty-nad-izmeneniiami-v-kons titucii.html (Date of access: 10.01.2021).

18. Federal Constitutional Law of November 6, 2020 № 4-FKZ «On the Government of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 45. Article 7061.

19. Federal Law of December 8, 2020 № 394-FZ «On the State Council of the Russian Federation» // CL RF. 2020. No. 50. (part 3). Article 8039.

20. Federal Law of December 22, 2020 № 437-FZ «On the federal territory «Sirius»// Rossiyskaya Gazeta. 2020. December 25. № 292.

21. Federal Law of November 9, 2020 № 365-FZ «On Amendments to the Federal Law «On Security» // CL RF. 2020. No. 46. Article 7209.

22. Federal Law of November 9, 2020 № 367-FZ «On Amendments to the Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 46. Article 7211.

23. Chirkin V.E. Public administration: Textbook. M.: Jurist, 2004. P. 17-21.

24. Tikhomirov Yu.A. Modern public law: A monographic textbook. M .: Eksmo, 2008. P. 8-79.

25. Avrutin Yu.E. Are the paradoxes of public administration paradigms overcome in the theory of public administration and in administrative law? // Administrative law and process. 2016. № 8. P. 18-28.

26. Starilov Yu.N. Public administration in the system of unified public authority: the terminological result of constitutional reform // Bulletin of the Voronezh State University. Series «Law». 2020. № 1. P. 20-31.

27. Decree of the President of the Russian Federation of January 15, 2020 № 14 «On the Government of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 3. Article 244.

28. Decree of the President of the Russian Federation №16 of January 16, 2020 «On the Chairman of the Government of the Russian Federation». Access mode: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62593 (Date of access: 10.01.2021).

29. Decree of the President of the Russian Federation № 21 of January 21, 2020 «On the structure of Federal Executive bodies» // CL RF. 2020. № 4. Article 346.

30. Decree of the President of the Russian Federation of November 9, 2020 № 681 «On amendments to the Decree of the President of the Russian Federation of January 21, 2020 No. 21 «On the structure of Federal Executive bodies» // CL RF. 2020. № 46. Article 7263.

31. Official website of the President of Russia: Signed a decree on the First Deputy and Deputy Chairman of the Government. 21.01.2020. Access mode: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62623 (Date of access: 10.012021).

32. Official website of the President of Russia: Decrees on the appointment of ministers of the Government of the Russian Federation were signed. 21.01.2020. Ac-

cess mode: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/62625 (Date of access: 10.01.2021).

33. Official website of the President of Russia: Meeting with members of the Government. 21.01.2020. Access mode: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/62626 (Date of access: 10.01.2021).

34. A pandemic is the spread of a new disease on a global scale. Access mode: https://www.who.int/csr/ disease/swineflu/frequently_asked_questions/pandemic/ ru/ (Date of access: 10.01.2021).

35. Official information about coronavirus in Russia: https://cronKopoHaBHpyc.p^/information/ (Date of access: 10.01.2021).

36. COVID-19 Map - Johns Hopkins Coronavirus Resource Center. Access mode: https://coronavirus.jhu. edu/map.html (Date of access: 10.01.2021).

37. Komarova A. Coronavirus. Distribution timeline // Rossiyskaya gazeta. Access mode: https://rg.ru/ 2020/03/03/koronavirus-hronika-rasprostraneniia.html (Date of access: 01.10.2021).

38. Decree of the President of the Russian Federation № 239 of April 2, 2020 «On measures to ensure the sanitary and epidemiological well-being of the population on the territory of the Russian Federation in connection with the spread of a new coronavirus infection (COVID-19)» // CL RF. 2020. № 14 (part 1). Article 2082.

39. Decree of the President of the Russian Federation № 294 of April 28, 2020 «On the extension of measures to ensure the sanitary and epidemiological well-being of the population on the territory of the Russian Federation in connection with the spread of a new coronavirus infection (COVID-19)» // CL RF. 2020. № 18. Article 2875.

40. Decree of the President of the Russian Federation № 316 of May 11, 2020 «On determining the procedure for extending measures to ensure the sanitary and epi-demiological well-being of the population in the Constituent entities of the Russian Federation in connection with the spread of a new coronavirus infection (COVID-19)» // CL RF. 2020. № 20. Article 3157.

41. Official information about the coronavirus in Russia on the portal - CTonKopoHaBnpyc.p^. Access mode: https://cronKopoHaBHpyc.p^/what-is-done/mea-sures/mobilizacija_sistemy_zdravoohranenia.html (Date of access: 10.01.2021).

42. Official information about the coronavirus in Russia on the portal - CTonKopoHaBnpyc.p^. Access mode: https://cronKopoHaBHpyc.p^/ what-is-done/social-measures/ (Date of access: 10.01.2021).

43. Official information about the coronavirus in Russia on the portal - CTonKopoHaBnpyc.p^. Access mode: https://cronKopoHaBHpyc.p^/what-to-do/busi ness/ (Date of access: 10.01.2021).

44. Decree of the President of the Russian Federation № 204 of May 7, 2018 «On national goals and strategic objectives of the Development of the Russian Federation for the period up to 2024» // CL RF. 2018. № 20. Article 2817.

45. Decree of the President of the Russian Federation of July 21, 2020 №474 «On national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030» // CL RF. 2020. № 30. Article 4884.

46. Official information about the coronavirus in Russia on the portal - CTonKopoHaBnpyc.p^. Access

mode: https://cTonKopoHaBnpyc.p^/what-is-done/hq/ (Date of access: 10.01.2021).

47. Decree of the President of the Russian Federation of January 4, 2021 № 12 «On approval of the Procedure of public authorities for the prevention of threat of occurrence of emergency situations related to the introduction into the territory of the Russian Federation and distribution in the territory of the Russian Federation of dangerous infectious diseases» // Official Internet portal of legal information. http://pravo.gov.ru (04.01.2021).

48. Reform of the state apparatus to reduce 37 deputies in federal departments // Izvestiya. 2020. December 28. Access mode: https://iz.ru/1105356/2020-12-28/re forma-gosapparata-sokratit-37-zamestitelei-v-federalny kh-vedomstvakh (Date of access: 10.01.2021).

49. Bragin A. Two officials for the price of three: what is behind the administrative reform announced by the government // Forbes.ru (electronic edition). 17.11.2020. Access mode: https://www.forbes.ru/biznes/ 413897-dva-chinovnika-po-cene-treh-chto-stoit-za-oby avlennoy-pravitelstvom-administrativnoy (Date of access: 10.01.2021).

50. Administrative reform begins in Russia // TASS. 2021. January 1. Access mode: https://tass.ru/politika/ 10379009 (Date of access: 10.01.2021).

51. Butrin D. Substitution therapy. The government is implementing a program to improve the structure of ministries and departments // Kommersant Newspaper № 209. P. 1. 16.11.2020. Access mode: https://www. kommersant.ru/doc/4574020 (Date of access: 10.01.2021).

52. Kuzmin V. Surgical intervention. Mikhail Mishustin announced the reduction of the state apparatus from January 1, 2021 // Rossiyskaya Gazeta-Federal Issue № 258 (8312). 2020. November 16. Access mode: https://rg.ru/2020/11/16/mishustin-obiavil-o-sokrashche nii-gosapparata-s-1-ianvaria-2021-goda.html (Date of access: 10.01.2021).

53. Decree of the President of the Russian Federation № 824 of July 23, 2003 «On measures to carry out administrative reform in 2003-2004» // CL RF. 2003. № 30. Article 3046.

54. Decree of the Government of the Russian Federation № 1789-r of October 25, 2005 «On the Concept of Administrative Reform in the Russian Federation in 2006-2010» // CL RF. 2005. № 46. Article 4720.

55. Resolution of the Government of the Russian Federation of November 16, 2020 № 1829 «On the structure of the central offices of Federal Ministries, whose activities are managed by the Government of the

Russian Federation, federal services and Federal agencies subordinate to these Federal Ministries, federal services and federal agencies, whose activities are managed by the Government of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 47. Article 7532.

56. Resolution of the Government of the Russian Federation № 1830 of November 16, 2020 «On optimizing the structure and number of Federal state civil servants and employees holding positions other than those of the Federal State civil Service, federal ministries whose activities are under the jurisdiction of the Government of the Russian Federation, federal services and federal agencies subordinate to these federal ministries, federal services and federal agencies, the activities of which are under the jurisdiction of the Government of the Russian Federation» // CL RF. 2020. № 47. Article 7533.

57. Resolution of the Government of the Russian Federation № 1094 of November 5, 1995 «On the structure of the Central Apparatus of Federal Executive Bodies» // CL RF. 1995. № 46. Article 4450.

58. Resolution of the Government of the Russian Federation № 481 of May 22, 1998 «On expanding the rights of heads of Federal executive bodies to use funds for the maintenance of these bodies when reducing the number of employees» // CL RF. 1998. № 22. Article 2454.

59. Official website of the Russian Government: The Government has approved the parameters for optimizing the staff of federal authorities. 28.12.2020. Access mode: http://government.ru/news/41232/ (Date of access: 10.01.2021).

60. Resolution of the Government of the Russian Federation № 2293 of December 28, 2020 «On Amendments to Certain Acts of the Government of the Russian Federation» // Official Internet portal of legal information. http://pravo.gov.ru (29.12.2020).

61. Decree of the President of the Russian Federation of November 20, 2020 № 719 «On improving public administration in the field of digital development, mass communications» // CL RF. 2020. № 47. Article 7508.

62. Federal Law № 3-FZ of February 7, 2011 «On the Police» // CL RF. 2011. № 7. Article 900.

63. Kaledina A., Baykova T., Lezhneva L. Vacant position: the Cabinet was offered a «smart optimization» of the state apparatus // News. 2020. December 21. Access mode: https://iz.ru/1102389/anna-kaledina-tatiana-baikova-liubov-lezhneva/vakantnoe-vmesto-kabminu-predlozhili-umnuiu-optimizatciiu-gosapparata (Date of access: 10.01.2021).