CC BY
72
Тема номера «Центр и регионы: проблемы, прогнозы»
Новый электоральный цикл: проблемы взаимоотношений центра и регионов
А.Е. Коньков
Становление выборного сезона в России всегда характеризуется актуализацией и уплотнением политической повестки дня, которая впоследствии — после завершения выборов — раскрывается и уточняется в решениях избранных политических акторов. Цикл 2011-2012 гг. в этом смысле подтверждает указанную логику и в определенном смысле обостряет ее, поскольку проходит впервые после внесения поправок в Конституцию России, предполагающих увеличение срока полномочий ключевых государственных институтов. По итогам грядущих выборов страна впервые получит Государственную Думу, которая будет работать пять лет, и Президента, полномочия которого истекут через шесть лет.
Среди наиболее явных тем, стабильно стоящих во внутриполитической повестке дня РФ и традиционно актуализируемых в ходе электоральных циклов, — вопросы отношений центра и регионов, динамики регионального развития, федерализма и местного самоуправления. Впервые задается более долгосрочная модель политической обратной связи, поэтому особую важность приобретает задача оценки тех приоритетов, которые предлагаются обществу в качестве наиболее вероятных направлений дальнейшего развития.
Исследователи прогнозируют различные сценарии переформатирования власти. При этом в самих оценках авторы либо становятся независимыми наблюдателями и, как, например, С. Перегудов, отмечают, что заранее «конечно, невозможно сказать, какими конкретно будут изменения, привнесенные предвыборной борьбой и самими выборами 2011-2012 гг., как они могут отразиться на уровне и характере и гражданской, и государственной консолидации, на политической системе России»1. Либо же настаивают на конкретном векторе послевыборных перемен: «Избирательный цикл 2011-2012 годов — важный рубеж... эволюционного развития. Команде Путина - Медведева придется определиться, хочет ли она сохранить существующую централизованную систему или следует допустить появление реальной политической оппозиции»2.
1 Перегудов С.П. Национально-государственная идентичность и проблемы консолидации российского государства // Полис, 2011, № 3. С. 161.
2 Ортунг Р. Отношения между Центром и периферией // Pro et Contra, № 4-5 (50), июль - октябрь 2010. С. 92.
На протяжении всей недолгой истории новой России характер федеративных отношений каждый раз определялся факторами общей обстановки в стране. В 1990-е гг. вследствие парада суверенитета государство искало возможности его постепенного сдерживания. Тогда использовались механизмы умиротворения и установления баланса между растущими разновекторными интересами государственной самореализации национальных регионов России и сохранением единого конституционного пространства в рамках всей подверженной центробежным тенденциям страны.
С началом нового XXI в. концепция последовательно менялась. Федеральный центр стал выстраивать вертикаль власти, и правовые механизмы закрепили вертикально интегрированную иерархию государственного управления в стране, экономически большинство ресурсов было аккумулировано в руках вершины вертикали — самого федерального центра, а в качестве доминирующей ценности в общественное сознание активно внедрялось понятие единства России — соответствующее название получила и ведущая политическая сила. Совокупность всех этих инструментов позволила политически централизовать российский федерализм, подчинив его уже не договорной логике, при которой центр фактически вел торг с разными регионами, а логике «диктатуры закона», когда отношения со всеми регионами строились исходя из общих правил игры.
Данная метрика легитимировала и право центра в необходимых случаях задействовать меры принуждения в отношении нарушителей установленных правил. В результате Российская Федерация обрела предпосылки для реализации общей согласованной политики в большинстве сфер жизни страны.
Далее федеративные отношения в России стали характеризоваться проблемами совсем иного характера по сравнению с изначальными условиями. Это проблемы, порожденные самой жизнью общества, его насущными потребностями и интересами: комплексное развитие субъектов Федерации в рамках единого общенационального вектора, сохранение гражданского мира и укрепление социальных связей между жителями разных частей страны, преодоление последствий глобального финансово-экономического кризиса. Именно в этом контексте и продолжает определяться развитие российского федерализма сегодня.
На новом этапе на первое место вышло понятие эффективности: насколько эффективно субъекты Российской Федерации, их руководство сумеют справляться с ключевыми проблемами, преодолевать современные, в первую очередь социально-экономические, сложности, решать насущные задачи на местах, влиять на достижение целей модернизации и технологического развития экономики данной территории.
Вопрос об эффективности власти в субъектах Российской Федерации всегда был актуален, однако в политико-правовое поле он вошел после перехода к системе наделения полномочиями губернаторов через региональные парламенты по представлению Президента России. Тогда Президентом был принят Указ от 28 июня 2007 г. № 825, устанавливающий систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации3.
3 Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Разработка, утверждение и внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации означали окончательную технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение встраивания центр-периферийного взаимодействия в вертикаль исполнительной власти.
В дальнейшем была разработана и введена система грантов наиболее успешным регионам по итогам года4. Ежегодно двадцати наиболее отличившимся субъектам Российской Федерации теперь выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти. Их общий размер в 2008 г. (по итогам 2007 г.), когда система грантов впервые была применена, составил 2 млрд руб.5 Позднее в силу общих последствий глобального финансово-экономического кризиса он снижался и в 2010 г. (по итогам 2009 г.) составил 1 млрд руб.6
Если изначально, после издания Указа № 825, вопросами эффективности региональных властей занималось Управление внутренней политики Администрации Президента России, то сегодня они находятся в ведении Правительства Российской Федерации, что является дополнительным аргументом в пользу последовательной технологизации и даже рутинизации процедуры оценки эффективности управления регионами: Правительство не занимается политическими вопросами — в его ведении традиционно сосредоточены проблемы социально-экономического развития страны.
Определенные изменения происходили и в самой системе оценки. Если изначально показателей для оценки эффективности региональных властей было 43, то сегодня их от 239 до 29 57. Представляется, что сегодня дискурс федерализма должен рассматривать и этот вопрос. По инерции он периодически возвращается к системе выборности губернаторов, хотя уже очевидно, что такая постановка вопроса все более утрачивает свою актуальность и ее дальнейшее обсуждение будет лишь еще дальше уводить академическую повестку от насущных политических реалий.
Важно говорить о том, что почти 300 показателей для оценки деятельности субъектов Российской Федерации — это весьма массивный объем информации. Динамика его расширения чревата риском возникновения ситуации, при которой региональные власти будут либо вместо управления субъектом Федерации заниматься составлением отчетности по многочисленным показателям, либо еще активнее раздувать свои штаты, чтобы успевать совмещать этот процесс с решением всего комплекса проблем конкретного региона.
4 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.2008 № 608 «Об утверждении правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
5 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.11.2008 № 1710-р.
6 См.: Материалы к заседанию Президиума Правительства Российской Федерации 20 августа 2010 года. http://government.ru/docs/11801/.
7 Достаточно трудно разобраться, сколько их точно, потому что по разным правительственным перечням их разное число — зачастую за счет включения в один показатель нескольких однородных и за счет учета промежуточных показателей, используемых для расчета конечных.
В последние годы изменения в системе взаимодействия федерального центра и российских регионов уже не носили революционного характера, хотя с формально-юридической точки зрения те меры, которые принимались в данной сфере, оставались значимыми. Они точечно корректировали федеративную систему и, безусловно, шли в русле общего вектора на стабилизацию единой системы исполнительной власти в стране.
Так, в порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (губернаторов) было внесено изменение, в соответствии с которым кандидатуры, которые предлагаются президенту для внесения в региональный парламент, стали отбираться не президентскими же назначенцами-полпредами в федеральных округах, а партиями, обладающими большинством в этих самых парламентах регионов. С учетом того, что большинством в законодательных собраниях всех регионов продолжает обладать правящая партия «Единая Россия», какой-либо перегруппировки сил это не спровоцировало, однако нельзя не признать институционального смысла: из сферы сугубо бюрократической отбор кандидатур перешел в сферу публичной политики. Похожую цель преследовало и другое нововведение. В очередной раз был изменен порядок формирования Совета Федерации. На протяжении многих лет — со времен первой значимой реформы этого органа государственной власти, когда губернаторы и спикеры законодательных собраний были заменены в нем их профессиональными представителями, — не кончается дискуссия о более качественном порядке формирования верхней палаты российского парламента.
Согласно Конституции России, в отличие от Государственной Думы, которая избирается, Совет Федерации формируется в соответствии с порядком, который устанавливают соответствующие законы. Из этого противопоставления — избрания и формирования, а также из неурегулированности в Конституции порядка такого формирования и происходит постоянный возврат к этому вопросу.
После отмены в Государственной Думе мажоритарного представительства депутатов (когда половина депутатов единолично представляла конкретные избирательные округа, т.е. территории России) члены Совета Федерации остались как раз теми парламентариями, которые привязаны непосредственно к представительству территорий — субъектов Российской Федерации. Однако они не избираются и потому не могут политически представлять население самих этих территорий. Введению же их избираемости как раз всегда препятствовало (и, видимо, будет препятствовать) указанное конституционное противопоставление избрания и формирования.
Тем не менее была найдена новая схема, которая начала действовать с 2011 г. и предполагающая, что кандидатом в члены Совета Федерации может быть только лицо, выигравшее те или иные выборы на территории представляемого субъекта Федерации: либо депутат регионального органа законодательной власти, либо депутат представительного органа местного самоуправления. Конкретный эффект такого подхода пока трудно оценить, однако увязка членства в верхней палате Федерального Собрания с политическим представительством произведена была.
Изменения последних лет коснулись и региональных парламентов — органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Они связаны с введением единых критериев установления численности депутатов. Прежде такой критерий был лишь для муниципальных представительных органов, хотя местное самоуправление в соответствии с Конституцией России не входит в систему органов государственной власти, но отсутствовал для региональных парламентов, которые как раз в эту систему входят, — для них численность депутатов определялась региональным законодательством произвольно. Теперь же на федеральном уровне закреплены нормы по минимальному и максимальному числу депутатов для разных субъектов Российской Федерации в зависимости от численности избирателей, в них проживающих. Они носят достаточно широкий характер, но все же впервые в практике российского федерализма вводят ограничения на количественный состав органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, установленное число депутатов должно составлять 15-50 депутатов — при численности избирателей менее 500 тыс. человек, 25-70 — при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек, 35-90 — при численности избирателей от 1 до 2 млн человек и 45-100 — при численности избирателей свыше 2 млн человек8.
После выстраивания вертикали власти между федеральным и региональным уровнем активно обсуждались варианты более институционально ясного встраивания в вертикаль и управления муниципальными образованиями — прежде всего городами. Особенно актуально это было применительно к административным центрам субъектов Российской Федерации и крупным городам в целом, поскольку между их руководителями и руководителями соответствующих регионов традиционно складывались сложные отношения, приводящие к противостояниям и зачастую к открытым конфликтам.
Однако если отношения между центром и регионами имеют конституционно обоснованную основу иерархии9, то в отношениях с городами и муниципальными образованиями вообще такого рода основы отсутствуют. На этих уровнях природа власти абсолютно различается: если федеральный центр и субъекты РФ осуществляют государственную власть, то в городах (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, которые также являются субъектами Федерации) и других муниципалитетах власть реализуется посредством местного самоуправления.
На волне дискуссий о развитии вертикали власти было много спекуляций относительно возможного отказа от выборности мэров городов и переходу к их назначаемости сверху. Данная модель не была реализована и, как представляется, всерьез вряд ли могла рассматриваться — опять же в силу означенной разности природы власти в государстве и в муниципалитете. Распространение вертикали в города ограничилось введением в законодательстве процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, которая может проводиться как по инициативе местного представительного органа, так и по инициативе высшего должностного лица региона (губернатора).
8 См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 4, п. 3.
9 См. п. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации.
Основания для инициативы об удалении главы муниципалитета в отставку могут быть финансовые нарушения, неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения или дважды данная представительным органом неудовлетворительная оценка деятельности главы по результатам его ежегодных отчетов. При этом важно отметить, что решение об удалении в отставку в обоих случаях (как по инициативе представительного органа, так и по инициативе губернатора) принимается все же самим представительным органом муниципального образования, т.е. не органом государственной власти, а органом местного самоуправления.
Несмотря на достаточно широкий спектр упомянутых изменений законодательства, которые имели место в предшествующие нынешнему электоральному циклу годы, их действительно с трудом можно было бы назвать фундаментальными и поворотными — скорее корректирующими и развивающими. Наиболее значимыми направлениями развития системы вертикали власти в этот период были усиление партийной вертикали, пронизывающей сегодня все уровни публичной власти, и принятие символических шагов, призванных обозначить необратимость тех процессов, которые создали новое качество центр-перифе-рийного взаимодействия в Российской Федерации.
В отличие от первого этапа выстраивания вертикали власти, когда в качестве основных инструментов использовались формально-юридические и экономические меры, в последнее время у федерального центра было достаточно собственно политических рычагов для принятия и обеспечения реализации необходимых решений. К последним в первую очередь должны быть отнесены технологии партийного строительства и использования политических партий в решении необходимых задач. Укрепление партии «Единая Россия» и активная роль федерального центра в электоральных процессах на всех уровнях власти технологизировали процедуру принятия необходимых решений не только в системе исполнительной власти, но и в независимо избираемых представительных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Институционально это было обеспечено посредством распространения пропорциональной системы избрания, предполагающей голосование за партийные списки кандидатов в депутаты, на любые органы представительной (законодательной) власти. Вначале эта система была полностью реализована в Государственной Думе (прежде по партийным спискам избиралась лишь половина состава нижней палаты Федерального Собрания). В отношении же региональных парламентов была принята норма о пропорциональной системе избрания как минимум половины состава законодательного собрания субъекта Российской Федерации (т.е. избирать по партийным спискам возможно и более половины — на усмотрение самого региона). Наконец, в 2011 г. такая же норма — об избрании не менее чем половины депутатского корпуса по партийным спискам — была введена и в отношении представительных органов местного самоуправления, где число депутатов 20 и более человек.
Усиление пропорциональной системы (или пропорциональной части в смешанной системе) позволило сделать фактор партийной лояльности более весомым в мотивации депутатов и кандидатов в депутаты по сравнению с факторами следования интересам конкретных избирателей. С одной стороны,
именно соблюдение партийной дисциплины играет, очевидно, ключевую роль при включении человека в список кандидатов и, что немаловажно, определении его места в этом списке (проходное/непроходное). А с другой стороны, пропорциональная избирательная система в определенной степени «обезличивает» депутата, поскольку делает его «одним из многих», склоняет к партийному (фракционному) конформизму и, главное, перекладывает основную ответственность за результаты голосования такого депутата в парламенте на саму партию, на ее централизованно принятые решения.
Вообще, хотя и мало кто обращает на это внимание, но в результате реформ, осуществленных в 2000-е гг. в сфере федеративных отношений, на субфедераль-ном уровне (региональный и местный) весьма усилилась роль представительной власти. Если, как уже было отмечено, в исполнительной ветви была выстроена единая вертикально интегрированная система, то законодательная ветвь, во-первых, осталась единственной, чью выборность никто не ставит под сомнение, а во-вторых, приняла на себя дополнительные полномочия по формированию и контролю за органами исполнительной власти: наделение полномочиями губернатора, удаление в отставку мэра, заслушивание ежегодных отчетов высших должностных лиц региона или муниципалитета. В этой тенденции можно увидеть робкие посылы к взращиванию элементов парламентской демократии на местах.
Конечно, все эти институциональные возможности в разной степени нивелируются партийной вертикалью «Единой России», доминирующей практически во всех представительных органах Российской Федерации. Как следствие, все меры по усилению роли партий в политической системе де-факто означали укрепление позиций «Единой России». Именно это, а не институциональные изменения чаще привлекает внимание наблюдателей. И с этим трудно спорить — такова особенность проживаемого момента: реальная политика здесь и сейчас представляет большую значимость и для обывателя, и для актора, и для исследователя.
Однако если абстрагироваться от реалий и вернуться к недавней истории, то можно обратить внимание на то, что в 1990-е гг., когда в субъектах Российской Федерации была более пестрая картина практик устройства власти, те примеры квазипарламентских систем, которые развивались, например, в республиках Удмуртия, Хакасия или Дагестан, выглядели более инородно в общем региональном политическом ландшафте страны, чем сегодняшние легислатуры субфедерального уровня со всеми их «вертикальными» издержками. Несмотря на известные негативные составляющие активного, порой агрессивного участия современной партии власти как в рамках собственно избирательных кампаний, так и в институциональном проникновении в разные элементы политической и неполитической систем, внешний эффект укрепления парламентских механизмов присутствует. И это уже новое качество самого парламентаризма на местах, равно как и отношений центра, регионов и городов.
Помимо механизмов партийного строительства, которые обеспечили закрепление единства политической системы на всех уровнях публичной власти, в последние четыре годы были приняты и такие решения, чья формальная, символическая сторона представляется более важной и перспективной, чем содержательная. Эти решения были направлены на изменение отношения к так называемой губернаторской вольнице, память о которой еще оставалась в общественном созна-
нии. Память о том времени, когда регионы были отдельными кусками пестрого лоскутного одеяла российского политического пространства, в котором каждый субъект Российской Федерации формировал и развивал собственные властные традиции, практики, модели, а губернатор воспринимался его олицетворением, местным «хозяином», родоначальником государственности данной территории. К тому же многие губернаторы переместились на соответствующие посты прямо с партийных и советских лидерских позиций в тех же самых регионах, т.е. фактически оставались первыми лицами территорий по 15-20 лет.
Новое время стало требовать губернаторов нового типа: на смену трибунам стали приходить технократы, чьей основной задачей стало транслирование общегосударственной политической линии в рамках данной территории, достижение уже поставленных федеральным центром целей в отдельно взятом субъекте Российской Федерации. Новый тип руководителей предполагал и новое, адекватное восприятие их обществом — восприятие в качестве членов единой команды, элементов общей системы, а не отдельных игроков.
Так, в частности, был установлен запрет на использование таких наименований, как «президент» и «Государственная дума» в названиях высших должностей и парламентов субъектов Российской Федерации. Прежде установление таких названий полностью отдавалось на усмотрение самих регионов. В республиках, как правило, руководители назывались президентами, а законодательные органы — в соответствии с национальными традициями, в других же регионах (края, области и др.) наименование «президент» не использовалось, зато активно практиковалось называть региональные законодательные органы государственными или иными думами.
В конце 2010 г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения, по которым наименование регионального парламента не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти, а наименование должности высшего должностного лица — словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации10. Несмотря на лингвистическую суть таких в общем-то формальных изменений, политическое значение такого символа велико: сегодня в стране остаются один президент и одна Государственная дума и никакие другие государственные структуры теперь не могут — пусть даже вербально — претендовать на соразмерный статус и «распылять» роль высшей власти в Российской Федерации.
Определенным символическим сигналом для региональных элит и жителей российских регионов прозвучала и идея президента Д. Медведева об ограничении количества сроков пребывания у власти руководителей субъектов Российской Федерации. Формально такие ограничения существовали, когда губернаторы избирались населением. Сегодня законодательство не ограничивает количество сроков, в которые одно и то же лицо может вноситься на рас-
10 См. п. 2 ст. 4 и п. 6 ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пр е д стави тел ьных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 № 406-ФЗ).
смотрение региональных парламентов для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. И это объяснимо, ведь внесение кандидатуры осуществляется Президентом России, который может тем самым самостоятельно нести ответственность за количество сроков пребывания губернаторов у власти. Вместе с тем Дмитрий Медведев озвучил определенные принципы ротации губернаторского корпуса: «У нас есть вполне определенные положения Конституции, которые говорят о том, что президент, например, может занимать свой пост максимум два срока подряд... Относительно губернаторов такого положения нет, но логика здесь должна быть такая же. Два срока, максимум три. Больше и не нужно, чтобы доказать свою состоятельность, реализовать свои планы. Конечно же, важную роль играет возраст. Мне кажется, любой человек должен понимать, что в какой-то момент нужно дать дорогу молодым, даже если он вполне здоров и дееспособен»11.
Мягко обозначенное ограничение пребывания одного губернатора у власти тремя сроками подало очевидный сигнал, с одной стороны, самим губернаторам, что по завершении трех сроков правления стоит быть готовым к переходу на другую работу, а обществу — что один и тот же человек, придя во главу субъекта Федерации, будет руководить им с вполне предсказуемым временным горизонтом.
Главным же символическим шагом, который был предпринят федеральным центром с момента окончания последнего электорального цикла, была решительная смена так называемых губернаторов-долгожителей. Тех руководителей регионов, которые были у власти на протяжении последних 15-20 лет (зачастую, как уже отмечалось, со времен советской власти), накопили за это время значительный политический капитал, который позволял им уверенно держаться во главе своих территорий, успевшие поучаствовать и в «параде суверенитетов» начала 1990-х гг., и побыть членами Совета Федерации в 1995-2000 гг., и внести свою лепту в строительство «вертикали власти» в 2000-е гг.
Несмотря на определенное несогласие, а порой и противодействие, которое реформы федеративной системы периодически встречали со стороны ряда многолетних губернаторов — так называемых политических тяжеловесов, многие из них покинули свои посты уже после завершения основных реформ — в период президентства Дмитрия Медведева. Это время ознаменовано уходом из активной политической жизни таких многолетних руководителей как президенты Башкортостана М. Рахимов и Татарстана М. Шаймиев, губернаторы Свердловской области Э. Россель и Орловской области Е. Строев, мэр Москвы Ю. Лужков. Все они возглавили свои регионы при Президенте Б. Ельцине или даже раньше и смогли выстоять в разные времена, чем сформировали в общественном сознании ореол несменяемости. Тем символичнее выглядит последовательность федерального центра в их вытеснении из руководства регионов и принятии соответствующих решений, самым демонстративным среди которых была отставка мэра Москвы Ю. Лужкова — отставка по самому жесткому основанию — в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации.
11 Сначала — свободный человек, потом — свободная страна. Президент Дмитрий Медведев встретился с журналистами «Российской газеты». Российская газета, № 5334 (255), 11.11.2010.
На сегодняшний день из 83 руководителей субъектов Российской Федерации остается 14 человек (17%), занявших свои посты в период президентства Бориса Ельцина, 30 человек (36%) — в годы, когда президентом был Владимир Путин, и 39 человек (47%), впервые ставших губернаторами уже при Дмитрии Медведеве. При этом в общей сложности при Медведеве было наделено полномочиями 63 высших должностных лица субъектов Российской Федерации, т.е. три четверти от их общего числа. Кадровое обновление губернаторского корпуса — ощутимое изменение федеративной палитры России и логичное продолжение масштабного переустройства центр-периферийного взаимодействия.
Особое место в федеративных отношениях в России всегда играл СевероКавказский регион. Именно здесь сосредоточено наибольшее число республик с пестрым этническим и религиозным составом населения, именно здесь наиболее трудная экономическая ситуация: традиционно высокий уровень безработицы и неразвитость частного сектора. Наконец, именно в этом регионе имели место внутригосударственные вооруженные конфликты: осетино-ингушский и обе чеченские войны.
В своем Послании Федеральному Собранию в 2009 г. президент предложил ввести специальную должность, на которой были бы замкнуты процессы управления и развития Северного Кавказа12. Чтобы в стране появился человек, лично ответственный за положение дел в этом регионе.
Через несколько месяцев был выделен новый федеральный округ — Северо-Кавказский, который объединил большинство республик региона и Ставропольский край. Во главе округа был поставлен полномочный представитель Президента А. Хлопонин, ставший одновременно и новым заместителем Председателя Правительства России, т.е. получивший особые полномочия по принятию решений в отношении всей территории Северного Кавказа.
По прошествии полутора лет после назначения ответственного за Кавказ преждевременно говорить о достижении значимых результатов, однако некоторые тенденции уже обозначились. Так, основным направлением деятельности нового полпреда стало именно социально-экономическое развитие региона, поиск новых стимулов деловой активности, механизмов привлечения инвестиций в республики Северного Кавказа. Впервые в новой российской истории экономика стала доминирующим фактором развития данной территории — прежде это все время было что-то другое: урегулирование конфликта, межнациональные и религиозные отношения, борьба с экстремизмом.
Вместе с тем нет оснований забывать о сохраняющейся нестабильности в обеспечении безопасности в ряде северокавказских субъектов Российской Федерации. Происходящие террористические акты, убийства, похищения людей все еще препятствуют снижению напряженности в регионе. А эти вопросы — вопросы силовой составляющей обеспечения стабильности на Северном Кавказе традиционно находятся в ведении разных служб и, видимо, вне компетенции полпреда А. Хлопонина. Что хотя и объяснимо с разного рода профессиональных точек зрения, но очевидным образом не соотносится с задачей ответственности одного должностного лица за ситуацию на Северном Кавказе в целом.
12 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2009.
С другой стороны, имевшие место примеры неэффективного взаимодействия «гражданских» органов исполнительной власти на местах с территориальными подразделениями специальных служб подвигли федеральный центр на создание координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, на которых в режиме обмена оперативной информацией и докладов о текущей обстановке региональные власти могли бы формировать единое видение обеспечения безопасности на данной террито-рии13. Руководство такими постоянно действующими совещаниями возложено на губернаторов, что дает им теперь возможность ставить перед федеральными, т.е. неподконтрольными для них структурами на данной территории любые вопросы и заявлять приоритеты.
Если возвращаться к мерам символичного характера, то безусловным символизмом обладает и решение о сокращении количества часовых поясов на территории России. При всей несерьезности, которую приписывали этому предложению на этапе обсуждения, оно было действительно важным и назревшим. Единство страны обеспечивается не только в вопросах власти, собственности и партийного строительства — у него есть и физико-географическая составляющая.
До сих пор случается много казусов. Например, в ряде регионов ежегодное новогоднее обращение главы государства транслируется по разным каналам в 23.00, в 01.00 и т.д. — в зависимости от того, как часовой пояс соотносится с возможностями телевизионного вещания. А это ведь жизнь людей, и в определенной степени такая ситуация создает для них психологический дискомфорт. Другой парадокс случается при пересечении границ между некоторыми соседними регионами (например, республиками Татарстан и Башкортостан), разница во времени в которых составляет целых два часа. Иными словами, два абстрактных населенных пункта, которые разделяет всего 15 км, живут в разницей во времени в два часа! А Республика Саха (Якутия), наоборот, сама разделена на три часовых пояса, т.е. деление осуществляется по муниципальным районам. Если поднимается вопрос о необходимости повышения привлекательности жизни на востоке нашей страны, то необходимо думать и о тех сложностях, которые создаются подобными ситуациями. Дискуссии и решения об изменении границ часовых поясов впервые внесли такие вопросы в политическую повестку дня страны. Пусть не все сложности и казусы были устранены, но само обсуждение таких проблем дает основу для перспективного нахождения приемлемых и окончательных решений.
Непо средств енно предвыборный 2011 г. заложил новую почву для развития отношений между центром и регионами на новом этапе. Так, в июне на Петербургском международном экономическом форуме президентом было заявлено о необходимости децентрализации полномочий между уровнями власти — причем прежде всего в пользу муниципального уровня: «Федеративный характер нашего государства должен быть мотором развития нашей огромной и многообразной страны и работать на наше конкурентное преимущество»14.
13 См.: Указ Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
14 Дмитрий Медведев выступил на заседании Петербургского международного экономического форума. 17 июня 2011 года / http://www. kremlin.ru/news/11601/.
Через несколько дней были образованы две рабочие группы: по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во главе с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Д. Козаком и по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям во главе с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе А. Хлопониным15. Предварительные доклады по основным принципам перераспределения полномочий должны были быть представлены к 15 сентября, а итоговые доклады — к 1 декабря, накануне выборов в Государственную Думу. Рассчитывалось, что предложения, которые будут содержаться в этих докладах, могут быть представлены в качестве тезисов по развитию федерализма и эффективного регионального управления в России в ходе последующих выборов Президента Российской Федерации.
Эта работа в намеченные сроки не была завершена и, может быть, к лучшему. Председатель Правительства РФ справедливо обратил внимание на недостаточную обоснованность большинства предложений. Начавшийся выборный период временно отодвинул решение рассматриваемых поблем на начало 2012 г.
Децентрализация проводилась и прежде — в 2005 и в 2007 гг. вносились обширные изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми регионы получали дополнительные полномочия. Однако каждый раз эти полномочия не были обеспечены финансовыми ресурсами: регионам не передавались дополнительные налоги или сборы, не выделялись новые трансферты. Скорее наоборот: в 2009 г. после выведения всех казино и прочих игорных заведений из городов в четыре специальные зоны субъекты Российской Федерации, по сути, утратили один из трех собственных налогов — налог на игорный бизнес. Он сохранился — и то формально, пока соответствующая инфраструктура не будет построена фактически в чистом поле — в регионах, на территории которых эти четыре игорные зоны были размещены.
Иными словами, обоснованное с точки зрения общественной нравственности решение было реализовано фактически за счет российских регионов. Избегание повторения подобных тенденций в ходе планируемой сегодня децентрализации — ключевая прерогатива деятельности образованных рабочих групп.
В новый электоральный цикл входят с новым руководством особые субъекты Российской Федерации — города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Находясь, с одной стороны, в ряду регионов, в которых уже привычным образом были наделены полномочиями высших должностных лиц новые люди, с другой стороны, они знаменуют и, возможно, повлекут за собой переход к городскому управлению нового типа. На смену традиционным хозяйственникам и по-
15 См. Распоряжение Президента Российской Федерации «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» от 27 июня 2011 года № 425-рп.
литикам начинают приходить современные сити-менеджеры, которым ставятся конкретные мегазадачи по решению определенных проблем населенного пункта.
В Санкт-Петербурге приход нового губернатора Георгия Полтавченко пришелся на самое начало выборного сезона, и о результативности решения им задач, которые стоят перед городом, можно будет судить по прошествии некоторого времени.
В Москве же, которой новый мэр Сергей Собянин руководит уже больше года, успела обозначиться новая методология управления мегаполисом.
Сформулировав цель — развивать город в интересах простых москвичей, С. Собянин выделил основные проблемные сферы, над которыми предстоит работать московским властям. Это вопросы транспорта и пропускной способности дорог, социальная политика, благоприятная городская среда и др. Далее по каждому направлению формулировались задачи, которые городу необходимо решать. В частности, для улучшения транспортной ситуации и устранения широко известных и критикуемых дорожных пробок были заявлены три основные задачи на предстоящий период: развитие общественного транспорта, устройство парковочных мест и дорожное строительство.
Ключевым проектом, который реализуется сегодня Москвой и затрагивает все элементы российской федеративной системы, является увеличение территории Москвы за счет включения отдельных участков территории Московской области. Сегодня в этом процессе задействован и федеральный центр, который, с одной стороны, законодательно участвует в изменении границ Москвы и Московской области как субъектов Федерации, а с другой стороны — обозначил твердую политическую волю по развитию новых московских земель за счет перевода федеральных органов исполнительной власти за пределы нынешней Москвы и по формированию столичного федерального округа. В процессе участвует и Московская область, которая, соответственно, изменяет собственные границы, и муниципальные образования, которые находятся на присоединяемой к Москве территории.
На протяжении последнего десятилетия — особенно в период активного укрупнения субъектов Российской Федерации — не раз поднимался вопрос объединения Москвы и Московской области в единый субъект Федерации. В учет принимались и тесные экономические связи города и области, и постоянная миграция населения между ними, и глубокая инфраструктурная взаимозависимость. При этом основными взаимоисключающими контраргументами были необходимость развития столицы и невозможность управления возможным суперрегионом, в котором были бы сосредоточены основные людские и финансовые ресурсы России. Иными словами, спор шел по поводу выбора между двумя крайностями — сохранением территориально-политического статус-кво и собственно присоединением Московской области к Москве. Компромиссный вариант возник уже после появления в Москве нового мэра.
Последнее крупное расширение столицы происходило в 1960 г., когда границы города прошли по Московской кольцевой автодороге. Впоследствии к городу присоединялись лишь отдельные участки земли, которые в силу индивидуальных обстоятельств становились частью Москвы. Московская область, в отличие от самой столицы, не отличается однородностью ни заселения, ни ур-
банизации, ни социально-экономического развития: в одних районах доминирует дачное и коттеджное строительство, в других — отраслевая промышленность, в третьих — упадок и депрессия, в четвертых — все названное. Понятно, что даже динамичная Москва неспособна с легкостью интегрировать все это столь сложное по пестроте пространство.
Очевидной задачей становилось перераспределение в пользу Москвы лишь части Московской области. Но эта часть должна была отвечать задачам развития столицы России и давать возможность синергетического эффекта для развития обоих субъектов Российской Федерации, быть малонаселенной и малоза-строенной — обладать потенциалом создания нового городского пространства, а также не базироваться на уже существующих точках роста Московской области — таких, как поселки на Рублево-Успенском шоссе, города на Ленинградском и Ярославском шоссе. В качестве перспективных районов Москвы был определен обширный участок территории вдоль Калужского шоссе в юго-западном направлении, над установлением границ и изменением статуса которого сейчас ведется работа на всех указанных уровнях публичной власти и который должен будет стать направлением развития столицы на предстоящие десятилетия. Этот проект приведет к корректировке недавно принятого Перспективного плана развития Москвы и станет новым этапом развития территорий в России в целом: системы регионального и муниципального управления, федерализма, центр-периферийных отношений.
В последние годы сохранялась незавершенность реформирования самого федеративного деления. Процесс укрупнения в свое время притормозился, не успев дойти до логического конца, — это признают многие специалисты, рассматривающие федеративную организацию с точки зрения эффективности управления: «не все субъекты РФ по своим субъектным и естественным параметрам адекватно соотнесены с регионами, на основе которых они образованы»16.
Возможно, новую динамику процессу регионального укрупнения придаст как раз новое качество отношений между Москвой и Московской областью. Прежде всего подобная схема может проявить себя в отношениях между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью, о слиянии которых в свое время также активно велась дискуссия. Кроме того, сегодня в России сохраняются два сложносоставных субъекта Федерации и четыре автономных округа. Если Чукотский автономный округ еще в 1990-е гг. стал самостоятельным субъектом и он сам выстраивает свои отношения с федеральным центром, то Ненецкий автономный округ продолжает входить в состав Архангельской области, а Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа — в состав Тюменской области.
Речь идет не о том, что все они должны быть окончательно присоединены к соответствующим областям, а о том, что сложносоставные регионы остаются дополнительным препятствием на пути повышения эффективности регионального развития. Над указанными субъектами Российской Федерации в вялотекущем режиме довлеет выбор: развиваться вместе с «материнской» областью или развиваться самостоятельно. Институционально это либо полное включение с состав областей, либо следование модели Чукотского автономного округа
16 Кузнецова Т.Е. Российское пространство и проблемы его организации // Вопросы государственного и муниципального управления, 2010, № 1. С. 103.
и преобразование в самостоятельные субъекты Российской Федерации без каких бы то ни было посредников между ними и федеральным центром. В любом случае, сегодня, как и 7-8 лет назад, когда об этом впервые начали говорить, можно утверждать, что сложносоставные регионы — это пятое колесо в телеге российского федерализма, которое отнюдь не ускоряет модернизацию и технологическое развитие экономики регионов.
Выбор должен быть сделан и Еврейской автономной областью: или она становится просто областью, или преобразуется в автономный округ, чтобы вновь определиться: либо самостоятельный субъект Федерации (область или автономный округ), либо включение в Хабаровский край или Амурскую область. Очевидно, что сегодня статус автономной области — это своего рода архаизм, который как бы «подвисает» в федеративном устройстве России.
Такая ситуация являет собой пример остаточного явления после «сложного» административно-территориального деления РСФСР. Автономные области являлись неким симбиозом, переходной стадией между национальными (автономными) округами и автономными республиками. В ходе парада суверенитетов 1990-1991 гг. практически все автономные области вышли из состава краев и областей, в которые прежде входили, преобразовались в республики и приняли свои декларации о суверенитете. Еврейская автономная область — единственная сохранившая за собой прежнее наименование, тем не менее вышла из состава Хабаровского края и сегодня является самостоятельным субъектом Российской Федерации.
Следующим перспективным направлением региональной политики, скорей всего, станет внедрение современных методов управления на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, переход на программно-проектный способ работы региональных органов власти — так, как это сейчас делается в рамках проектов Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 гг., проектов Комиссии при Президенте по модернизации и технологическому развитию экономики России, разрабатываемых государственных программ.
Вся деятельность органов исполнительной власти и ее финансирование должны определяться конкретными программами и проектами, реализацией которых занимается данное ведомство. В зависимости от достигаемых результатов осуществляется увеличение или уменьшение выделяемых бюджетных средств.
Программно-целевой (проектный) метод организации работы предполагает упрощение процедуры осуществления контроля за деятельностью органов исполнительной власти, поскольку сам проект предусматривает и показатели достижения целей, по которым можно будет следить за степенью эффективности выполнения проекта и, следовательно, расходования соответствующих бюджетных или внебюджетных средств. Думается, что после полного внедрения проектного способа организации управления в федеральных органах исполнительной власти он будет реализовываться и в субъектах Российской Федерации.
К сожалению, многие новые методы управления, внедрявшиеся на федеральном уровне в ходе институциональных реформ последних лет, пока не достигли в полной мере уровня региональной власти, что сказывается и на рассогласованности политик в Москве и на местах, и на разной степени доступа
граждан к современным технологиям решения их насущных проблем. На это, так или иначе, как представляется, будет нацелена идеология отношений центра и регионов в ходе нового электорального цикла.
Федерализм, как и любая другая конституционная конструкция, обладает известной степенью подвижности, обусловленной, во-первых, множественностью и неоднородностью задействованных субъектов отношений, а во-вторых, живым и реагирующим характером общества, которое в соответствующих конструкциях существует. Поиск институциональных и содержательных опций подобных отношений — прерогатива государства и других акторов политической системы. В ходе электоральных циклов концентрация таких поисков максимальна.
В России, где в течение последнего десятилетия федеральные кампании по выборам президента и депутатов Государственной Думы происходили с интервалом в три месяца, активизация информационных вбросов властных инициатив по внутриполитическим изменениям сосредотачивается традиционно именно накануне большого электорального сезона. В нынешней кампании на транслирование видения развития отношений центра и регионов работают и проект по расширению Москвы, и деятельность президентских рабочих групп по децентрализации, и активная смена руководителей субъектов Российской Федерации, символически обозначившая завершение эпохи первоначального «суверенитетного» федерализма.
Активную роль в нынешнем избирательном цикле играет уже не столько собственно государственная вертикаль власти, сколько вертикаль партии власти, которая запускает и собственные региональные проекты, и проводит в каждом субъекте Российской Федерации внутрипартийные праймериз, напрямую участвует в формировании органов управления.
Наблюдатели склонны видеть в реализуемых проектах, исходящих как из президентской администрации, так и из структур «Единой России», перехватывание инициативы участниками правящего тандема, однако для региональной политики ключевую роль играет институциональный смыл осуществляемых преобразований. Федерализм и центр-периферийные отношения технологизи-руются, становятся более предсказуемыми и в определенном смысле автоматическими, любые дальнейшие шаги по их изменению ведут к большей детализации и аппаратной настройке.
В то же самое время наиболее значимые процессы федеративных отношений последовательно переводятся в поле управляемой — посредством доминирования правящей партии — публичной политики. И если технологизация происходит в режиме обычного функционирования политической системы, то возможности для расширения публичного присутствия в вертикали власти тестируются в ходе электоральных циклов. Центр-периферийная повестка дня на новый цикл уже себя обозначила.
