CC BY
12
А.Е. КОНЬКОВ
ФОРМИРОВАНИЕ МОДЕЛИ САМООБУЧАЮЩЕГОСЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ*
Российский федерализм и региональная политика
Дискуссии о характере отношений между центром и территориями Российского государства велись на протяжении всего процесса становления и развития отечественной общественно-политической мысли. Россия всегда была территориально крупным государством, что обусловливало активную региональную политику: постоянный поиск новых, наиболее соответствующих данной политической реальности форм управления регионами, призванных как обеспечить устойчивость и целостность государства, так и способствовать наиболее эффективному развитию отдельных земель.
Первые годы нового XXI в. характеризуются в России периодом крупных институциональных реформ, призванных повысить эффективность как государственного управления в целом, так и конкретных аспектов публичных отношений между властью и гражданами. Это административная, судебная, бюджетная реформы, реформа местного самоуправления.
Все эти реформы будут рассматриваться нами в качестве единого проекта правящей политической элиты по модернизации государственного управления в России и обозначаться как масштабная и всеобъемлющая административная реформа всей системы государственного управления. Именно в таком расширитель-
*
Статья подготовлена в рамках проекта, поддержанного РГНФ, № 08-03-
14065г.
ном толковании административная реформа предстает в качестве универсального инструмента, оказывающего воздействие на каждый элемент политической системы России, в том числе и на региональную политику - ключевую основу единства и стабильности государства.
В ходе реализации административной реформы были осуществлены значительные перемены в системе региональных отношений - изменения федерализма как их конституционной формы. Эти изменения носили во многом радикальный характер, утверждая новую парадигму отношений между центром и российскими регионами, заставляя формулировать и выстраивать новые стандарты федеративного устройства. Не все приняли эти стандарты - многие исследователи, как и действующие политические акторы, оценили произошедшее как откат от реального федерализма и переход к унитарному государственному устройству. Представляется, что, несмотря на всю противоречивость результатов административной реформы, последняя позиция является излишне консервативной и не отражает реальных политических процессов.
На наш взгляд, во-первых, произошедшие преобразования привели воспринятую извне формальную модель федеративного устройства государства в соответствие с российскими традициями и реалиями, имевшими место в тот период; во-вторых, новые меры наполнили эту форму действующими содержательными отношениями, придали ей динамику и возможность самостоятельного развития - самообучаемость, что представляется важнейшим достижением административной реформы и серьезным шагом на пути к устойчивости и стабильности отечественной системы государственного управления.
Российский федерализм как самообучающаяся система
Весь период эволюции федерализма в России есть период интенсивных изменений, период формирования новых институтов, зарождения и дальнейшего развития элементов внутри системы. Причем если образование первых элементов - таких, как заключение Федеративного договора, принятие новой Конституции, формирование изначальных управленческих структур и их персональный состав, - было продуктом деятельности акторов иных систем
(Верховного Совета РСФСР, структур бывшей КПСС, прежде всего, ее областных и краевых комитетов, консультантов международных организаций), то в последующем названные элементы жили уже собственной жизнью и изменяли систему в соответствии со своими представлениями, т.е. система развивалась уже самостоятельно, под действием собственных элементов - система обучалась, вернее даже, самообучалась: становилась другой в результате накопления нового опыта, новых знаний.
При этом самообучение в данном случае осуществляется хоть и стихийно (в том смысле, что не запрограммированно), но не без некой определенной целесообразности. Ключевой динамической особенностью самообучающегося федерализма и России как самообучающейся федерации может быть названо перманентное инкрементальное изменение соответствующих федеративных институтов в целях обеспечения устойчивости политической системы на случай возникновения внешних или внутренних угроз по мере их выявления.
В содержательном плане развитие федерализма в России демонстрирует поиск наиболее соответствующих традициям и реалиям отечественного государственного строительства форм существования и функционирования каждого из аспектов модели, рожденной политической мыслью иной традиции. Все классики учения о федерализме, от Й. Альтузиуса и отцов-основателей США до Д. Элейзера1, являлись представителями западной политической философии и описывали федеративные отношения как активный двусторонний процесс, инициаторами которого выступают сами отдельные территории, желающие образовать единую политическую общность, но при этом сохранить свою самостоятельность в определенных сферах. Очевидно, что природа федерализма в России носит совершенно другой характер.
Само понятие федеративных отношений применительно к России синонимично понятию центр-периферийных отношений -отношений между экономически развитым активным политическим центром и движущимися в определяемом им фарватере периферийными регионами. Периферия является поставщиком, источ-
1 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. - М., 1995. - № 5. -С. 106-115.
ником ресурсов для федерального центра: и природных, и людских, и материальных. Периферия в большинстве своем пассивна. Центр активен. Это потребитель периферийных ресурсов: он стягивает все самое лучшее, что есть в стране, перерабатывает и на выходе выпускает продукт: управленческий, технологический, социальный.
Этот продукт по природе своей инновационен - он представляет собой нечто новое для страны и общества. И, в свою очередь, потребителем этих инноваций является уже периферия: теперь она последовательно воспринимает, распространяет, интегрирует в свою практику продукт центра. Регионы в России, даже став субъектами Федерации, не ушли от такой схемы отношений, они не утратили и вряд ли утратят в ближайшей перспективе положение политической периферии относительно федерального центра. Важно подчеркнуть, что такова российская политическая традиция: подобная структура взаимодействия не характерна для классической теории федерализма.
Российский опыт - это ситуация, при которой фактически унитарное партийно-государственное образование в одностороннем порядке преобразовалось и предоставило своим частям мандат на построение собственной государственности. Тем самым регионы были просто поставлены перед фактом, что они теперь субъекты Федерации со всеми вытекающими последствиями.
Несмотря на то что любое государство, любое публично-правовое образование всегда находится в процессе эволюции и так или иначе с разным темпом меняется во времени, самообучающимся федерализмом следует признать такую политическую систему, в которой федеративная организация власти является относительно новой и возникает в ходе модернизации в результате некоего сознательного акта (заключение договора, принятие новой конституции или законов, проведение референдума). Такая ремарка необходима для обоснования различия подходов к оценке институциональных изменений в странах с разным опытом федерализма: если в системах, где федерализм на протяжении многих десятилетий, а то и столетий доказал свою эффективность, любые преобразования сложившейся модели вызывают обоснованные подозрения, то в «молодых» федерациях изменения не просто оправданны - они необходимы для скорейшей нормализации, «диффузии» системы. Переходный характер государства априори подразумевает возможность проб и ошибок, и чем
больше их будет, тем быстрее будет завершено формирование полноценной и легитимной системы управления.
Основной задачей государства при построении системы самообучающегося федерализма является закрепление базовой матрицы федеративных отношений, которая могла бы обеспечивать воспроизводство данной формы территориальной организации власти. Определение соответствующих этой матрице основополагающих институтов - отдельная теоретическая проблема.
В основе федеративной организации всегда лежит дуализм -дуализм власти, дуализм институтов, дуализм обязательств. В одних федерациях за одно и то же преступление в разных территориях может быть назначено совершенно несоизмеримое наказание, в других же такое невозможно: действует единый уголовный закон. В одних федерациях их субъекты обладают суверенитетом, в других - не обладают. В одних федерациях главы территорий избираются напрямую населением, в других - не избираются. Мировая практика выработала огромное множество страновых особенностей федеративной организации государства. Именно поэтому ключевым отличием федерализма от унитаризма следует признать то, что можно было бы назвать именно дуализмом или вертикальным разделением властей, т.е. наличие на одной и той же территории как минимум двух уровней, двух центров государственной1 власти с собственной, как правило, не пересекающейся компетенцией. И, как следствие, наличие двух политик, когда «возникают два типа, два уровня политики: один - центральная политика, а другой - региональная политика»2.
Федерализм как метод, как форма государственного управления увязывается, таким образом, с принципом разделения властей. Классическое разделение властей - на исполнительную, законодательную и судебную ветви - есть разделение горизонтальное, которое делит единую публичную власть по сферам приложения. Фе-
1 Именно государственной, поскольку местное самоуправление, действующее во многих странах, также является самостоятельным уровнем публичной власти, но, будучи отделенным от государства, властью государственной соответственно не является.
2 Гибсон Э. Авторитарное и демократическое правление в федеративных странах Западного полушария // Русские чтения: Сб. материалов программы Института общественного проектирования «Русские чтения за сентябрь - декабрь 2005 г.». - М., 2006. - Вып. 2. - С. 21.
дерализм же дополняет эту модель вертикальным разделением властей, т.е. по уровням, центрам приложения власти: по территориальным, этнонациональным и другим основаниям. В этом, вероятно, и заключаются суть федерализма, его фундаментальный признак, отличие от иных государственных форм.
Когда говорят о других признаках федерации, то чаще всего имеют в виду факультативные категории либо особенности той или иной федеративной модели, но никак не общие черты данной формы территориальной организации власти. Иными словами, «чтобы сказать - федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все. Остальное надуманно»1.
Что же касается самого наполнения отношений между властями федерального и регионального уровней и проведения оптимального разграничения властных полномочий - непосредственной сущности национального федерализма, то это есть предмет эволюции конкретного государства, его политической системы - это есть предмет его самообучения.
Здесь возможны любого рода вариации как прецедентов из опыта других федераций, так и новых форм взаимодействия, возникших в данной конкретной стране. В конечном счете любая государственная форма (и федерализм в том числе) - это не набор догматов, в которых необходимо свести воедино букву и дух тех или иных принципов, а это широкое пространство возможного функционирования политической системы, ограниченное принципиальными институтами организации власти, - в данном случае ее территориальной проекции.
Налицо формирование в России собственной, соответствующей своим традициям и реалиям, национальной модели федерализма -модели, сочетающей рожденную в иной политической культуре форму политико-территориального устройства с отечественным содержанием центр-периферийного взаимодействия. Очевидно, что, осуществляя транзит от длительно доминировавшей тоталитарной модели к новому демократическому обществу и, как следствие, воспринимая извне готовые институциональные формулы, Россия тем не менее «нуждается в собственном историческом опыте в области федерализ-
1 Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. - М., 2006. - С. 17.
ма и строительства системы государственной власти всех уровней»1. Этот исторический опыт и продолжает восполняться в ходе реформ последних лет - в частности реформы административной.
Федерализм в условиях административной реформы
В контексте взаимного влияния мы можем выделить, с одной стороны, инструменты административной реформы, которые воздействуют на модель центр-периферийного взаимодействия, а с другой стороны, - механизм центр-периферийных отношений, который изменяет интерпретацию и, как следствие, результативность административной реформы по мере ее распространения по стране.
Инструменты, имеющиеся в арсенале административной реформы, которые оказывали и продолжают оказывать форматирующий эффект на федеративную систему, условно могут быть разделены на инструменты стимулирования и инструменты принуждения. Они вместе работают на основную цель реформы - повышение эффективности государственного управления в стране.
Инструменты стимулирования - это разного рода бюджетные фонды, программы, средства, направляемые в те регионы, которые обеспечивают нужные показатели эффективности в тех или иных отраслях. Например, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов2, конкурс по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы3, фонд реформирования ЖКХ4.
1 СтоляровМ.В. Теория и практика федерализма. - М., 2008. - С. 27.
2 Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 859 «Об утверждении положения о предоставлении в 2008-2009 годах субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов» // СЗ РФ. - М., 2007. -№ 51. - Ст. 6371.
3 Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2008 г. № 97 «Об оказании в 2008 году поддержки федеральным органам исполнительной власти и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении административной реформы» // СЗ РФ. - М., 2008. -№ 8. - Ст. 753.
4 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. - М., 2007. -№ 30. - Ст. 3799.
Конкурс на распределение средств из федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов проводится в России с 2002 г. Примечательно, что изначально в качестве отдельного направления реформирования как необходимого условия предоставления субсидий регионам и муниципальным образованиям выступали мероприятия административной реформы1. Однако с 2007 г., после того, как возник отдельный конкурс по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы, административная реформа была исключена из перечня мероприятий, необходимых при получении средств из фонда реформирования финансов.
Что касается фонда содействия реформированию ЖКХ, то и он, будучи образованным совсем недавно, также уже успел подтвердить эффективность введения стимулирующих механизмов: многие регионы активно включились в процесс борьбы за его ресурсы.
Инструменты принуждения - это учрежденные или модернизированные в последние восемь лет институты, призванные обеспечить безусловное выполнение задач, поставленных на федеральном уровне (в том числе по реализации федеральных реформ). По большому счету, инструментом принуждения выступает пресловутая «вертикаль власти», которая является очевидным наследием второго президента России. Среди основных ее элементов мы можем выделить, во-первых, систему формирования органов, осуществляющих центр-периферийные отношения (к ним относятся полпреды, губернаторы, Совет Федерации, Госсовет); во-вторых, вовлечение всей региональной элиты в партию власти и реализацию федеральных задач через механизм партийной лояльности; в-третьих, процесс укрупнения регионов.
Как видно, государство сегодня обладает достаточными инструментами, чтобы позволить региональным элитам проявить гибкость и обеспечить выполнение поставленных перед ними целей. Наличие подобных инструментов является особенностью нынешнего исторического момента и носит, вероятно, временный ха-
1 См.: Постановление Правительства РФ от 05 января 2005 г. № 2 «Об утверждении положения о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» // СЗ РФ. - М., 2005. - № 2. - Ст. 167.
рактер. Обсуждать возможность использования этого момента сегодня позволяет практика последовательного принятия действующей властью радикальных с точки зрения «консервации» федеративных отношений решений - решений, которые требуют не только определенных социально-экономических предпосылок, но и наличия твердой политической воли.
Так, наверное, наиболее ощутимыми и общественно значимыми решениями явились отмена прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - губернатора, главы администрации, президента республики - и введение нынешней процедуры наделения их соответствующими полномочиями региональными парламентами по представлению президента страны. Чтобы наиболее объективно оценить место этого решения в процессе административно-федеративного реформирования, необходимо проследить его предысторию, а именно как сама процедура легитимации региональных лидеров зарождалась и изменялась в ходе новейшей российской истории.
До распада Советского Союза во главе каждого российского региона (как краев и областей, так и автономных республик) стоял своеобразный структурный «триумвират»: обком КПСС, областной совет и областной исполнительный комитет1. Депутаты областного совета избирались населением и, в свою очередь, выбирали себе председателя и назначали исполнительный комитет. Однако основная власть в регионе фактически принадлежала областному комитету КПСС и его первому секретарю, утверждаемому в ЦК.
После разрушения партийной вертикали власть естественным путем перешла к Советам, а после распада советской системы - к исполнительным комитетам, которые повсеместно стали переименовываться в администрации или региональные правительства. В большинстве республик появились посты президентов, которые стали выборными, - где-то напрямую населением, а где-то и региональными представительными органами. Все эти особенности закреплялись в местных конституциях.
1 Для краткости все региональные структуры советской и партийной власти будем называть областными, хотя в краях они были, конечно же, краевыми, а в Москве и Ленинграде - городскими. В отличие, кстати, от республик, где хоть и были свои Верховные Советы, но зато комитеты партии все равно назывались областными (обкомами).
В 1991 г. - еще до заключения Федеративного договора -был принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации», устанавливавший возможность избрания руководителей регионов напрямую населением. Формально этот Закон продолжал действовать до его отмены в 1999 г. Однако в 1993 г. был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Согласно этому Закону, главы субъектов Российской Федерации (не республик) стали назначаться Президентом страны по согласованию с Советом народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.
В 1994 г. был издан Указ Президента «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», которым уже устанавливалось назначение на должность и освобождение от должности руководителей субъектов Федерации (вновь за исключением республик), равно как и применение к ним мер дисциплинарной ответственности указами Президента по представлению, как ни странно, председателя Правительства Российской Федерации - об этом сегодня уже мало кто помнит.
Кстати, формально названный Закон «О порядке назначения на должность...» в части, касающейся администраций субъектов Российской Федерации, так никто никогда и не отменял, и он остается действующим до сих пор. Фактически же Закон утратил силу с принятием Федерального закона от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором устанавливалась необходимость завершения выборов глав исполнительных органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации не позднее декабря 1996 г.
В 1999 г. был принят уже фундаментальный и более полный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который тем не менее позднее вносились неоднократные изменения. Первые редакции Закона устанавливали необходимость избрания руководителя региона путем всеобщих прямых выборов. Данная норма
действовала до 2004 г., пока не был закреплен действующий ныне порядок наделения полномочиями высшего должностного лица законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента страны.
Практика оказалась еще богаче. Так, ряд российских республик (Удмуртия, Алтай, Хакасия) долгое время - вплоть до 2000 г. -практиковали парламентскую модель управления, при которой основная часть полномочий находилась не у высшего должностного лица региона, а у местного парламента. Несмотря на указанную выше норму Закона «О порядке формирования Совета Федерации...», по которой с началом 1997 г. в России не должно было остаться ни одного назначенного главы региона, в Карачаево-Черкесской Республике, например, первые выборы местного президента состоялись только в 1999 г., а в Дагестане так ни разу и не было всенародно избранного руководителя; первый президент здесь появился в 2006 г. -уже по новой системе наделения полномочиями.
Хотя отмена губернаторских выборов и признается наиболее важной составляющей региональной политики России в ходе административной реформы, ей предшествовали не менее значимые меры.
В 2000 г. был изменен порядок формирования Совета Федерации, в результате чего губернаторы и руководители региональных парламентов перестали входить в верхнюю палату Федерального Собрания и были заменены в ней своими представителями. Президент тогда же получил право отстранять от должности высших должностных лиц и распускать законодательные органы власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения ими федерального законодательства. Это были первые меры по введению ответственности руководителей регионов: до этого, будучи членами Совета Федерации, все они автоматически обладали парламентской неприкосновенностью.
Были образованы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента, основной задачей которых стало наблюдение за политикой, проводимой местными элитами на различных территориях России, и приведение ее в соответствие с политикой федеральной. Все это было началом систематизации и «кодификации» государственного управления в России, необходимых для выявления основных проблем, постановки
целей и задач последующих преобразований. Думается, именно этого - четкого обоснования дисфункций действующих процедур управления в стране - не хватало попыткам инициирования административной реформы, имевшим место во второй половине 1990-х годов, для превращения их в конкретные действия властей.
В том же 2000 г. Указом Президента России был образован Государственный совет, вобравший в себя всех высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Несмотря на изначально совещательный характер нового органа, он превратился в эффективный институт отработки и «обкатки» новых проектов решений федеральной власти на предмет их выполнимости и реализуемости на местах. Именно через Государственный совет стало возможным осуществление согласования с регионами тех политических позиций, которые впоследствии отражались в мероприятиях конкретных реформ, в их нормативном содержании: федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства. И как следствие, именно Государственный совет стал первым средством институционализации лояльности региональных элит федеральному центру, которая позднее закреплялась уже другими, более эффективными механизмами.
Государственный совет является формальной площадкой для равноправного диалога между властями всех субъектов Российской Федерации и властью федеральной, на которой вырабатываются компромиссные решения. После совместного обсуждения и принятия таких решений редкий губернатор найдет в себе смелость подвергать сомнению их справедливость и обоснованность.
Существенным ресурсом для активного продвижения идей и задач центральной власти на местах стала и фактически признаваемая партией власти «Единая Россия». Причем не только с той точки зрения, что решения проще претворять в жизнь, когда все чиновники принадлежат к одной партии и партийная дисциплина служит дополнительным эффективным контрольным механизмом. Особое значение имеет и то, что партия для сложносоставного государства, для федерации - это еще и способ интеграции региональных политик, она обладает своим центростремительным потенциалом.
В самостоятельных государственных образованиях (субъектах федерации) природа власти исходит из интересов конкретного
региона, из интересов граждан, проживающих на данной территории: именно они формируют свою власть путем выборов, именно их одобрение является, следовательно, задачей региональных властей. Однако федерация характеризуется еще и тем, что может провоцировать конфликт интересов всего государства и интересов конкретной территории. Это может быть связано, например, с геополитическими целями страны, которые являются таковыми только в контексте всего государства, но для того или иного региона этих целей не существует постольку, поскольку субъекты федерации не занимаются внешней политикой. Однако в ряде ситуаций геополитические цели могут быть реализованы как раз только в рамках конкретного региона.
Например, для России очень важно сохранять и укреплять свое присутствие на Севере и Дальнем Востоке. В связи с этим государство заинтересовано, чтобы оттуда не уезжали люди, чтобы они не «голосовали ногами» против своих регионов. Поэтому в России готовятся и принимаются на разных уровнях государственные программы, крупные инфраструктурные проекты при поддержке государства, направленные на развитие северных и восточных территорий страны, на поддержку проживающих там людей, но не всегда оправданные с экономической точки зрения1.
С другой стороны, жителям центральных регионов России не всегда может быть понятно, почему те блага, которые они приобретают за свой счет, жителям других территорий предоставляются за счет средств общего федерального бюджета, зачем осуществляется северный завоз и на каком основании существуют территориальные коэффициенты («северные» надбавки при оплате труда). Прагматизм в регулировании центр-периферийных отношений означает, что региональная власть по определению не должна озадачивать себя подобными проблемами, - ей не интересны приоритеты всей страны, пока они не соотносятся с приоритетами региона.
В подобной ситуации партия становится инструментом, который позволяет направлять, ориентировать работу руководителей субъектов Федерации и региональной элиты не только на интересы
1 См.: Зубаревич Н.В. Региональная политика в условиях усиления государства: как избежать реинкарнации Госплана // Российское экспертное обозрение -М., 2005. - № 1. - С. 31-35.
своего региона, но и на интересы всей страны. Когда губернатор или депутат регионального парламента состоит в партии, он несет ответственность не только перед своим населением, но и перед партией, которая, в свою очередь, сосредоточена на общефедеральных проблемах, ориентируется на избирателей, живущих по всей стране.
Что же касается укрупнения регионов, то у этого процесса есть целый ряд преимуществ. Во-первых, объединяются ресурсные возможности укрупняющихся территорий. В первое десятилетие развития современного российского федерализма у нас не было «ни одного инструмента, целенаправленно работающего на экономический рост в пространственном аспекте»1. Укрупнение регионов таким инструментом становится. Во-вторых, увеличиваются демографические возможности объединяющихся субъектов Федерации. В-третьих, объединение регионов позволяет уменьшить бюрократическую нагрузку - одно из очевидных составляющих эффектов административной реформы. В-четвертых, укрупнение регионов является удобным юридическим механизмом для того, чтобы решить парадоксы федеративного деления, унаследованные современной Россией у прежней советской системы и лежащие сегодня «мертвым грузом» в конституционном пространстве страны. Например, несмотря на заявленное в преамбуле Конституции равноправие народов, до недавнего времени оно напрямую нарушалось в федеративной структуре государства. В состав Российской Федерации входили одновременно три субъекта, в которых политическая автономия предоставлялась бурятскому народу. Это Республика Бурятия, Агинский Бурятский автономный округ и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Сегодня осталась одна Бурятия.
Таково проявление административной реформы в региональной политике страны. Однако и центр-периферийные отношения сказались на результативности реформы. Существует мнение, что они затормозили ее, но правильнее было бы, думается, назвать это смещением акцентов, которое и проявило федеративную сущность современного состояния отношений между центром и периферий.
1 Хлопонин А.Г. Региональные пространства роста // Коммерсантъ. - М., 2006. - 20 марта. - С. 8.
Периферия в нашей стране пестра и разнообразна, вследствие чего невозможно установить полное единство в системе управления страной. Эффективность, привнесенная административной реформой, проявилась в разной степени в зависимости от территории. Как было заявлено в Концепции административной реформы, «в основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов»1.
Иными словами, инструмент влияния центр-периферийных отношений на реформу можно обозначить как асимметричность этих отношений, асимметричность современного российского федерализма. Она проявляется, в частности, в двойственном национально-территориальном принципе федеративного деления, в разной степени финансовой зависимости субфедеральных единиц от федерального центра, в разных лоббистских возможностях регионов. Здесь же вновь можно говорить об укрупнении регионов - в том смысле, что объединяются не те, кому эффективнее, а те, кому проще (автономные округа, уже включенные по формальным основаниям в область или край, полностью входят в состав «материнских» субъектов).
В результате взаимного влияния административной реформы и центр-периферийных отношений были выработаны, как представляется, определенные компромиссные механизмы, работающие одновременно и на задачи повышения эффективности федерального центра, и на стабильность и преемственность региональной политики.
Во-первых, сюда может быть отнесена утвержденная Президентом система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Во-вторых, система единства электоральных целей центра и периферии, когда победа одних и тех же политических сил одинаково нужна федеральному центру и региональным элитам как на федеральных выборных кампаниях, так и на региональных и местных. В-третьих, система самостоятельного выстраивания регионами своей политики с обязательным согласованием на федеральном уровне ключевых документов - та-
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации. Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. - М., 2005. - № 46. - Ст. 4720.
ких, как региональные стратегии, региональные доклады о результатах и основных направлениях деятельности, реестры расходных обязательств регионов и т.д.
Переход к нынешней процедуре наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации был наиболее ярким и выразительным элементом региональной политики последних лет, однако не окончательным. Очевидно, что одной из основных задач данного шага было обеспечение единства проводимой в стране политики, чтобы в рамках многоцелевого и многостороннего курса не оказывалось слабых звеньев в столь пестром по территориальному составу государстве, чтобы все регионы соблюдали определенную управленческую дисциплину в процессе реализации общенациональных задач. В связи с этим, помимо утверждения кадровой субординации всей вертикали исполнительной власти, необходимо было также обеспечить контролируемость этой вертикали.
Следующим шагом в данном направлении должна была стать разработка универсального механизма мониторинга реализации федеральной политики на местах - механизма, который на основе общих принципов позволял бы беспристрастно оценивать общеполитическую и социально-экономическую ситуацию в регионе и создавать тем самым объективную основу и методологическое обоснование для принятия федеральным центром очередных кадровых решений в отношении того или иного субъекта Федерации.
Таким механизмом стало издание 28 июня 2007 г. Указа Президента № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», который утвердил 43 показателя (в дальнейшем их стало 77) и установил обязанность глав регионов ежегодно составлять доклады о достигнутых значениях показателей за прошедший год и планируемых значениях на трехлетний период.
Внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации означает окончательную технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение встраивания центр-периферийного взаимодействия в вертикаль исполнительной власти.
Перспективы современной региональной политики
Развитие новых методов государственного управления невозможно исключительно в рамках центральной власти, без участия в этом процессе периферии. Поэтому повышение эффективности системы управления территориями является ключевой основой для наиболее полного достижения целей реформирования: центр-периферийные отношения и административная реформа стимулируют, вскрывают недостатки друг друга и тем самым обусловливают их исправление.
Любые изменения, проводимые сегодня в рамках отношений центра и периферии, видоизменяют и действующую федеративную модель - в некоторой степени унитаризуя ее, что вызывает, как уже подчеркивалось, много споров о дальнейшей судьбе Федерации. Тем не менее все эти изменения обосновываются стремлением улучшить, усовершенствовать систему отношений между центром и регионами - в том смысле, чтобы сделать ее максимально эффективной и соответствующей требованиям времени. Федерализм в такой ситуации постепенно утрачивает значение некой ценности, набора принципов - он становится скорее набором процедур, функцией, которая увязывает воедино ряд элементов (субъектов Федерации) для достижения определенных целей (обеспечение единства страны наряду с определенной местной самостоятельностью).
Региональная политика современной России являет пример самообучающегося федерализма. Сегодня она реализуется в рамках федеративной системы, которая постоянно видоизменяется в соответствии со своими внутренними задачами. Происходящие изменения затрагивают практически все аспекты территориального устройства страны: вопросы разграничения полномочий между разными уровнями власти, вопросы формирования органов власти на соответствующих уровнях, вопросы распределения ресурсов. Однако эти изменения не затрагивают саму суть федерализма как системы территориально-государственного устройства - они не затрагивают вертикального разделения властей, что дает нам право выдвигать гипотезу об устойчивости, сохранении и развитии федерализма в России на современном этапе.
Развитие системы центр-периферийных отношений в России будет продолжаться и в дальнейшем. Это связано не столько с не-
совершенством российского федерализма, сколько с продолжающимися во всех сферах общества модернизационными процессами.
В то же время, несмотря на способность политического центра реализовывать любые эксперименты в данной области, важно в ходе преобразовательной деятельности четко следовать сложившейся в России традиции центр-периферийных отношений, которую наиболее полно в современных условиях охватывает федерализм: обеспечение незыблемого единства государства наряду с практикой самостоятельного решения насущных проблем на местах - там, где они возникают.
Россия обладает достаточным опытом как для решения вопросов управления своими территориями, так и для развития концепций государственного устройства. Любые реформы в данном случае есть новый опыт, который, безусловно, делает страну сильнее. Современные реформы государственного управления - прежде всего, реформа административная - наряду с повышением общей эффективности власти сделают сильнее и четче отношения и между центром и регионами России. По крайней мере, для этого имеются все необходимые условия.
