CC BY
94
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
Новые векторы регулирования — «другое» право?
ТИХОМИРОВ Юрий Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Кризисные явления в России и других странах побуждают эффективно использовать ресурсы права. Сложные процессы в правовой сфере подталкивают к исследованию их тенденций и новых векторов. Признание верховенства права не сопровождается однолинейной закономерностью обеспечения его реальной высокой роли в обществе, наблюдаются явления беззакония и правового нигилизма. Поэтому важен поиск новых аспектов правового регулирования, в том числе за счет использования других социальных регуляторов. В частности, имеются в виду иные социальные нормы, не противоречащие праву, включая негосударственные источники правообразования и саморегулирования. Такие явления наблюдаются как во внутреннем праве, так и в сфере международно-правового регулирования, где наряду с традиционными договорными формами успешно применяются новые формы международных обязательств и самообязательств государств. Переплетение названных векторов ослабляется тенденцией силового противоборства с правом, когда насилие ломает устои правовой системы. Поэтому ценности, принципы и справедливые правовые нормы обогащают социальный потенциал права.
Ключевые слова: право, регулирование, социальные регуляторы, внутреннее право, международное право, государство, насилие.
New Regulation Vectors — "Alternative" Right?
Yu. A. TIKHOMIROV, doctor of legal sciences, professor, honored scientist of the Russian Federation
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
Manifestations of crisis in Russia and other courtiers stimulate the effective use of law resources. Complicated processes in legal sphere encourage exploration of their tendencies and new vectors. Acknowledgement of the supremacy of law is not accompanied by a single-line trend of ensuring its actual high role in the society, one can observe phenomena of lawlessness and legal nihilism. That is why it is important to search for new aspects of legal regulation, among other things, by means of using alternative social regulators. In particular, we mean other alternative social norms that do not contradict the law, including non-state sources of law-making and self-regulation. Such phenomena can be observed both in the national law and in the sphere of international legal regulation where new forms of international obligations and self-commitments of states are successfully applied along with the traditional contract forms. Tangling of the abovementioned vectors is weakened by the tendency to power struggle with the law, when violence breaks down the legal framework foundations. That is why values, principles and fair legal rules enrich the social potential of the law.
Keywords: law, regulation, social regulators, national law, international law, state, violence.
DOI: 10.12737/18682
От «текстового» нормативизма к социальному потенциалу регуля-тивности. Исторический опыт и современность свидетельствуют, что право по-прежнему служит важнейшим способом обеспечения публичных и частных интересов и устойчивого уклада жизни. Однако оно постоянно подвергается атакам со стороны таких явлений, как правовой нигилизм, отчуждение граждан и прямое и косвенное насилие. Для их преодоления приходится искать новые векторы развития. Удовлетворяет ли традиционное понимание права как нормативно-обязательного феномена? Выражение в праве воли и интересов группы, класса, социального слоя, нации и народа сопровождается такими атрибутами, как официальный публичный характер, общеобязательность, возможность принуждения и санкций, установленный порядок правотворчества и правоохраны. Не случайно среди источников права особое место занимают закон и другие правовые акты. Такое признание стало традицией отечественной теории права.
Многие государства, включая Россию, обеспокоены хаотичным процессом правотворчества и растущим потоком законов и иных правовых актов, с одной стороны, и их слабой реализацией — с другой. В рамках ЕС и ОЭСР в последние годы появились механизмы обеспечения "best regulation", "smart regulation" и анализа регулирующего воздействия. Таков, например, доклад ОЭСР "Regu latore Policyin Perspective" 2015 г. Обоснованное определение регуляторной политики достигается за счет выработки критериев и качества процедур правотворчества. Рекомендации международных институтов получили признание в нашей стране, и бизнес совместно с экономическими ведомствами стремится совершенствовать регуляторную политику и практику.
Казалось бы, такая закономерность правового развития приобрела столь устойчивый характер, что
иное и невозможно. Но гражданское общество и мировое сообщество неуклонно развиваются и порождают такие социальные регуляторы, которые сложно «вписать» в правовую картину страны и мира.
Традиция рассматривать право как схему нормативных конструкций нарушалась в нашей стране в 60—80-х гг. XX в., когда усилиями, в частности, В. П. Казимирчука, В. Н. Кудрявцева, В. И. Никитинского широко развернулись исследования социального механизма действия права. В дальнейшем социологические исследования с 1990-х гг. были свернуты. И лишь в последнее время творческие разработки Г. В. Мальцева позволили вновь обратиться к социальному потенциалу права1. Автор следует этой линии в трудах по теории правового регулирования и социальной природе права2.
Четверть века назад открытое признание принципа верховенства права привело к его явной преувеличенной трактовке и забвению и недооцененной роли политических норм, морали, обычаев и традиций. Но кто опровергнет реальное влияние политических норм на правообразование и правоприменение?3 Кто будет отрицать глубокие корни правосозна-ния?4 Кто не оценит важность технических норм? Электронный документ получает широкое применение. Социальные, технические и электронные документы, устные договоренности и согласованные решения занимают свое место в общем механизме социального регулирования и правового регулирования. Широкое признание в юридической прак-
1 См.: Мальцев Г. В. Социальные исследования права. М., 2007. Мальцев Г. В. Культурные традиции права. М., 2013.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
3 См. подробнее: Лапаева В. В. Право и политика. Научные очерки. М., 2009.
4 См., например: Самигуллин В. К. Правосознание: корень добра и справедливости. М.; Уфа, 2015.
тике получают научные концепции развития законодательства, которые много лет разрабатываются Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ5. Необычность способов их принятия и признания, формы требуют пояснений, поскольку возникает новый феномен на стыке правовых и иных социальных норм.
В чем причины такого явления? Во-первых, формируются новые правовые, экономические и иные пространства, урегулированные гибкими нормами, с новыми регуляторами. Норма приобретает значение не только правила, но и признаваемой цели и ценности. Во-вторых, сферы и границы регулирования весьма широки и подвижны, а новые регуляторы востребованы. В-третьих, более свободными становятся способы формирования. В-четвертых, для новых регуляторов характерны своего рода повеления, исходящие от двусторонней связи принимающего и исполняющего решения. В-пятых, возникает феномен самообязательности, когда добровольно принятое решение сопровождается признанием обязательств и возможных санкций. Думается, это служит сильной гарантией действия таких регуляторов.
В связи с этим следует проанализировать регуляторы в сфере действия как внутреннего, так и международного права. Это важно еще и потому, что на их стыке возникают комплексные (специальные) регуляторы.
Автор настоящей статьи совместно с коллегами в последние годы занимается разработкой проблемы границ правового регулирования и новых правовых пространств теории правового регулирования и социальной природы права, правового моделирования, прогнозов и рисков6.
5 Научные концепции развития российского законодательства. М., 2015.
6 См., например: Тихомиров Ю. А. Право-
вые модели и реальность. М., 2014; Тихоми-
Отрадно, что при всей устойчивости и даже консерватизме конструкции теории права в последние время появляются более гибкие трактовки права как регуляторы общественной жизни. Происходит стирание жестких граней между правом и другими социальными нормами — регуляторами. Отмечается появление в международном праве группы норм мягкого права и даже децентрализация права, когда не только государство является субъектом право-образования7.
Что же происходит? Правовой плюрализм сменяет монополию государства в правовой сфере? Какие новые регуляторы появляются в национальном и международном праве и как они сочетаются? Прежде всего отметим: гражданское общество и мировое сообщество ищут эффективные способы регулирования общественных, природных и технико-производственных процессов, включая в процесс правообразования и правоприменения новых субъектов и сближая круги «принимающих» и «исполняющих» решения.
Внутреннее право — поле для новых «ростков». Как справедливо отмечают петербургские социологи, путь нашей страны к признанию верховенства права оказался очень длительным. Славянофилы отрицательно оценивали «юридизм». Г. В. Плеханов верховенство революции ставил выше закона, Б. Кистя-ковский столетие назад огорчался по поводу недооценки правосознания российской интеллигенцией. И в советские годы доминировал феномен целесообразности.
И вот теперь признание принципов верховенства права и закона открывает путь для активного использования правовых регуляторов.
ров Ю. А, Нанба С. Б., Цомартова Ф. В. Социальная концепция права // Журнал российского права. 2014. № 8.
7 См.: Фогельсон Ю. Б. Мягкое право и верховенство права // Журнал российского права. 2014. № 11.
Сохраняя приверженность таким главным свойствам права, как общеобязательность, формальная определенность и «государственное пра-вообразование», обратим внимание на несколько новых аспектов регулирования. Обогащение методов и форм правового регулирования сопровождается развитием и включением в правовое пространство норм морали, этики, традиций, которые отличаются добровольным принятием и исполнением. Тем самым традиционные правовые правила дополняются ценностными положениями и общими принципами гражданского поведения.
Широкое распространение в нашей стране получили такие акты, как стратегии. В Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлено, что к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования (ст. 1), относятся Послание Президента РФ Федеральному Собранию, Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности, а также другие стратегии, прогнозы и иные документы целевого содержания. В субъектах РФ действуют стратегии социально-экономического развития, в странах промышленности — стратегии развития судостроения, авиастроения и др., утвержденные либо Правительством РФ, либо Минпромтор-гом России.
По своему содержанию это программные документы планово-целевого характера с указанием задач, этапов, действий и решений, результатов. Этим документам близки целевые программы, принимаемые на федеральном и региональном уровнях. В них отражается принцип программно-целевого управления, получивший развитие в нашей стране и за рубежом. Программы содержат цели, модели, задачи, этапы, действия, итоги. Признание получили
концепции развития разных сфер — внешней политики, межнациональных отношений, миграционной политики и др. Действует климатическая доктрина, одобренная Президентом РФ. Для таких документов характерны ценности и целевые определения явлений и процессов в фокусе действий государственных органов и организаций, всего населения и, конечно, механизмов правоприменения. Авторитет органа и содержательность документов служат их гарантией. В таких документах преобладают положения целевого характера, позволяющие расширять круг выбора решений и действий и способствующие инициативной деятельности государственных и муниципальных органов, бизнес-структур и организаций, общественных объединений.
К сожалению, в расширяющемся спектре подобных документов нередко растворяется ведущая роль законов. Так, в сфере промышленности действует много «подвижных» актов, которые не всегда находятся в русле Федерального закона «О промышленной палате в Российской Федерации». Быстрая смена курсов снижает уровень управления и экономической деятельности.
Еще один вид регуляторов — методические рекомендации и рекомендации, утвержденные Правительством РФ, федеральными и региональными органами исполнительной власти. Их назначение — обеспечить порядок и последовательность действий по реализации задач или законов, указов и постановлений. Таковы, например, методические рекомендации по разработке административных регламентов, проведению правового мониторинга, действий по оценке регулирующего воздействия. Много рекомендаций в сфере технических, производственных, проектных и других работ. Стимулом служит характеристика оптимальных режимов деятельности.
Вообще нужно отметить явное признание правом других социаль-
ных норм (обычаев делового оборота — в ГК РФ, норм нравственности, религиозных норм). Тем самым укрепляется потенциал как социального, так и правового регулирования, обогащаемый за счет осознанного и добровольного принятия гражданами тех или иных правил как ценностной основы поведения. Конституционные и международные нормы о правах и свободах, о выражении собственного мнения способствуют такому выбору вариантов поведения, которые являются своего рода внутренними мотивами и стимулами. Примечателен в этом плане п. 4 ст. 2 Конституции Чешской Республики: «Каждый гражданин может делать то, что не запрещено законом, и никто не может быть вынужден делать то, к чему закон не обязывает». Думается, подобные формулы полезны и в нашей практике.
Можно заметить, как устойчиво развивается нормативное саморегулирование, когда право активно способствует этому процессу. Самоорганизация, саморегулирование и самоответственность как демократическая формула поведения получает выражение в механизме местного самоуправления и профессионального самоуправления (ассоциации и союзы по отраслям деятельности). Этим регуляторам надо найти место в общем механизме регулирования и видоизменять соответственно объемы и методы правового регулирования. Безразмерное ограничение таких регуляторов снижает потенциал гражданского общества.
Новая загадка — решения, принимаемые с помощью новых информационных технологий и в режимах «сетевого общения»8. Немецкие ученые, в частности Ю. Хабермас, давно развивают идеи растворения «государственного» и «правового» в таких процессах. Но исследования по-
8 Подробнее см.: Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе. М., 2015.
казывают, что право сохраняет свои регулятивно-контрольные функции и в режимах прямого информационного общения. Хотя, разумеется, определить грань между личными правами и публичным интересом очень трудно.
В сфере локального регулирования можно заметить предпочтения, которые отдаются соглашениям и договорам между партнерами вместо использования законодательных норм. Нередко наряду с полезными актами типа социальных хартий, хартий против коррупции вводятся произвольные правила и распорядки. Вообще локальное нормотворчество, включая корпоративное, нуждается в серьезном изучении и обобщении. Полезный опыт «снизу» может быть узаконен в региональном и государственном масштабе. Расширение спектра социального регулирования находит выражение в появлении и использовании этических норм в «правовых рамках». Этому служат прежде всего профессиональные этические кодексы, одобренные государственными органами и общественностью.
Типовым в этом плане является Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих арбитражных судов Российской Федерации, утвержденный приказом ВАС РФ от 31 марта 2011 г. в соответствии с решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 4 разд. 2 протокола № 21 заседания от 23 декабря 2010 г.) и согласно п. 2 ст. 20 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Ответственным исполнителям поручено ознакомить федеральных государственных гражданских служащих арбитражных судов с Кодексом, включить в их служебные контракты положения об ответственности за нарушение Кодекса.
Кодекс призван повысить эффективность выполнения граждански-
ми служащими арбитражных судов своих должностных обязанностей; служит основой для формирования должной морали в сфере гражданской службы, уважительного отношения к гражданской службе, судебной власти и арбитражным судам в общественном сознании; выступает как институт общественного сознания и нравственности гражданских служащих арбитражных судов, их самоконтроля.
Знание и соблюдение гражданским служащим арбитражного суда положений Кодекса является одним из критериев оценки качества его профессиональной деятельности и служебного поведения. В Кодексе определены основные принципы и правила служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться гражданским служащим.
Нарушение гражданским служащим арбитражного суда положений Кодекса подлежит моральному осуждению на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемой в арбитражном суде в соответствии с Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положений Кодекса влечет применение к гражданскому служащему арбитражного суда мер юридической ответственности. Соблюдение гражданским служащим арбитражного суда положений Кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при поощрении и наложении дисциплинарных взысканий.
Особое внимание нужно уделить регулированию в сферах, где нет правовых регуляторов либо они ослаблены и даже парализованы. В связи с этим можно обнаружить два направ-
ления исследований — анализ так называемого теневого права со своими корыстными, коррупционными и аморальными регуляторами9 и позитивное саморегулирование с опорой на базовые правовые нормы — самозанятости и иных способов организации трудовой деятельности10.
Расширение спектра международно-правовых регуляторов. Взаимовлияние внутреннего и международного права выражается в том, что в сфере международных отношений отчетливо обнаруживается тенденция появления новых регуляторов, отражающих интересы государства, бизнеса, неправительственных организаций и многих людей в укреплении правопорядка и развитии взаимовыгодного сотрудничества. И здесь важно отметить: пришло время расширить круг источников международного права, который традиционно включает договоры, соглашения, обычаи. Дополнение его мягким правом, конечно, себя вполне оправдывает, но все же нужны новые шаги в этом направлении.
Назовем возможные пути развития международно-правовых регуляторов:
а) расширение и укрепление потенциала договорной базы международного сотрудничества;
б) увеличение удельного веса рекомендательных актов — примерных, типовых, модельных законов;
в) повышение роли договоренности государств на саммитах, конференциях и конгрессах;
г) придание высокой значимости «образцам лучшей практики»;
д) увеличение радиуса взаимодействия институтов национального и международного права, национальных и международных структур (органов, организаций).
9 См.: Баранов В. М. Теневое право. Н. Новгород, 2002.
10 См.: В тени регулирования. Неформальность на российском рынке труда / под общ. ред. В. Е. Гимпельсона, Р. И. Карелюшнико-ва. М., 2014.
Общенормативное и договорное регулирование расширяется и обновляется. Принципиальное значение имеет Соглашение ООН по вопросам предотвращения изменений климата, подписанное главами 195 стран в декабре 2015 г. После Киотского протокола Соглашения в Рио-де-Жанейро этот документ определяет меры по снижению выбросов парниковых газов и другие действия, и теперь предстоит разработать правила выполнения Соглашения. Россия рассчитывает к 2030 г. уменьшить выброс парниковых газов до 70% от уровня 1990 г. и ввести план действий и отчетность о его выполнении с 2022 г. Ясно, что разные отрасли законодательства — конституционное, административное, гражданское, финансовое, экологическое — должны претерпеть необходимые изменения и дополнения.
Новые международные регуляторы возникают в ходе и после завершения семинаров и конференций. Интересен и необычен набор международно-правовых регуляторов в рамках саммитов глав государств. Так, в Декларации по итогам встречи лидеров экономик участниц форума АТЭС (Манила, ноябрь 2015 г.) можно обнаружить следующие регуляторы: обеспечение доступа малым и средним предприятиям к полноценному участию в экономике; признание правил ВТО; реализация Богор-ских целей по обеспечению свободной и открытой торговли; стратегия АТЭС по укреплению качества, роста; принципы АТЭС по содействию инновационному прогрессу; поручение должностным лицам докладывать о ходе реализации; оценка хода реализации стратегии; обновление повестки дня АТЭС по структуре реформ; поддержка изучения новых областей роста; содействие творчеству и инициативам; совершенствование регулятивной среды; план действий на 2016—2018 гг. — добиться 10%-ного улучшения на пяти приоритетных направлениях для бизнеса; признание повестки дня в
области устойчивого развития до 2030 г. (комплексные, универсальные и смелые задачи мирового развития); реализация мандата на исследования торговли товарами; устранение коррупции и терроризма — взаимодействие стран, финансовая интеграция, поддержка Себуско-го плана действий; дорожная карта с индикаторами результативности; создание прогрессного и интегрированного сообщества; приветствие Илоильской инициативы АТЭС по глобализации бизнеса и созданию электронной базы данных; создание интернет-экономной возможности для инновационной устойчивости; принятие Рамочного документа АТЭС по снижению рисков чрезвычайных ситуаций — «новая норма»; поручение министрам разработать в 2016 г. план действий по реализации Рамочного документа; разработка Перечня принципов АТЭС по перемещению гуманитарных грузов; просьба к группе старших научных советников продолжить изучение вопросов чрезвычайных ситуаций; рабочее партнерство АТЭС с другими глобальными сообществами (болезни и др.); подготовка соглашения по проблемам изменения климата; создание Центра АТЭС по устойчивой энергетике; разработка нового типа урбанизации и развития сельского хозяйства; использование потенциала государственно-частного партнерства.
В Уфимской декларации VII саммита БРИКС г. (г. Уфа, Россия, 9 июля 2015 г.) можно обнаружить разнообразные регуляторы совместной деятельности государств-членов. Это оценка современных ситуаций в мире и тенденций развития отношений между странами, поддержка принципов открытости, солидарности, равенства, взаимопонимания, инклю-зивность и взаимовыгодное сотрудничество, сотрудничество суверенных государств; поддержка ООН и принципов международного права; признание глобальности современных вызовов и рисков для ми-
ровой экономики; признание важной роли эффективной системы регулирования и резервов экономик стран-членов; создание платформы для совместного обсуждения торгово-экономического сотрудничества и диалога между экспертно-кредит-ными агентствами БРИКС; принятие стратегии экономического партнерства; поручение министрам изучить перспективы разработки Дорожной карты торгово-экономического и инвестиционного сотрудничества; признание важной роли межбанковского механизма сотрудничества БРИКС; соглашения о трудностях реструктуризации суверенной задолженности; прогресс развертывания Платформы торгового и инвестиционного сотрудничества; поддержка усилий профильных ведомств по обеспечению условий справедливой конкуренции; признание необходимости участия в разработке международных стандартов в области международного налогообложения; роль информационно-коммуникационных технологий в переходе к информационному обществу, к обществу знаний; реализация принципов многостороннего подхода, демократии, транспарентности и взаимного доверия; развитие механизмов управления Интернетом, утверждения правил и принципов ответственности поведения государств в данной сфере; участие в 2016 г. в совещании глав национальных ведомств по борьбе с чрезвычайными ситуациями, по осуждению терроризма; признание суверенитета Ирана, завершения избирательного процесса в Афганистане, усилий правительства Сомали по созданию дееспособных государственных институтов; поддержка инициативы России проведения гражданского форума.
Рассмотрим Коммюнике лидеров «Группы двадцати» по итогам саммита в Анталье (Турция, 15— 16 ноября 2015 г.). В нем закреплены оценки, позиции и согласованные действия государств по укреплению становления мировой экономики и
повышения потенциала экономического роста (государственно-частное партнерство, улучшение инвестиционной среды и т. п.), поддержка реализации Плана действий «Группы двадцати» ОЭСР по формированию глобальной международной системы налогообложения, поручение Совету финансовой стабильности подготовить доклад о мониторинге регулирования рисков в финансовой системе, применение документации по суверенным облигационным займам.
Выделим несколько вопросов поддержания устойчивости применения: доклад об оценке выполнения обязательств, принятых в рамках Рамочных соглашений по устойчивому росту, план действий многосторонних банков по оптимизации финансового учета, принципы «Группы двадцати» (ОЭСР) по финансированию малых и средних предприятий, единый международный стандарт по общей способности поглощать убытки глобальными системно значимыми банками.
Примечательны министерские заявления, коммюнике министров финансов, сельского хозяйства, труда. Интересны рекомендации «О переходе от неформальной к формальной экономике», одобренные МОТ в июне 2015 г. В них определены меры и средства деятельности в данном направлении, цели и сферы охвата, руководящие принципы, правовые и политические основы (соблюдение национального законодательства и др.), права членов организации, социальная защита, сбор данных и мониторинг выполнения. Напомним о наших «теневых» проблемах. В приложении указаны акты МОТ и ООН по данной проблематике.
Столь же актуальна Трехсторонняя декларация принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политики, изданная Международным бюро труда (Женева).
Устойчивое признание получили в последние годы нормативно-ориен-
тирующие документы Европейского Союза, Совета Европы и Всемирного банка по вопросам эффективности управления, борьбы с коррупцией, демократических институтов, "Open Government Declaration" 2011 г., рекомендации "Good Governance", Европейский кодекс хорошего административного поведения 2001 г. Так, в названном Кодексе установлены принципы и стандарты поведения европейских институтов и служащих в их отношениях с гражданскими и юридическими лицами. Привлекают внимание ст. 4 «Законность», ст. 6 «Пропорциональность», ст. 7 «Отсутствие злоупотребления полномочиями», ст. 9 «Объективность», ст. 10 «Законное доверие, последовательность и советы», ст. 11 «Справедливость», ст. 20 «Уведомление о решении». Всего 27 статей.
Вообще следует отметить тенденцию придания международным рекомендациям удобной кодифицированной формы, что облегчает их использование в правовой сфере национальных государств. Нередко они отражают концентрированный опыт лучших образцов регулирования и правоприменения в тех или иных странах. Таковы, например, модельные законы Межпарламентской ассамблеи СНГ, к появлению которых автор настоящей статьи был причастен. Такие кодексы дают нормативную ориентацию государствам с помощью норм-принципов и вариантов правовых решений. Вопрос в том, насколько реально они используются.
К подобным моделям близко примыкают модели «лучшей практики», когда в странах ОЭСР используют образцы в виде кодексов. Такой позитивный метод регулирования весьма перспективен, поскольку побуждает к принятию новых решений.
Новой интеллектуальной площадкой для выработки согласованных оценок и действий в мировой экономике стал ежегодный Давосский экономический форум. В докладе «Глобальные риски — 2015» даны харак-
теристики политических, экономических, финансовых и технических рисков, послужившие сигналом для национальных государств. На форуме в январе 2016 г. были высказаны предположения о четвертой промышленной революции и глобальных рисках. Понятно, что доклады, заявления, мнения и позиции участников — представителей правительственных и деловых кругов служат ориентирующим правообразующим фактором.
Как видно, и в сфере международных отношений возникают новые регуляторы, причем как сочетающие и переплетающие национальные и международные акты, так и сближающие правовые и иные социальные регуляторы. И это отражает растущее влияние людей, объединений, бизнеса, публичных властей на поиск путей сотрудничества и преодоления конфликтов.
Сила права или право силы. Казалось бы, широкий спектр используемых социально-правовых регуляторов гарантирует устойчивость норм и правопорядок. Похоже, что Римский клуб, всегда уповавший на «революцию сознания», ошибся в своих прогнозах мягкого «растворения» государственно-правовых регуляторов в общечеловеческом регу-ляторе11. Однако эта проблема имеет исторический смысл, поскольку человечество всегда сталкивалось с решением задач упорядоченности социальной и личной жизни и покушениями на жизнь и свободы людей, наций и государств. Правопорядок всегда противостоит насилию, хотя право и использует принуждение в легальных процедурах и для достижения устойчивости правопорядка и миропорядка, обеспечения публичных, коллективных и личных интересов. Насилие же вне правовых форм всегда оказывается разрушительной силой, ограничивающей и
11 Подробнее см.: Медоуз Д., Рандерс И., Медоуз Д. Пределы роста: 30 лет спустя. М., 2013.
ликвидирующей права и свободы людей, подавляя гражданское и национальное самосознание, ограничивая и даже разрушая суверенитет государств.
Так, известный русский юрист И. А. Ильин глубоко исследовал соотношения цели права и постулатов вопреки праву, отмечая при этом юридическую силу политической власти12. В послевоенные годы было опубликовано много книг и статей о причинах проявления такого давления, как насилие и агрессия с позиций международного права, а специалисты в области уголовного права и криминологии провели ряд исследований преступлений против личности и государственного строя. Из последних работ интерес представляет публицистическая книга А. Г. Кучерены13. Данную проблему исследовал и автор настоящей ста-тьи14.
С учетом сказанного можно охарактеризовать следующие типичные «силовые» средства:
а) действие стран вопреки международным соглашениям, например нежелание Украины выполнять Минские соглашения и использование средств давления на Луганскую и Донецкую республики;
б) давление стран или ЕС в целом на отдельные государства (Грецию и др.) — политическое, экономическое, информационное;
в) прямой срыв соглашений и введение экономических санкций вопреки правилам ВТО;
г) прямой отказ от договоренностей;
д) прямое силовое решение — слом государственных институтов в Ираке, Ливии, Сирии и др.;
е) идеологически оправданное вмешательство в дела государств —
12 См.: Ильин И. А. Общее учение о праве государства. М., 2006. С. 97—98.
13 См.: Кучерена А. Право силы — бессилие права. М., 2003.
14 См.: Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски. М., 2015.
«Гуманитарная интервенция», концепция "Global Administrative Law".
ж) юридическое прикрытие неправомерных решений.
Силовое давление на правовые регуляторы происходит и в ситуациях массового отчуждения граждан от закона, что означает своего рода «внутреннее сопротивление» законности и правопорядку. С внешней стороны сказывается мощное идеологическое и информационное давление США и их партнеров на Россию. Информационная война — плохая альтернатива сотрудничеству стран и людей в интересах взаимного знания, доверия и согласия. Не пора ли исключить мерами защиты такие деструктивные влияния?
Как видно, в приведенных ситуациях используются такие регуляторы отношений между странами, как локальные договоренности, шантаж и давление, угрозы, прямые насильственные действия, ложные объяснения. Им должны противостоять принципы верховенства права, гуманистические принципы международного и конституционного права с опорой на широкую поддержку мировой общественности.
Проведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы:
1) тенденцией развития правовой сферы является наполнение новым содержанием традиционных источников права (актов, документов, обычаев, договоров и соглашений), появление таких новых источников регулирования, как нормы-самообязательства в качестве итогов саморегулирования. Причем сказанное относится как к источникам национального и международного права, так и к комплексным источникам названных правовых систем;
2) заметно расширяется круг правовых и иных социальных регуляторов, действующих совместно и путем внутреннего взаимного переплетения;
з) принципы, институты и нормы национального и международного права существуют в ситуациях гар-
монизации и коллизий, что не препятствует широкому развитию смешанных комплексных актов;
4) происходит расширение круга субъектов правообразования за счет активизации негосударственных институтов при видоизменении роли государства как основного субъекта правотворчества (признание, поддержка, использование). Не следует
при этом допускать их искусственного противоборства;
5) следуя концепции диагностики рисков в правовой сфере, необходимо своевременно выявлять, предупреждать и устранять неправовые социальные регуляторы, открывающие путь к применению насилия и слому государственно-правовых институтов.
Библиографический список
Баранов В. М. Теневое право. Н. Новгород, 2002.
В тени регулирования. Неформальность на российском рынке труда / под общ. ред. В. Е. Гимпельсона, Р. И. Карелюшникова. М., 2014.
Ильин И. А. Общее учение о праве государства. М., 2006.
Кучерена А. Право силы — бессилие права. М., 2003.
Лапаева В. В. Право и политика. Научные очерки. М., 2009.
Мальцев Г. В. Культурные традиции права. М., 2013.
Мальцев Г. В. Социальные исследования права. М., 2007.
Медоуз Д., Рандерс И., Медоуз Д. Пределы роста: 30 лет спустя. М., 2013.
Научные концепции развития российского законодательства. М., 2015.
Самигуллин В. К. Правосознание: корень добра и справедливости. М.; Уфа, 2015.
Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе. М., 2015.
Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски. М., 2015.
Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
Тихомиров Ю. А. Правовые модели и реальность. М., 2014.
Тихомиров Ю. А., Нанба С. Б., Цомартова Ф. В. Социальная концепция права // Журнал российского права. 2014. № 8.
Фогельсон Ю. Б. Мягкое право и верховенство права // Журнал российского права. 2014. № 11.
Локальное нормативное правовое регулирование: состояние и перспективы
САМИГУЛЛИН Венир Калимуллович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и международных отношений Восточной экономико-юридической гуманитарной академии
450071, Россия, г. Уфа, ул. Менделеева, 215/4 E-mail: [email protected]
Дан обзор развития идеи локального нормативного правового регулирования в нашей стране в период Российской империи, в советское время и в постсоветский период. Отстаивается идея, что локальное нормативное правовое регулирование — форма (способ, средство, метод) децентрализованного правового регулирования общественных отношений и вместе с тем своеобразный правовой канал приобщения к демократии. Отмечается, что локальное нормативное правовое регулирование в сфере публичного права и в области частного права имеет свои особенности. В сфере частного права получает развитие корпоративное правовое регулирование. Обращается внимание, что необходимо различать локальное нормативное правовое регулирование и нормативное правовое регулирование, осуществляемое на уровне местного самоуправления в рамках муниципального права. Автор приходит к выводу о том, что у локального нормативного правового регулирования от-
