CC BY
143
ПРАВОВОЙ КУРЬЕР
ВАК 12.00.14
ю.А. КРОхиНА
зам. директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа счётной палаты российской Федерации
новые правовые аспекты государственного и муниципального финансового контроля
Контроль за рациональным использованием государственных ресурсов является приоритетной задачей в политике деятельности органов публичной власти. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.» поставлены задачи совершенствования государственного финансового контроля, чёткого разграничения полномочий органов государственного финансового контроля, устранения параллелизма и дублирования в их деятельности.
15-летняя практика функционирования в Российской Федерации органов государственного и муниципального финансового контроля выявила ряд существенных проблем в организации деятельности контрольно-счётных органов регионального и муниципального уровней, а также во взаимодействии названных органов между собой и со Счётной палатой Российской Федерации.
Отсутствие общей концепции контрольно-счётных органов, недостаточная теоретическая и не сложившаяся правовая базы порождают различные, часто противоположные подходы к определению места контрольно-счётных палат в системе государственного управления. Неопределённость их правового статуса создаёт естественные трудности во внутренней организации, проблемы с принятием регламента и иных внутренних документов. Кроме того, отсутствие координации их деятельности и наличие пробелов в федеральном законодательстве, также не позволяют повысить эффективность осуществляемого ими финансового контроля.
Решение поставленных задач во многом связано с адекватным взаимодействием финансовоконтрольных органов, в том числе Счётной палаты Российской Федерации, контрольно-счётных палат субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В Российской Федерации до последнего времени отсутствовала единая правовая база деятельности органов внешнего финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время правовое положение контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регулируется самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации посредством принятия соответствующих региональных законов и муниципальных нормативных правовых актов. Отсутствие единого правового регулирования формирования и деятельности контрольно-счётных органов требовало принятия правовых норм федерального уровня, которые в своей совокупности обеспечили бы создание единой нормативно-правовой базы организации и деятельности контрольно-счётных органов на региональном и муниципальном уровнях. Важность поставленных вопросов и безотлагательность их решения обусловили внесение Президентом Российской Федерации проекта Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации» (далее - Закон), который был 28 января 2011 г. утверждён Государственной Думой.
Основной идеей данного Закона является обеспечение единства правового статуса контрольносчётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, нормативно-правовой базы организации их деятельности, а также взаимодействия со Счётной палатой Российской Федерации при неукоснительном соблюдении принципа федерализма в построении нашего государства.
Важнейшим достижением Закона является имплементация положений Лимской декларации руководящих принципов контроля1 в национальную правовую систему. В частности, невозможно переоценить значение п. 1 и 2 ст. 3 Закона, закрепляющих за контрольно-счётными органами статус постоянно действующего органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В этой части Закон оказался на шаг впереди Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», принятого ещё в 1995 г. и нуждающегося в этой связи в корректировке отдельных положений. Вместе с тем, как неоднократно подчёркивал С.В. Степашин, «системное толкование норм Конституции РФ дает однозначное понимание роли и места Счетной палаты Российской Федерации в системе органов государственной власти - это высший орган внешнего финансового контроля и аудита» [1]. Уместно напомнить, что в 2004-2005 гг. Счётная палата Российской Федерации стала объектом внешнего аудита, проведённого Государственным управлением аудита Великобритании (НКРУ) в рамках мероприятий Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ). Независимые эксперты оценивали не только её работу, но также уровень и качество правовой и институциональной реализации основополагающих принципов и стандартов государственного аудита. По мнению международных аудиторов, Счётная палата находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита [2].
В Законе, подтверждающем принцип федерализма в части создания собственной системы органов государственной власти в субъектах РФ, и принцип самостоятельности местного самоуправления, урегулированы лишь основные начала создания и организации деятельности института региональных и муниципальных контрольносчётных органов. Но при этом для субъектов РФ и муниципальных образований в рамках данного закона определено направление дальнейшего раз-
вития правовых основ по организации и деятельности контрольно-счётных палат.
Следует отметить, что и в научной литературе неоднократно обосновывалась необходимость законодательного закрепления за контрольно-счётными органами статуса постоянно действующего органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.
В Законе (ст. 4) нашли отражение положения Лимской декларации, устанавливающие следующие принципы деятельности высших органов финансового контроля: законность, независимость, объективность, плановость, компетентность, оперативность, доказательность и гласность, соблюдение профессиональной этики. Кроме того, Закон определяет, что деятельность контрольносчётных органов должна соответствовать принципу эффективности, т.е., в строгом соответствии с положениями правового государства, требование эффективности предъявляется не только к подконтрольным субъектам, но и к самому проверяющему органу. Только при таком законодательном подходе возможна реализация основной цели государственного аудита, а именно: выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействие социально-экономическому развитию страны.
Основанная на международных принципах организации внешнего государственного финансового контроля, правовая модель контрольносчётных органов соответствует Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации», Бюджетному кодексу Российской Федерации, а также политическим, экономическим и социальным реалиям современной России.
Одной из главных задач финансовой политики государства является установление механизма осуществления внешнего финансового контроля таким образом, чтобы он мог обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений и, в то же время, реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечение виновных к ответственности. Для этих целей Законом определены
1 Декларация была принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.
основные полномочия контрольно-счётных органов (ст. 9). В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счётных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности (ст. 14).
Так, должностные лица контрольно-счётных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определённых законопроектом случаях (ст. 16).
Одной из гарантий осуществления должностными лицами контрольно-счётных органов возложенных на них полномочий является установленная ст. 15 Закона обязанность органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки представлять информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Согласно п. 4 вышеназванной статьи непредставление или несвоевременное представление названными органами и организациями в контрольно-счётные органы по их запросам информации, документов и материалов, а равно представление их не в полном объёме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечёт за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
К сожалению, в своей работе контрольносчётные палаты, а также и сами законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зачастую сталкиваются со случаями отказа, уклонения от представления информации (документов, материалов) или представления неполной информации.
Необходимо обратить внимание, что в правоприменительной практике реализация ст. 15 Зако-
на будет затруднена, поскольку на федеральном уровне нет норм, устанавливающих ответственность за подобные правонарушения. Уголовным кодексом РФ предусмотрена ответственность за отказ от представления информации только Федеральному Собранию Российской Федерации и Счётной палате Российской Федерации.
В этой связи предлагается внести изменения в ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации, дополнив перечень государственных органов, содержащихся в статье, законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, а также контрольно-счётными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Административная ответственность за подобные правонарушения может быть установлена региональными законами.
Ввиду широких полномочий контрольно-счётных органов, Законом устанавливаются и гарантии прав проверяемых органов и организаций. Так, ст. 17 закрепляет обязанность контрольно-счётных органов доводить до сведения руководителей проверяемых организаций акты, составленные в ходе или по завершении контрольных мероприятий. Представленные в установленный законами субъекта Российской Федерации (нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований) срок пояснения и замечания руководителей проверяемых организаций прилагаются к акту и в дальнейшем являются его неотъемлемой частью.
Важной конституционной гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина является право на государственную защиту. Развивая положения Конституции Российской Федерации, названная статья Закона наделяет государственные органы субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) и иные организации, должностных лиц, граждан правом обратиться с жалобой на действие (бездействие) контрольносчётного органа в законодательный (представительный) орган.
Важной идеей Закона является обеспечение независимости контрольно-счётных органов и их должностных лиц. Контрольно-счётные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена (ст. 3).
Контрольно-счётные органы выведены из состава законодательных органов субъектов Российской Федерации и наделены правами юридического лица. Принимая во внимание конституционный принцип самостоятельности функционирования органов местного самоуправления, Закон уста-
навливает, что контрольно-счётный орган муниципального образования может обладать правами юридического лица. Указание на данный элемент правового статуса должно содержаться в уставе и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.
Должностные лица контрольно-счётных органов обладают профессиональной независимостью, также подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 8). Вместе с тем, названные положения не имеют достаточного механизма реализации в федеральном законодательстве. В частности, относительно медицинского страхования в Федеральном законе от 27.07.2004 (в ред. От 28.12.2010) № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (подп. 16 п. 1 ст. 14) идёт отсылка к Федеральному закону «О медицинском страховании государственных служащих», который ещё не принят. Поставленный вопрос имеет не только теоретическое, но и серьёзное практическое значение, ибо сотрудники контрольносчётных органов при выполнении своего профессионального долга нередко подвергаются рискам причинения вреда здоровью или угрозе жизни.
Существенной гарантией независимости контрольно-счётных органов является законодательно установленный порядок материального обеспечения их деятельности. Финансирование контрольно-счётного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, а финансирование контрольно-счётного органа муниципального образования - за счёт средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счётных органов должно предусматриваться в объёме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий (ст. 20).
Анализ регионального законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счётных органов, показывает слабую проработанность вопроса об осуществлении их сотрудничества с иными субъектами финансово-бюджетных отношений как внутри региона (муниципалитета), так и за его пределами. В этой связи Закон (ст. 18) предоставляет контрольно-счётным органам право, с целью исполнения своих функций, непосредственно осуществлять в рамках закона сотрудничество и взаимодействие с любыми субъектами финансовобюджетных отношений (обмен информацией, проведение совместных контрольных мероприятий, повышение квалификации, стажировки и т.д.).
Учитывая федеративную природу российского государства, Закон исходит из того, что при осуществлении контроля за эффективностью и законностью расходования финансовых средств, полученных из регионального бюджета и использования государственной собственности субъектом Российской Федерации, преимущество в праве проведения контрольных мероприятий должно оставаться за региональными контрольно-счётными органами. Вместе с тем, проведение данных мероприятий возможно совместно со Счётной палатой Российской Федерации и должно иметь место в тех случаях, когда этого требуют объективные обстоятельства. Справедливо отметить, что в этой части Закон закрепил сложившуюся практику деятельности органов внешнего финансового контроля. Например, по обращению мэра г. Москвы Счётная палата Российской Федерации провела проверку расходования средств бюджета г. Москвы.
Реализация рассматриваемого Закона позволит значительно снизить коррупционные риски при проведении финансового контроля. Так, Закон чётко устанавливает требования к председателю, заместителям председателя, аудиторам контрольно-счётного органа; ограничения для председателя, заместителя председателя, аудиторов контрольно-счётного органа; права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счётного органа; гарантии правового статуса должностных лиц контрольно-счётного органа. Кроме отмеченных положений Закон, как отмечалось выше, определяет работу контрольно-счётных органов на основе принципов гласности и открытости, гарантирует право контрольно-счётных органов на сотрудничество с институтами гражданского общества и международными организациями.
Коррупционные риски минимизированы и правильно выбранной законодательной техникой. Закон не содержит бланкетных норм. Имеющиеся отсылочные нормы предусматривают чёткий механизм реализации - установление правовых норм в соответствии с компетенцией органа государственной власти и (или) местного самоуправления, и только тем видом нормативного правового акта, который определён Законом.
Положения Закона не допускают для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности неаргументированного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к проверяемым субъектам, и, таким образом, не создают условий для проявления коррупции в сфере внешнего финансового контроля.
Закон вступает в действие с 1 октября 2011 г. У законодателей есть девять месяцев, чтобы при-
вести федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с данным Законом. Так, потребуется изложить в новой редакции главу 26 Бюджетного кодекса РФ «Государственный и муниципальный финансовый контроль», включив в неё положения о внешнем финансовом контроле, его формах и методах, а также полномочиях органов, его осуществляющих. Наибольшая правотворческая работа предстоит на региональном и муниципальном уровнях. Необходимо будет принять в новых редакциях региональные законы и муниципальные правовые акты о контрольно-счётных органах соответствующего уровня, приведя их в соответствие с анализируемым Законом. Потребуется внести дополнения в конституции (уставы) субъектов РФ и уставы муниципальных образований, в региональные законы о государственной (муниципальной) службе, об административной ответственности, законы (решения местных органов самоуправления) о бюджетном процессе в соответствующем публично-территориальном образовании.
Однако отмеченные изменения и дополнения региональных и муниципальных нормативных правовых актов разумно вносить только после
того, как федеральным законодателем будут внесены соответствующие поправки в Бюджетный кодекс РФ, поскольку согласно п. 3 ст. 2 Закона «Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счётных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону». В этой связи целесообразно предложить Министерству финансов РФ и Счётной палате РФ образовать совместную рабочую группу по реформированию вышеназванных положений Бюджетного кодекса РФ.
Таким образом, рассмотренный Закон закрепляет единую государственную позицию в области развития независимого внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Реализация этого правового акта будет способствовать повышению эффективности контроля за использованием субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Степашин С.В. Конституционный аудит. - М. : Наука, 2006. - С. 64.
2. Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации. - М.: National Audit Office. 2005.
