CC BY
96
7 Исаенко В.Н. Использование одорологии на предварительном следствии // Воронежские криминалистические чтения. Вып. № 3. Воронеж. 2002. С. 95-102; Исаенко В.Н. Использование государственным обвинителем заключений экспертов в доказывании по уголовным делам об убийстве : лекция. М., 2007. С. 40.
8 Исаенко В.Н. Проблемы применения возможностей судебных экспертиз в расследовании серийных убийств // Рос. следователь. 2005. № 8. С. 6-9.
9 Исаенко В.Н. Некоторые вопросы оценки заключения судебно-медицинского эксперта следователем : тр. Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2000. № 2. СПб., С. 103—107.
10 Китаев Н.Н., Тельцов А.Н. Проблемы расследования отдельных видов умышленных убийств. Иркутск, 1992. С. 168.
11 Исаенко В.Н. Прокурорский надзор за законностью применения техникокриминалистических средств и судебных экспертиз // Вестник МосУ. Сер. 4. М., 1995. С. 56-65..
правовой статус
контрольно-счетных органов: федеральные гарантии и механизм их реализации
Ю.А. КРОХИНА
и.о. директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ, завкафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор
jkrokhina@mail.ru
12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Аннотация. 28 января 2011 г. Государственной Думой принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации». Закон направлен на развитие независимого внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Анализируются наиболее важные положения закона, а также показаны возможные сложности механизма его правовой реализации.
Ключевые слова: финансовый контроль, контрольно-счетная палата, международные принципы финансового контроля.
THE LEGAL STATUS OF CONTROL ACCOUNTS BODIES: THE FEDERAL GUARANTEES AND THE MECHANISM OF ITS REALIZATION
JA.KROKHINA
the deputy director of the State scientific research institute of the system analysis of Audit Chamber, head of the department of legal disciplines of the Higher school of the state audit (faculty) of the Lomonosov Moscow
State University, the doctor of Law, professor
Annotation. On January, 28th, 2011 the State Duma has passed the Federal law «On the general principles of organization and activities of control accounts bodies of subjects of the Russian Federation». The law is directed on independent external finance control at the regional and municipal levels development. The article analyses the most important positions of the Law, and also shows the possible complexities of the mechanism of its legal realization.
Keywords: finance control; control accounts chamber; the international principles of finance control.
Контроль над рациональным использованием го- бюджетном послании Президента РФ Федеральному сударственных ресурсов — приоритетная задача в Собранию РФ «О бюджетной политике в 2010-2012 политике деятельности органов публичной власти. В годах» поставлены задачи совершенствования госу-
дарственного финансового контроля, четкого разграничения полномочий органов государственного финансового контроля, устранения параллелизма и дублирования в их деятельности.
15-летняя практика функционирования в России органов государственного и муниципального финансового контроля выявила ряд существенных проблем в организации деятельности контрольно-счетных органов регионального и муниципального уровней, а также во взаимодействии этих органов между собой и со Счетной палатой РФ.
Отсутствие общей концепции контрольно-счетных органов, недостаточная теоретическая и не сложившаяся правовая база порождают разные, часто противоположные подходы к определению места контрольно-счетных палат в системе государственного управления. Неопределенность их правового статуса создает трудности во внутренней организации, проблемы с принятием регламента и иных внутренних документов. Кроме того, отсутствие координации их деятельности и наличие пробелов в федеральном законодательстве также не позволяют повысить эффективность осуществляемого ими финансового контроля.
Решение поставленных задач во многом связано с адекватным взаимодействием финансово-контрольных органов, в том числе Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат субъектов Федерации и муниципальных образований.
В Российской Федерации до последнего времени отсутствовала единая правовая база деятельности органов внешнего финансового контроля субъектов Федерации и муниципальных образований. Сегодня правовое положение контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований регулируется самостоятельно каждым субъектом Федерации посредством принятия соответствующих региональных законов и муниципальных нормативных правовых актов. В результате до сих пор нет единой системы правового регулирования процессов формирования и деятельности контрольно-счетных органов, что обусловливает разные, часто противоположные подходы к определению места контрольно-счетных палат в системе государственного и муниципального управления.
Решение обозначенных проблем предполагает принятие правовых норм федерального уровня, которые в совокупности обеспечат создание единой нормативно-правовой базы организации и деятельности контрольно-счетных органов на региональном и муниципальном уровнях. Важность поставленных вопросов и безотлагательности их решения обусловили внесение Президентом РФ проекта Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации» (далее — Закон), который 28 января 2011 г. был утвержден Государственной Думой.
Основная идея данного Закона состоит в обеспечении единства правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований, нормативно-правовой базы организации их деятельности, а также взаимодействия со Счетной палатой РФ при неукоснительном соблюдении принципа федерализма в построении нашего государства.
Важнейшим достижением Закона является им-плементация положений Лимской декларации руководящих принципов контроля1 в национальную правовую систему. В частности, невозможно переоценить значение п. 1 и 2 ст. 3 Закона, закрепляющих за контрольно-счетными органами статус постоянно действующего органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В этой части Закон оказался на шаг впереди Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», принятого еще в 1995 г. и нуждающегося в этой связи в корректировке отдельных положений. Вместе с тем, как неоднократно подчеркивал С.В. Степашин, «системное толкование норм Конституции РФ дает однозначное понимание роли и места Счетной палаты Российской Федерации в системе органов государственной власти — это высший орган внешнего финансового контроля и аудита»2. Уместно напомнить, что в 2004— 2005 гг. Счетная палата РФ стала объектом внешнего аудита, проведенного Государственным управлением аудита Великобритании (НКРУ) в рамках мероприятий Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ). Независимые эксперты оценивали не только ее работу, но и уровень и качество правовой и институциональной реализации основополагающих принципов и стандартов государственного аудита. По мнению международных аудиторов, Счетная палата РФ находится в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита3.
В Законе, соблюдая принцип федерализма в части создании собственной системы органов государственной власти в субъектах Федерации и принцип самостоятельности местного самоуправления, урегулированы лишь основные начала создания и организации деятельности института региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. При этом для субъектов Федерации и муниципальных образований в рамках Закона определено направление дальнейшего развития правовых основ по организации и деятельности контрольно-счетных палат.
В научной литературе неоднократно обосновывалась необходимость законодательного закрепления за контрольно-счетными органами статуса постоянно действующего органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.
В Законе (ст. 4) нашли отражение положения Лим-ской декларации, устанавливающие следующие
принципы деятельности высших органов финансового контроля: законность, независимость, объективность, плановость, компетентность, оперативность, доказательность и гласность, соблюдение профессиональной этики. Согласно Закону деятельность контрольно-счетных органов должна соответствовать принципу эффективности, т.е. должна осуществляться в строгом соответствии с положениями правового государства; требование эффективности при этом предъявляется не только к подконтрольным субъектам, но и к самому проверяющему органу. Только при таком законодательном подходе возможна реализация основной цели государственного аудита, а именно: выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействие социально-экономическому развитию страны.
Основанная на международных принципах организации внешнего государственного финансового контроля, правовая модель контрольно-счетных органов соответствует Конституции РФ, Федеральным законам «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О Счетной палате Российской Федерации», БК, а также политическим, экономическим и социальным реалиям современной России.
Одна из главных задач финансовой политики государства - установление механизма осуществления внешнего финансового контроля таким образом, чтобы он мог обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений и в то же время реально гарантировать наведение порядка в этих отношениях и привлечения виновных к ответственности. Для этих целей Законом определены основные полномочия контрольно-счетных органов (ст. 9). В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности (ст. 14).
Должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных Законом случаях (ст. 16 Закона).
Одной из гарантий осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов возложенных на
них полномочий выступает установленная ст. 15 Закона обязанность органов государственной власти и государственных органов субъектов Федерации, органов уп -равления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений в установленные законами субъектов Федерации сроки представлять информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Согласно п. 4 этой статьи непредставление или несвоевременное представление вышеназванными органами и организациями в контрольно-счетные органы по их запросам информации, документов и материалов, а равно предоставление их не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную федеральным или региональным законодательством.
К сожалению, в своей работе контрольно-счетные палаты, а также сами законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований зачастую сталкиваются со случаями отказа в предоставлении, уклонения от представления информации (документов, материалов) или представления неполной информации.
В правоприменительной практике реализация ст. 15 Закона будет затруднена, поскольку на федеральном уровне нет норм, устанавливающих ответственность за подобные правонарушения. УК РФ предусмотрена ответственность за отказ от предоставления информации только Федеральному Собранию РФ и Счетной палате РФ.
В этой связи предлагается внести изменения в ст. 287 УК Российской Федерации, дополнив перечень государственных органов, содержащихся в статье, законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, а также контрольно-счетными палатами субъектов Федерации и муниципальных образований. Административная ответственность за подобные правонарушения может быть установлена региональными законами.
Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов Законом устанавливаются гарантии прав проверяемых органов и организаций. Так, ст. 17 закрепляет обязанность контрольно-счетных органов доводить до сведения руководителей проверяемых организаций акты, составленные в ходе или по завершении контрольных мероприятий. Представленные в установленный законами субъекта Федерации (нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований) срок пояснения и замечания руководителей проверяемых организаций прилагаются к акту и в дальнейшем являются его неотъемлемой частью.
Важной конституционной гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина выступает право на государственную защиту. Развивая положения Конституции РФ, ст. 17 Закона наделяет государственные органы субъекта Федерации (органы местного самоуправления) и иные организации, должностные лица, граждан правом обратиться с жалобой на действие (бездействие) контрольно-счетного органа в законодательный (представительный) орган. Важная идея Закона — обеспечение независимости контрольно-счетных органов и их должностных лиц. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена (ст. 3).
Контрольно-счетные органы выведены из состава законодательных органов субъектов Федерации и наделены правами юридического лица. Принимая во внимание конституционный принцип самостоятельности функционирования органов местного самоуправления, Закон устанавливает, что контрольно-счетный орган муниципального образования может обладать правами юридического лица. Указание на этот элемент правового статуса должно содержаться в уставе и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.
Должностные лица контрольно-счетных органов обладают профессиональной независимостью и подлежат государственной защите в соответствии с законодательством о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами (ст. 8). Вместе с тем, эти положения не имеют механизма реализации в федеральном законодательстве. В частности, относительно медицинского страхования в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (подп. 16 п. 1 ст. 14) приводится отсылка к федеральному закону «О медицинском страховании государственных служащих», который еще не принят. Поставленный вопрос имеет не только теоретическое, но и практическое значение, ибо сотрудники контрольно-счетных органов при выполнении своего профессионального долга нередко подвергаются рискам причинения вреда здоровью или угрозе жизни.
Существенной гарантией независимости контрольно-счетных органов является законодательно установленный порядок материального обеспечения их деятельности. Финансирование контрольно-счетного органа субъекта Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования — за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий (ст. 20 Закона).
Анализ регионального законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов, свидетельствует о слабой проработанности вопроса об осуществлении их сотрудничества с иными субъектами финансово-бюджетных отношений как внутри региона (муниципалитета), так и за его пределами. В этой связи Закон (ст. 18) предоставляет контрольно-счетным органам право с целью исполнения своих функций непосредственно осуществлять в рамках закона сотрудничество и взаимодействие с любыми субъектами финансово-бюджетных отношений (обмен информацией, проведение совместных контрольных мероприятий, повышение квалификации, стажировки и т.д.).
Учитывая федеративную природу Российского государства, Закон исходит из того, что при осуществлении контроля над эффективностью и законностью расходования финансовых средств, полученных из регионального бюджета, и использования государственной собственности субъектом Федерации преимущество в праве проведения контрольных мероприятий должно оставаться за региональными контрольно-счетными органами. Вместе с тем проведение этих мероприятий возможно совместно со Счетной палатой РФ и должно иметь место в тех случаях, когда этого требуют объективные обстоятельства. В этой части Закон закрепил сложившуюся практику деятельности органов внешнего финансового контроля. Так, по обращению мэра г. Москвы Счетная палата РФ провела проверку расходования средств бюджета г. Москвы.
Реализация Закона позволит снизить коррупционные риски при проведении финансового контроля. Закон четко устанавливает требования к председателю, заместителям председателя, аудиторам контрольно-счетного органа, ограничения для председателя, заместителя председателя, аудиторов контрольно-счетного органа; права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетного органа; гарантии правового статуса должностных лиц контрольно-счетного органа. Закон определяет работу контрольно-счетных органов на основе принципов гласности и открытости, гарантирует право контрольно-счетных органов на сотрудничество с институтами гражданского общества и международными организациями.
Коррупционные риски минимизированы и правильно выбранной законодательной техникой. Закон не содержит бланкетных норм. Имеющиеся отсылочные нормы предусматривают четкий механизм реализации — установление правовых норм в соответствии с компетенцией органа государственной власти и (или) местного самоуправления и только тем видом нормативного правового акта, который определен Законом.
Положения Закона не допускают для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности неаргументированного применения исключений из общих правил, а также
положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к проверяемым субъектам и таким образом не создают условий для проявления коррупции в сфере внешнего финансового контроля.
Закон вступает в действие с 1 октября 2011 г. У законодателей есть время, чтобы привести федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с Законом. Так, потребуется изложить в новой редакции гл. 26 «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК, включив в нее положения о внешнем финансовом контроле, его формах и методах, а также полномочиях органов, его осуществляющих. Наибольшая правотворческая работа предстоит на региональном и муниципальном уровнях. Необходимо будет принять в новых редакциях региональные законы и муниципальные правовые акты о контрольно-счетных органах соответствующего уровня, приведя их в соответствие с Законом. Потребуется внести дополнения в конституции (уставы) субъектов Федерации и уставы муниципальных образований, в региональные законы о государственной (муниципальной) службе, об административной ответственности, законы (решения местных органов самоуправления) о бюджетном процессе в соответствующем публично-территориальном образовании.
Однако изменения региональных и муниципальных нормативных правовых актов разумно вносить только после того, как федеральным законодателем
будут внесены соответствующие поправки в БК, поскольку согласно п. 3 ст. 2 Закона «федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону». В этой связи целесообразно предложить Минфину РФ и Счетной палате РФ сформировать совместную рабочую группу по реформированию вышеназванных положений БК.
Таким образом, Закон закрепляет единую государственную позицию в области развития независимого внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Реализация этого правового акта будет способствовать повышению эффективности контроля над использованием субъектами Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.
1 Декларация принята IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИН-ТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.
2 Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 64.
3 Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации. М., 2005.
административно-правовой конфликт
И.В. КУЗУРМАНОВА сотрудник Центра исследования проблем российского права «Эквитас», кандидат юридических наук, доцент
kuzur@ya.ru
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Аннотация. Эффективное обеспечение интересов личности, общества и государства в административно-публичных отношениях связано с оперативностью и качеством разрешения возникающих в деятельности государственных органов административно-правовых конфликтов. С учетом возможных проявлений этих конфликтов в административно-юрисдикционной деятельности государственных органов рассматриваются их виды и существенные признаки.
Ключевые слова: административно-правовой конфликт, административно-правовой спор, административное правонарушение, административно-юрисдикционная деятельность.
THE ADMINISTRATIVE LEGAL CONFLICT
I.V. KUZURMANOVA,
employee of the Center of Study the Problems of the Russian Law «<Aequitas»,
candidate of law sciences, dotsent.
Annotation. The effective supporting of interests of personality, society and state in the administrative public relations is connected with efficiency and quality of the resolving of administrative legal conflicts appearing in activity of public
