CC BY
23
Экономическая наука современной России
№ 1, 2004 г.
Новые подходы к валютному регулированию:
либерализация или рост
трансакционных издержек?_
© ГГ. Фетисов, 2004
Реформа систем валютного регулирования и валютного контроля проводится непоследовательно и порождает новые риски. Введение института частичного резервирования ввозимого и вывозимого капитала одновременно с разрешением открывать счета в зарубежных банках стимулирует вывоз капитала. Либерализация трансграничного движения капитала повышает требования к качеству валютного регулирования и макроэкономической политике. В частности, должно быть устранено ее противоречие между наращиванием «долларовой» эмиссии с целью стабилизации обменного курса и ограничением эмиссии путем завышения ставки рефинансирования. Банку России следует шире использовать такие инструменты денежно-кредитной политики как рефинансирование кредитов банков предприятиям и валютный коридор.
В Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле», вступающем в силу с 17 июня 2004 г., заложена реформа системы валютного регулирования и валютного контроля в России, обеспечивающая, с одной стороны, его поэтапную либерализацию, с другой - предоставляющая государству возможность регулирования трансграничного движения капитала (ТДК) и преодоления валютно-финансовых кризисов. Появившиеся возможности открытия резидентами счетов в зарубежных банках, несмотря на обеспокоенность российских банкиров, имеют очевидно позитивное значение для участников внешнеэкономических связей, снижая их трансакционные издержки. Главное же -законодатель узаконил широко распространенную хозяйственную практику использования резидентами счетов в зарубежных банках. Это первый шаг к созданию в России нормальной, в основном легальной экономики. Проект указанного Закона вызвал неоднозначную реакцию законодателей, экспертов и
деловых кругов и значительно перерабатывался с учетом замечаний. Однако многие проблемы, порождаемые принятием Закона, еще предстоит решить в ходе его реализации, в том числе внесением поправок к принятому Закону.
Либерализация валютного регулирования или рост трансакционных издержек внешнеэкономических операций?
Мнения по поводу Закона самые разные, вплоть до диаметрально противоположных. Это вызвано как логическими противоречиями, заложенными в Законе, и коллизиями между ним и действующим законодательством, так и неясностью предмета и целей системы новаций, содержащихся в Законе. Достижение одной из целей приведет к трудностям в достижении других. Назовем наиболее существенные недостатки Закона.
1. Неясна цель радикального обновления системы валютного регулирования и валютного контроля. Так, разрешение юридическим лицам свободно открывать счета в зарубежных банках соответствует концепции повышения конкурентоспособности российских товаропроизводителей и привлечения инвестиций в Россию путем либерализации валютных операций и валютного рынка, внешнеэкономических связей и радикального снижения налогов на доходы от труда и капитала (в первую очередь - социального налога) с замещением выпадающих доходов бюджетной системы рентными доходами от использования природных ресурсов. Однако ей противоречит другая новация Закона - введение резервирования части ввозимого и вывозимого капитала на беспроцентных депозитах (БПД), значительно увеличивающее трансакционные издержки участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и банков, и без того высокие в России. Тем самым ужесточение регулирования ТДК станет стимулировать резидентов к выводу средств из страны.
Разрешение юридическим лицам открывать счета в зарубежных банках влечет необходимость уточнения многих норм действующего законодательства, в первую очередь об исполнении судебных решений, об очередности исполнения денежных обязательств дебиторов при недостаточности средств на их банковских счетах, о налоговом контроле й т.д. Желательно предусмотреть внесение изменений и дополнений в законодательство, чтобы не создать дополнительных стимулов для перевода счетов резидентов в иностранные банки.
Государству пора определиться, насколько либеральна его концепция регулирования ВЭД (валютного регулирования и валютного контроля, регулирования ТДК, налогообложения ВЭД и доходов от нее и т.д.) и «выровнять» жесткость всех элементов регулирования.
2. В Законе сохраняется непредсказуемость использования властями инструмен-
тов монетарного регулирования. В Законе Правительству и Центральному банку России (ЦБР) предоставляется право вводить ограничения на валютные операции и ТДК (обязательность проведения отдельных видов валютных операций через специальные счета в уполномоченных банках, изменение доли экспортной валютной выручки, подлежащей обязательной продаже на внутреннем валютном рынке), но условия и порядок введения и отмены таких ограничений четко не определены. Это породит у экономических субъектов неуверенность в их способности прогнозировать действия властей в кризисных ситуациях и увеличит валютный и кредитный риск инвестирования в Россию. Инвесторы очень опасаются возникновения инвестиционных «ловушек», когда капитал можно ввезти, а репатриировать не удастся. Угроза введения ограничений в случае валютного кризиса или в целях его предупреждения сама по себе может спровоцировать валютно-финансовый кризис (например, в условиях кризиса на одном из развивающихся рынков).
Правила валютного регулирования должны быть не менее стабильны, чем налоговое зако- ,, нодательство, а оперативное регулирование и | саморегулирование должно осуществляться в § рамках этих правил (с помощью валютных ин- 1 тервенций, операций на открытом рынке, Ста- | билизационного фонда, инвестируемого в иное- к транные активы, прогрессивных шкал тамо- | женных пошлин и т.д.). Более целесообразным g следует признать жесткий, но стабильный и ^ предсказуемый механизм валютного регулиро- | вания и валютного контроля и регулирования о ТДК. Ведь требование начать осуществлять ва-лютные операции через уполномоченные банки 8 в ситуации кризиса может оказаться трудновы- ^ полнимым и приведет к банкротству предприя- z тий. Например, если резидент откроет счет в ° российском банке и пожелает перевести на него м средства со счета в иностранном банке, а его 8 иностранные кредиторы захотят воспротивить-
ся «обнулению» счетов, возбудив судебные иски о наложении на них ареста, то иностранные государства при этом с удовольствием помогут российским капиталам «задержаться» на замороженных счетах. Российские банкиры уже жаловались на препятствия, чинимые зарубежными банками попыткам репатриации капиталов в Россию. Что же говорить о ситуациях массового закрытия счетов российскими резидентами в иностранных банках?
3. Расплывчат предмет Закона. В действующем до 17 июня 2004 г. ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» также расширительно трактуется сфера его действия. Наряду с регулированием валютных операций и валютного рынка отдельные нормы Закона регулируют ТДК. Это в принципе соответствует принятой практике «Exchange control» (валютного регулирования и валютного контроля). Но не все операции со счетами капитала являются валютными. Например, внесение нерезидентом взноса в уставный капитал предприятия-резидента в виде технологического оборудования предполагает ввоз иностранного капитала, но не требует осуществления валютных операций. Поэтому во многих странах существовало в явной форме регулирование трансграничного движения капитала (capital controls) (см., например, обзор (Capital Controls..., 2000)).
В России до сих пор использовался «запретительно-разрешительный механизм» регулирования вывоза капитала, порождающий утечку капитала под видом текущих операций (нерепатриация экспортной выручки и непогашение импортных авансов, предоставленных резидентами нерезидентам и т.д.). В периоды кризисов административный механизм позволял государству решать свои задачи, но страдали не столько международные спекулятивные инвесторы, сколько граждане, нормально работающие банки и предприятия реального сектора российской экономики.
Введение резервирования потоков капитала на беспроцентных депозитах еще более уси-
ливает «расширительный» характер валютного законодательства и обостряет коллизию интересов органов валютного регулирования и валютного контроля и участников ВЭД. Если вводить регулирование ТДК (capital controls), следует тогда ввести его определение и общие положения (возможно, имеет смысл расширить название Закона).
Понятия «валютное регулирование» и «валютный контроль» в новом Законе (как и в действующем до 17 июня 2004 г. одноименном Законе), в явном виде не определены, хотя много написано о валюте, валютных ценностях, органах валютного регулирования и валютного контроля и т.д. Эта «фигура умолчания» еще более усиливает расплывчатость предмета Закона.
4. Понятие резервирования средств на БПД в Законе не определено. Неясен статус этого «обременения». Поскольку это не налог, средства на счете в уполномоченном банке принадлежат участнику ВЭД. Но как быть в случае несоблюдения последним норм валютного регулирования и валютного контроля, например, о репатриации экспортной выручки? Если резерв ему возвращается, то зачем нужно резервирование? В Законе предписывается, что в случае банкротства предприятия, следует возвращать ему зарезервированные средства, равно как и в случае неисполнения валютной операции в силу обстоятельств непреодолимой силы. Пусть, например, экспортер не получил оплату вывезенного товара от нерезидента, предпринял предписанные Законом действия в целях возврата средств, подал иск в суд в стране местонахождения партнера, обанкротив недобросовестного нерезидента-покупателя, не получил ничего (разве только убытки от оплаты судебных издержек) и списал просроченную дебиторскую задолженность. Что делать с зарезервированной суммой? Конфисковать в доход бюджета или возвратить экспортеру? Во втором случае вводимый механизм является квазиналогом на добросовестных участников ВЭД, но не помехой утечке
капитала, например, через фирмы-однодневки (обязательство резервирования при осуществлении внешнеторговых операций устанавливаются только по истечении некоторого срока, например в 180 дней, когда фирма-однодневка уже брошена на произвол судьбы). Понятно, что все такие «огрехи» законодательства будут использованы участниками ВЭД, чтобы обойти его строгие нормы (например, обязательного резервирования средств на БПД). Так стоит ли тогда вообще огород городить?
Если же в случаях утечки капитала зарезервированные средства конфисковывать в доход бюджета, нужны специальные нормы 1) о штрафах за нерепатриацию валютной выручки и другие нарушения норм валютного регулирования и валютного контроля в размере резервируемой суммы; 2) о том что резервируемая сумма подлежит перечислению Банком России в бюджет в счет погашения штрафа. Авторы Закона, похоже, слабо отдают себе отчет в том, что БПД - это квазиналоги (опыт их введения и использования см. в (Capital Controls..., 2000)) и должны вводиться законодательством (в т.ч. внесением изменений в уголовный и уголовно-процессуальный кодексы), по сложности сопоставимым с налоговым, но имеющим гораздо менее очевидное для граждан и предприятий правовое основание.
5. Закон недоработан с юридической точки зрения. Например, неочевидно, будут ли нерезидентами приниматься во внимание установленные ЦБР ограничения на исполнение резидентами обязательств по сделкам с нерезидентами. И не получится ли так, что последние будут через суд арестовывать активы резидентов на зарубежных счетах, а иностранные суды не будут признавать право Банка России освобождать резидентов от обязательств по погашению и обслуживанию долгов перед нерезидентами? Ведь юридически ЦБР лишь устанавливает на капитальные операции обременения, делающие невозможным для некоторых законопослушных участников внешнеэко-
номической деятельности исполнение своих обязательств перед нерезидентами (например, погашение долгов).
6. Неясны причины разделения полномочий в области регулирования валютных операций движения капитала между Банком России и Правительством (последнее регулирует операции, связанные с вывозом капитала в форме коммерческих кредитов на срок более 180 дней, первый - все остальные). Это может создать и хаотические действия финансово-монетарных властей, и их бездействие (например, вследствие сложностей бюрократических согласований) в случае кризиса.
Законопроект противоречивый и требуется его существенная переработка. Однако главные его недостатки не в этом.
Во-первых, возникает ощущение непродуманности подхода авторов Закона к столь масштабной реформе. Например, в выступлении первого заместителя Председателя Банка России на Парламентских слушаниях Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы на тему «Совершенствование законодательства о валютном регулировании и валютном контроле» 8 апреля 2003 г. справедливо указывалось, что закон в принципе, несет в себе существен- | ные риски, которые трудно предсказать. Види- § мо, в условиях столь высокой внешнеторговой <§ конъюнктуры (см. табл. 1) финансово-моне- | тарные власти уже просто не знают, как спра- х виться с притоком иностранной валюты и го- | товы «закрыть глаза» на ее вывоз из страны. g
Поэтому они готовы поддаться на давление в сторону либерализации валютного регулиро- | вания со стороны субъектов ВЭД и междуна- о родных финансовых организаций. В то же вре- тэ мя монетарные власти боятся остаться в буду- Я щем без рычагов обеспечения страны валютой ^ в условиях плохой конъюнктуры и хотят заре- z зервировать хотя бы на несколько лет право ^ «вернуть все обратно». Кроме того, предлага- м ется ввести такой неотработанный в России § инструмент, как БПД. Столь непоследователь-
Таблица 1
Соотношение базовых параметров счета текущих операций в платежном балансе РФ,
млрд долл.
Годы
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*
Счет текущих операций 7,0 10,8 -0,1 0,2 24,6 46,8 33,6 29,9 35,2
Торговый баланс 19,8 21,6 14,9 16,4 36,0 60,2 48,1 46,6 56,0
Баланс услуг -9,6 -5,4 -5,9 -4,1 -4,3 -6,7 -9,8 -10,6 -11,7
Баланс доходов -3,4 -5,4 -8,7 -11,8 -7,7 -6,7 -4,0 -6,1 -9,3
Баланс текущих трансфертов 0,2 0,1 -0,4 -0,3 0,6 0,1 -0,8 0,0 0,2
* Оценка.
Источник: (Основные направления..., 2004, с. 7).
ное «реформаторство» действительно способно насторожить инвесторов.
Второй недостаток Закона в том, что он не решает ключевую проблему валютной политики России - обеспечения саморегулирования трансграничного движения капитала и курсо-образования, сохраняя по-существу административную систему валютного регулирования. Однако ЦБР оказался не в состоянии предотвратить ни многократную девальвацию рубля в конце 1998 г. с последовавшим инфляционным «взрывом», ни чрезмерное укрепление рубля и приток спекулятивного капитала в последние годы. Эти уроки так и не усвоены Правительством и законодателями. А ведь пора бы признать, что никакого мудрого Центробанка, исправляющего «провалы» (failures) рыночных механизмов, нет. Есть бюрократический орган, имеющий собственные «провалы». И создавать следует самоорганизующуюся систему валютного регулирования, устойчивую к этим «провалам» и способную к саморазвитию.
Какой может быть такая система?
Система валютного регулирования должна быть законодательно определена, устойчива к «провалам» и непротиворечива
Во-первых, система валютного регулирования должна быть законодательно определена. В настоящее время валютное и банковское законодательства имеют по сути рамочный характер, и многие вопросы валютного регулирования отданы чиновникам Банка России. Процессы принятия ими решений имеют закрытый характер (и это правильно)1. Поэтому участники ВЭД имеют смутное представление об изменении «правил игры», что не соответствует принципам правового государства и рыночной экономики. Необходимо процедуры принятия решений определить законодательно, как это было сделано для процедур изменения ставок экспортных пошлин.
Эта система должна быть устойчива к «человеческому фактору». Смена отдельных руководителей не должна оказывать существенного влияния на валютную сферу. Ведь министры финансов или налогов тоже весьма влиятельны. Однако их приход или уход не влечет
1 При этом цена инсайдерской информации типа судьбоносного для России решения девальвировать рубль в полтора раза в августе 1998 г. чрезвычайно высока, и коррупционное давление на чиновников Банка России очень велико.
смены норм бюджетного или налогового регулирования (если, разумеется, они не добьются изменения законодательства). Точно так же руководители ЦБР должны заниматься администрированием, т.е. применением валютного законодательства, а не установлением «правил игры» для участников валютного рынка.
Во-вторых, система валютного регулирования должна быть непротиворечива, т.е. обеспечивать решение всей системы целей валютной политики. Только тогда она будет защищена от «провалов» рыночных и государственных механизмов регулирования экономики. Сейчас же получается «хвост вытащили - нос увяз, нос вытащили - хвост увяз».
Например, в 1998 г. Банк России девальвировал рубль, чтобы сбалансировать платежный баланс, но это привело к инфляционному «взрыву», обесценившему рублевые активы. В последние годы возникла противоположная проблема: ЦБР поддерживает доллар, чтобы не слишком снижалась конкурентоспособность российских товаропроизводителей, но тем самым раздувает денежную массу и усиливает угрозу инфляции.
Получается парадокс: для ЦБР и высокие цены на нефть плохи (избыток притока иностранной валюты и необходимость стерилизации денежного предложения), и низкие цены опасны дестабилизацией (нехватка притока валюты и средств для платежей по внешнему долгу). Но нельзя же надеяться, что мировая конъюнктура будет изменяться только по удобному для российских властей сценарию. Наоборот, следует исходить из того, что система макроэкономического регулирования (и монетарного в том числе) должна быть эффективной и при сценарии низких цен на нефть, и при сценарии высоких цен, который только по недомыслию можно считать нежелательным. Другое дело, что в условиях неожиданного изобилия долларовых поступлений существующая система инструментов денежно-кредитного и валютного регулирова-
ния фактически продемонстрировала свою несостоятельность.
ЦБР упорно пытается использовать все тот же неработающий набор инструментов регулирования валютной сферы: интервенцию с целью поддержания курса доллара, стерилизацию денежной эмиссии и завышение ставки рефинансирования. Однако эти меры валютной и денежно-кредитной политики противоречат друг другу. Например, поддержание высокой ставки рефинансирования противоречит цели противодействия притоку в страну излишних капиталов. Для противодействия укреплению рубля вследствие притока экспортных поступлений иностранной валюты в страну ЦБР скупает «излишек долларов», увеличивая денежную базу. Возникает угроза усиления инфляции вследствие роста денежной массы. Банк России пытается стерилизовать избыток ликвидности путем завышения ставки рефинансирования, тем самым повышая процентные ставки по кредитам, предоставляемым и привлекаемым банками. Инфляционное давление ослабевает вместе со стимулами к экономическому росту. Но одновременно создаются стимулы для дополнительного притока капита-ла в страну. §
В 2003 г. на мировых финансовых рынках | сложились весьма низкие ставки по предос- ® тавляемым кредитам: ставка LIBOR по две- | надцатимесячным кредитам в долларах США х снизилась до 1,48% годовых и по кредитам в g евро - до 2,39%, ставка по десятилетним обли- g гациям правительства США и Германии - до Ц 4%, а процентная ставка Банка Англии по | сделкам РЕПО - до 3,50%. Учетная ставка о ФРС США снизилась с начала 2001 г. по ко- -о нец октября 2003 г. с 6,55 до 1% - до самого о низкого значения за последние 40 лет. Евро- ^ пейский банк также был вынужден снизить учетную ставку до 2%. Учетная ставка Банка ^ Японии в 2001 г. была снижена с 1 до 0% (на
4 гО
18 апреля 2003 г. она составляла 0,15%). Сни- о жение процентных ставок объясняется стрем-
лением органов монетарных властей развитых стран стимулировать рост экономики и не допустить дефляции. Для сравнения, ставка предложения кредитов в Москве MIBOR (Moscow Interbank Offered Rate) составила 11,27%, при запретительно высокой ставке рефинансирования ЦБР в 16% годовых.2
Следует отметить, что в развитых странах учетные ставки ниже рыночных, а в России, наоборот, выше. Это приводит к практически полному отсутствию рефинансирования экономики Банком России: желающих брать кредиты по ставкам выше рыночных не находится. Департамент внешних и общественных связей Банка России систематически сообщает, что очередной ломбардный кредитный аукцион, проведенный ЦБР, признан несостоявшимся. За 2001 г. было выдано и погашено всего 85 млн р. Кроме того задолженность по ломбардным кредитам составляла на 1.12.1998 г. 0,6 млрд р., а на 1.2.2003 г. и 1.8.2003 г. -603,3 млн р. Данные о предоставлении ломбардных кредитов в 1999-2002 гг. отсутствуют. Кредиты и депозиты кредитным организа-циям-резидентам в балансе Банка России сос-тавляли на 1.9.2003 г. всего 769 млн р. (из кото-рых 603,3 - это задолженность по ломбардным g кредитам, не изменяющаяся с 1998 г.).3 Таким образом, Банк России практически полностью прекратил выполнять функцию кредитора пос-♦ ледней инстанции. В такой ситуации говорить | об усилении роли процентной политики прос-g то нелепо.
s Для превращения ставки рефинансирова-| ния в реальный рычаг монетарной политики | она должна быть снижена в перспективе до g уровня 2-4% годовых. При этом уже сейчас " она может быть снижена до 6-8% годовых. | Заметим, что при этом уровень процентных к ставок для конечных заемщиков все равно ос-§ танется гораздо выше 8%, т.к. они также отра-
| 2 Коммерсант, № 202 от 4 ноября 2003 г., www.] S 3 www.cbr.ru.
жают страновые риски и риски невозврата ссуд конкретным заемщиком. Для элиминирования валютных рисков Банк России может выдавать кредиты, индексированные по курсу рубля.
При этом возникает теоретический вопрос о показателе так называемой реальной ставки процента (с элиминированием инфляции). Реальные процентные ставки в развитых странах, как правило, ниже номинальных, а иногда даже принимают отрицательные значения. В России (при инфляции в 12% в год) учетная ставка в 16% не выглядит завышенной. Однако при стабильном и даже растущем номинальном курсе рубля относительно доллара США учетная ставка в 16% означает примерно такую же величину в долларовом эквиваленте, что на порядок выше учетной ставки ФРС. Российская финансовая система уже глубоко интегрирована в мировую финансовую систему и пытаться сохранять внутри страны высокие процентные ставки (в пересчете на иностранную валюту) бессмысленно.
Сохранение высокой реальной ставки рефинансирования ЦБР вообще невозможно аргументировать высокой инфляцией в России, измеряемой ростом потребительских цен. Известно, что индекс потребительских цен служит адекватным измерителем инфляции лишь в условиях рыночного равновесия, когда масштаб цен меняется вследствие избытка денег в обращении по сравнению со спросом на деньги. Если же рост цен обусловлен изменением ценовых пропорций или вызван другими немонетарными факторами, то «зажимать» денежное предложение в целях борьбы с инфляцией бессмысленно. Если цены на услуги естественных монополий регулируются государством и повышаются директивно, то какой смысл приписывать рост цен действию монетарных факторов?
'.гц, www.incom-invest.ru.
ЦБР оценивает базовую инфляцию, отражающую вклад монетарных факторов в рост цен, в 10,2% в 2002 г.; в 10,3-10,9% в 2003 г. и в 7-8% в 2004 г. (Основные направления..., 2004, с. 13, 20). В 2004 г. закладывается общий темп инфляции в 8-10%. (Основные направления..., 2004, с. 3). Следовательно, «немонетарный» темп роста цен в 2004 г. ожидается в 1-2%.
Однако методика оценки базовой инфляции Банком России при этом некорректна. «Для текущей оценки адекватности проводимой денежно-кредитной политики поставленной цели по общему уровню инфляции Банк России использует показатель базовой инфляции, который в большей степени характеризует результаты воздействия монетарных факторов на инфляционные процессы в экономике. Базовая инфляция представляет собой субиндекс, рассчитанный на основе набора потребительских товаров и услуг, используемого для расчета сводного индекса потребительских цен, за исключением товаров и услуг, цены на которые в основной массе регулируются на федеральном и региональном уровнях, а также подвержены воздействию неустойчивых, в том числе и сезонных, факторов. Таким образом, базовая инфляция представляет собой ту часть инфляции, которая связана с валютным курсом, денежной политикой и инфляционными ожиданиями.» (Основные направления..., 2003, с. 4-5). Видимо, Банк России считает, что рост цен по товарам с нерегулируемыми ценами не зависит от повышения цен на услуги естественных монополий. Однако это не так: основная часть роста «свободных» рыночных цен порождается инфляцией издержек, генерируемой повышением тарифов на электро-, водо- и газоснабжение, на услуги транспорта и связи. Поэтому, наоборот, базовую инфляцию в последние годы следует
оценить в 2-3% в год, т.е. на уровне развитых стран, а «немонетарную» инфляцию в 2004 г. можно ожидать в 6-7%.
Что касается прекращения роста «регулируемых» цен, то эта проблема действительно назрела. Более того, без улучшения ценового регулирования добиваться снижения «монетарного» роста цен на 2-3% бессмысленно.
Под улучшением ценового регулирования имеется в виду жесткое пресечение ценовых сговоров на рынках (особенно на локальных); ценовой дискриминации российских потребителей, которым поставляются товары по более высоким ценам, чем на экспорт; подавление организованной преступности, включающей «рэкетирский тариф» в цены практически всех товаров, покупаемых потребителями. Достаточно указать на соотношение цен на привозные овощи и фрукты на московских рынках и за пределами МКАД, о чем много писалось в прессе. Устранение многократных «накруток» к ценам, поступающих в карманы монополистов (предприятий энергетики, транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, сфер торговли, общественного питания, развлечений и т.д.) и преступников всех мастей - вот единственный способ прекратить действие инфляционной спирали.4
Наряду с развертыванием действенной, а не показной борьбы с оргпреступностью, установившей контроль над ценообразованием на потребительских рынках, следует радикально улучшить общественный контроль за финансами естественных монополий, особенно за их расходами. Повышение тарифов на их услуги должно производиться только после создания системы публичного контроля за издержками и доходами на основе полной транспарентности финансово-производственной деятельности. Иначе Центробанк так и останется «один в
*
ж
о
"8 2
Л
а х
о
5<
З3
В экономической теории известна графическая модель связи роста цен и зарплаты, так называемая «кривая Филипса». В российской экономике действует иная модель: взаимоусиления роста потребительских цен и цен на базовые производственные продукты и услуги естественных монополий.
м
о
поле воин» с инфляцией, а правительство будет делать вид, что оно может помочь Банку России только сокращением основных расходов бюджета, тормозя тем самым экономический рост.
Банку России следовало бы также предложить систему инструментов, обеспечивающих устойчивость рубля и валютного рынка при высокой волатильности экспортных цен. Например, снижение процентных ставок и удешевление внутреннего кредита могут компенсировать для российских товаропроизводителей негативное влияние реального укрепления рубля на конкурентоспособность производимой ими продукции. Не секрет, что именно отсутствие эффективной системы кредитования и страхования производственно-инвестиционной деятельности служит одной из основных причин низкой конкурентоспособности российской продукции, особенно при экспорте машин и оборудования.
Проблемы, обсужденные выше, прямо не относятся к валютному регулированию. Но без их решения создать эффективную систему валютного регулирования и снизить процентные ставки до мирового уровня просто невозможна. но. Банк России сам постоянно указывает, что о значительная доля инфляции порождается не-монетарными факторами: «в формировании индекса потребительских цен все еще высока ♦ роль регулируемых цен, динамика которых ле-| жит вне сферы воздействия Банка России, но 8 которые могут исказить выстроенную в соот-22 ветствии с монетарными зависимостями прог-| нозную траекторию инфляции» (Основные | направления..., 2004, с. 3). § Снижение процентных ставок уменьшит " приток в страну спекулятивного капитала, | роль которого в укреплении курса рубля к особенно возросла после резкого снижения § процентных ставок на мировых рынках ка-5 питала.
§ Еще одним инструментом регулирования ^ валютного рынка должно стать рефинансиро-
вание Банком России валютных кредитов, предоставляемых банками предприятиям-экспортерам. Именно сейчас, при избыточности притока иностранной валюты в страну, можно было бы через комбанки заместить кредитными ресурсами ЦБР кредиты, получаемые Газпромом и т.п. компаниями-экспортерами от иностранных банков под проценты, гораздо более высокие, чем доходность казначейских облигаций США. Это уменьшило бы нагрузку на платежный баланс и финансы компаний в будущем, увеличив прибыль ЦБР, которая могла бы им направляться в бюджет на погашение внешнего долга и/или на досрочный выкуп российских внешних обязательств.
Пока же ЦБР кредитует США на миллиарды долларов за счет обесценения своих рублевых обязательств. В 2004 г., вполне возможно, Банку России придется дополнительно прок-редитовать иностранные государства в размере прироста валютных резервов на 12,8 млрд долл. (см. табл. 2).
Из годовых отчетов ЦБР можно узнать о структуре его вложений в ценные бумаги в иностранной валюте: «Долговые обязательства и векселя иностранных эмитентов представляют собой в основном долговые обязательства казначейства США, государственные долговые обязательства Германии, Франции, Бельгии и Нидерландов, долговые ценные бумаги внебюджетных фондов и федеральных агентств указанных государств. В течение 2002 года Банк России также приобрел долговые ценные бумаги, выпущенные правительствами Австрии, Испании, Финляндии, Ирландии и ряда международных финансовых организаций, в том числе Международным банком реконструкции и развития, Европейским инвестиционным банком, Международной финансовой корпорацией, Межамериканским банком развития.» (Годовой отчет Банка России, 2002, с. 162).
Ценные бумаги иностранных государств являются высоколиквидными активами Банка
Таблица 2
Прогноз платежного баланса РФ на 2003-2004 гг., млрд. долл.
Статьи баланса 2002 2003 г. ОН-2003 2003 г. Оценка 2004 г. Вариант 1 2004 г. Вариант 2
Счет текущих операций 29,9 23,0 35,2 14,1 24,2
Баланс товаров и услуг 36,0 27,9 44,3 21,3 31,3
экспорт товаров и услуг 121,2 121,6 146,2 131,7 144,3
импорт товаров и услуг -85,2 -93,7 -102,0 -110,4 -113,0
Баланс доходов и текущих трансфертов -6,1 -5,0 -9,1 -7,2 -7Д
Счет операций с капиталом и финансовыми инст-
рументами -18,5 -16,0 -18,7 -11,5 -11,4
Финансовый счет (кроме резервных активов) -6,1 -15,4 -18,0 -10,9 -10,8
Госсектор и Центральный банк * 2,0 -7,1 -10,9 -5,3 -5,3
Частный сектор (включая чистые ошибки и пропуски) -8,2 -8,2 -7,1 -5,6 -5,5
Изменение валютных резервов -11,4 -7,0 -16,5 -2,6 -12,8
* В 2002 г. с учетом сальдо трансфертов в размере 11,9 млрд. долл., связанного с прощением долга. Источник: (Основные направления..., 2004, с. 16).
России. В 2001 г. увеличились вложения в основном в ценные бумаги США на 2425 млн долл., Германии - на 1385 млн евро, Франции - на 575 млн евро; приобретены долговые обязательства Бельгии на сумму 70,2 млн евро и Нидерландов - на 70,5 млн евро. В 2000 г. увеличились вложения в основном в ценные бумаги США - на 9498 млн долл. и Франции -на 39,4 млн евро» (Годовой отчет Банка России, 2000, с. 128, 142).
Валютная политика:
возврат к валютному коридору?
В условиях сильного притока в страну иностранной валюты необходимо обеспечить среднесрочную стабильность реального обменного курса рубля, т.е. с элиминированием инфляции в странах, чьи валюты сравниваются, чтобы не допускать неприемлемого ухудшения конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей на внутренних и внешних рынках. Чрезмерное завышение курса рубля приводит к вытеснению внутреннего производства импортом. Но и
чрезмерное удешевление рубля также вредно, т.к. приводит к форсированию экспорта товаров (в первую очередь сырья) в ущерб поставкам на внутренний рынок, удорожанию импортируемых производственных ресурсов и увеличению потребности в оборотных средствах.
Для оценки реального укрепления (ослаб- и?
ления) курса национальной валюты принято |
использовать соотношения 1) индексов об- 1
•С
менных курсов и 2) относительных индексов о
инфляции в сравниваемых странах. В качестве »
индекса инфляции при этом следует использо- |
вать индекс оптовых цен производителей на §
экспортируемые и импортируемые товары, о
Розничные цены, а также оптовые цены на ус- 1
луги населению не должны учитываться, т.к. |
их производители в разных странах прямо не §<
конкурируют друг с другом. На практике в ка- З3
честве индекса инфляции используют именно 3
индекс потребительских цен. Это приводит к ^
искажению результатов расчетов. Проведение 2
специальных расчетов по оценке индекса дол- >-.
ларовых цен импортируемых и производимых м
Россией потребительских товаров не входило в §
задачи настоящей работы. Поэтому был пос- г1
троен динамический ряд соотношений индекса потребительских цен к концу июля 1997 г. (1.08.1997) и индекса курса доллара к концу июля 1997 г. (табл. 3). Данный показатель равен 1, если курс рубля изменялся темпом, равным индексу цен.
В 1992-2003 гг. синхронность двух индексов отсутствовала. Явно выделяются подпери-оды (показатели приводятся на начало месяца): • с февраля 1992 г. по ноябрь 1992 г., когда происходило сначала укрепление реального курса рубля с 8 до 24% к уровню 1.8.97, а затем его ослабление до 10%;
• декабря 1992 г. по май 1995 г., когда происходило постепенное реальное укрепление рубля;
• июня 1995 г. по июнь 1996 г., когда соотношение индексов цен и доллара сильно возросло - с 63 до 99%;
• июля 1996 г. по август 1998 г., когда соотношение индексов цен и доллара изменялось в интервале от 93 до 100%;
• сентября 1998 г. по январь 1999 г. с падением относительного ИПЦ с 80 до 52%;
• февраля 1999 г. по апрель 2000 г., когда соотношение индексов цен и доллара изменилось изменялось в интервале от 52 до 57%;
Таблица 3
Индекс потребительских цен и индекс курса доллара к 01.08.1997 г. на начало месяца
Годы и Курс дол- _ _ _ / 4 \ Индекс курса дол- ИПЦ к 1.08.1997 Соотношение индек- Годы и Курс дол- Индекс курса дол- ИПЦ к 1.08.1997 Соотношение индексов (3)/(2)
месяцы пара (1) лара к 1.08.1997(2) (3) сов (3)/(2) месяцы лара (1) лара к 1.08.1997 (2) (3)
1992.02 110 0,019 0,001 0,076 1998.01 5,960 1,028 1,013 0,985
1992.04 100 0,017 0,003 0,150 1998.04 6,106 1,053 1,044 0,991
1992.07 100 0,017 0,004 0,243 1998.07 6,198 1,069 1,054 0,986
1992.10 254 0,044 0,006 0,128 1998.10 16,065 2,771 1,515 0,547
1993.01 415 0,072 0,011 0,153 1999.01 20,65 3,562 1,868 0,524
1993.04 684 0,118 0,021 0,174 1999.04 24,18 4,170 2,166 0,519
1993.07 1060 0,183 0,035 0,190 1999.07 24,22 4,177 2,325 0,557
1993.10 1201 0,207 0,066 0,317 1999.10 25,08 4,326 2,454 0,567
1994.01 1247 0,215 0,103 0,478 2000.01 27,00 4,657 2,549 0,547
1994.04 1753 0,302 0,144 0,476 2000.04 28,46 4,909 2,654 0,541
1994.07 1985 0,342 0,178 0,519 2000.07 28,07 4,841 2,791 0,577
1994.10 2596 0,448 0,211 0,471 2000.10 27,75 4,786 2,909 0,608
1995.01 3550 0,612 0,324 0,529 2001.01 28,16 4,857 3,064 0,631
1995.04 4897 0,845 0,460 0,544 2001.04 28,74 4,957 3,282 0,662
1995.07 4538 0,783 0,576 0,736 2001.07 29,07 5,014 3,453 0,689
1995.10 4508 0,778 0,664 0,854 2001.10 29,39 5,069 3,490 0,689
1996.01 4640 0,800 0,748 0,935 2002.01 30,14 5,198 3,634 0,699
1996.04 4854 0,837 0,823 0,983 2002.04 31,12 5,367 3,830 0,714
1996.07 5108 0,881 0,864 0,980 2002.07 31,45 5,424 3,961 0,730
1996.10 5396 0,931 0,868 0,932 2002.10 31,64 5,457 4,008 0,735
1997.01 5560 0,959 0,912 0,951 2003.01 31,78 5,481 4,183 0,763
1997.04 5726 0,988 0,962 0,974 2003.04 31,38 5,412 4,400 0,813
1997.07 5782 0,997 0,991 0,994 2003.07 30,35 5,235 4,513 0,862
1997.08 5798 1,000 1,000 1,000 2003.10 30,61 5,279 4,543 0,860
1997.10 5860 1,011 0,995 0,985
Источник: www.cbr.ru.
• последний период с постепенным реальным укреплением рубля с 55 до 86% от уровня конца июля 1997 г.
Особенно тяжело на эффективности национальной экономики сказывается сильная во-латильность курса и девальвация валюты «в разы», приводящие к усилению утечки капитала или притоку спекулятивного капитала, дестабилизирующих развитие финансово-экономической системы. Поэтому второй задачей курсовой политики следует считать обеспечение краткосрочной стабильности номинального курса рубля.
В настоящее время в России сложилась ситуация, при которой монетарные власти вынуждены на практике проводить политику «валютного коридора». С одной стороны, номинальный курс рубля достиг верхнего порога в 30 р./долл., преодоление которого весьма опасно для макроэкономической стабильности. Кроме того, вложив в иностранную валюту большую часть активов, ЦБР может обанкротиться при резкой ревальвации рубля, т.к. большая часть его пассивов номинирована в рублях. Получая в последние годы прибыль за счет обесценения своих рублевых обязательств перед населением (в части наличных денег) и коммерческими банками (в части остатков средств на их корреспондентских счетах и в фонде обязательных резервов), Банк России покупал доллары по более высокому курсу, чем в настоящее время. На 1.04.1999 г. валютные резервы составили минимальную за период 1997-2003 гг. величину - 6,7 млрд долл., а на 1.10.2003 г. - уже 58,3 млрд долл.5 (см. табл. 4; в ней приведены, как правило, только данные на начало кварталов, хотя расчеты велись помесячно).
Умножая помесячные приросты валютных резервов на среднемесячные курсы рубля, по-
лучим оценки помесячных величин рублевой эмиссии, потребовавшейся для покупки долларов (при этом мы пренебрегаем приростом величины валютных резервов Минфина).
За период с 1.04.1999 по 1.10.2003 гг. суммарная «долларовая» эмиссия рублей составила 1541 млрд р., причем начиная с 1.12.2001 г. курс доллара превышал порог в 29,9 р./долл., доходя до 31,84 р./долл., а валютные резервы с 1.12.2001 по 1.10.2003 г. возросли на 25,1 млрд долл., что составило почти половину прироста за весь рассматриваемый период. В результате средний курс покупки долларов сложился в размере 29,8 р./долл., а текущее значение курса на 1.11.2003 г. было равно 29,93 р. долл. Следовательно, дальнейшее снижение курса доллара грозит Банку России большими убытками: падение курса доллара на рубль приведет к убыткам банка России в размере 58 млрд р.
Разумеется, приведенный расчет имеет погрешности, связанные с курсообразованием части валютных резервов, номинированных в евро, а также с возможностями Банка России получать спекулятивную прибыль, играя на колебаниях курса. Однако ЦБР за 2000-2002 гг. перечислил в доходы федерального | бюджета 34,6 млрд р. прибыли6, а часть при- | были израсходовал, перечислив в различные <§ собственные фонды. Поэтому вряд ли даль- | нейшее снижение номинального курса доллара д ЦБР было невыгодно. |
Дополнительным доводом в пользу такого д вывода служит необходимость поддержания ^ социально-политической стабильности в пред- | выборные периоды, что исключает возмож- о ность очередной экспроприации сбережений -о граждан - на этот раз долларовых. Обрушение о курса доллара может привести к массовому 3
г
——————^—__ ю
5 Здесь и далее использованы источники: сайт ЦБР, Краткосрочные экономические показатели России. Октябрь 2003 г. Госкомстат России. §
6 Источники: (Годовой отчет Банка России, 2001), Федеральный закон №39-Ф3 от 23.04.2002 «Об ® исполнении федерального бюджета за 2000 год». р
Таблица 4
Динамика валютных резервов РФ
Дата Золотовалютные резервы, млрд долл. В т.ч.: валютные резервы <ВР) Курс доллара Прирост в резе алютных >вов Эмиссия, млрд р. Средний курс эмиссии, р./долл.
Помесячно К 1.04.1999 Помесячно К 1.04.1999
1.01.1997 15,3 11,3 5,6 0,0
1.07.1997 24,5 20,4 5,8 4,5
1.04.1999 10,8 6,7 24,2 -0,6
1.05.1999 11,2 7,1 24,2 0,4 0,4 9,6 9,6 24,2
1.06.1999 11,9 8,0 24,4 1,0 1,4 23,4 32,9 24,3
1.07.1999 12,2 8,2 24,2 0,2 1,5 3,8 36,7 24,3
1.10.1999 11,2 6,6 25,1 -0,2 0,0 -4,1 -1,3 29,9
1.01.2000 12,5 8,5 27,0 0,9 1,8 22,9 46,6 26,2
1.04.2000 15,5 11,5 28,5 1,9 4,8 52,8 131,9 27,6
1.07.2000 21,0 17,7 28,1 1,8 11,0 50,9 308,3 28,0
1.10.2000 25,0 21,5 27,8 1,2 14,8 32,9 413,8 28,0
1.01.2001 28,0 24,3 28,2 0,2 17,6 6,4 491,5 28,0
1.04.2001 29,7 25,9 28,7 1,4 19,3 38,8 539,2 28,0
1.07.2001 35,1 31,3 29,1 1,5 24,6 43,7 692,8 28,2
1.10.2001 38,0 34,0 29,4 0,4 27,4 10,5 774,5 28,3
1.01.2002 36,6 32,5 30,1 -0,7 25,9 -22,1 729,6 28,2
1.04.2002 37,3 33,2 31,1 0,4 26,5 12,8 749,4 28,3
1.07.2002 43,6 39,8 31,5 1,4 33,2 42,4 957,8 28,9
1.10.2002 45,6 41,9 31,6 1,3 35,2 40,8 1022,2 29,0
1.01.2003 47,8 44,1 31,8 -0,4 37,4 -13,2 1091,0 29,2
1.04.2003 55,5 51,8 31,4 2,5 45,1 77,6 1335,8 29,6
1.07.2003 64,4 60,7 30,4 -0,5 54,0 -13,8 1612,5 29,9
1.10.2003 62,1 58,3 30,6 -0,7 51,7 -20,8 1540,6 29,8
Источник: www.cbr.ru.
«сбросу» наличных долларов населением с переводом сбережений в евро, рубли и недвижимость. Это приведет к еще большему, по сути неуправляемому укреплению рубля и скачкообразному падению конкурентоспособности российских товаропроизводителей. Дедолларизация российской денежно-кредитной системы должна происходить постепенно, с добровольным отказом резидентов от такого неэффективного вида инвестирования сбережений, как покупка наличных долларов, и без финансовых и социальных потрясений.
Поэтому было бы разумно установить верхнее пороговое значение курса рубля, чтобы граждане и организации не опасались не-
контролируемого роста номинального курса рубля. При этом Банк России не должен продавать доллары при курсе рубля выше порогового значения, хотя может использовать валютные резервы для предоставления кредитов Правительству и банкам в целях уменьшения внешнего долга. Такая информация о намерениях ЦБР сама по себе будет предупреждать обвал доллара, ориентируя субъектов рынка относительно твердых намерений ЦБР обеспечить «управляемое плавание валютного курса» (Основные направления..., 2004, с. 3).
Снижение курса рубля в ближайшее время маловероятно, так как для поддержания курса доллара Банку России приходится проводить
рублевые интервенции при избытке иностранной валюты, т.е. еще больше увеличивать эмиссию рублей. Поэтому можно установить нижний предел рубля на следующий год в размере, например, 35 р./долл. (с последующим снижением по темпу инфляции). Это значение можно обосновать следующим образом.
Индекс номинального эффективного курса рубля к инвалютам составил за 2002 г. -5,8%, а за семь месяцев 2003 г. - еще -1,7%7. С учетом планируемого в «Основных направлениях-2004» темпа реального укрепления рубля в 2004 г. в 7%, можно определить нижнюю границу курса рубля как произведение курса на начало августа 2003 г. (30,26 р./долл.) на суммарное укрепление реального курса рубля за 2002-2004 гг. (1,161), т.е. 35,14 р./долл. (при стабильности курса доллара к евро; иначе нужно будет внести очевидные корректировки).
Как избежать коллизии интересов лиц, принимающих решения о валютной политике?
Как показано выше, курсовая политика Банка России во многом обусловлена необходимостью избегать больших убытков вследствие курсовых разниц по валютным резервам при значительной ревальвации рубля. Еще более острая коллизия интересов возникает при регулировании девальвации в условиях нехватки поступления в страну иностранной валюты. С одной стороны, ЦБР призван снижать темпы инфляции до 2-4% в год, что невозможно при постоянной девальвации рубля. С другой стороны, обесценение эмитированных рублей приносит ему огромные реальные доходы. Искушение покрывать за счет последних убытки от неэффективного использования ак-
тивов (например, от раздувания валютных резервов или кредитования нежизнеспособных банков), а также нерациональные затраты велико. Поэтому следует отказаться от инфляционного покрытия расходов Банка России, например, введя индексацию рублевых обязательств ЦБР по обменному курсу.
Для этого все остатки средств коммерческих банков и государственных органов на счетах в Банке России (включая средства в фонде обязательных резервов) должны индексироваться по обменному курсу рубля, равно как и кредиты, предоставляемые им правительству и кредитным организациям. Ставка рефинансирования должна тогда устанавливаться в расчете на индексированную величину «тела кредита» на уровне 2-5% годовых, как это делается в развитых странах. Тогда элиминирование валютного риска при предоставлении и привлечении кредитов позволит снизить величину «премии за риск» в кредитной сфере в целом. Индексация по обменному курсу пассивов и активов Банка России приведет к исчезновению выгоды от девальваций рубля и соответствующей коллизии интересов. Эмиссия рублей должна осуществляться либо путем приобре-тения пакетов облигаций правительства РФ, | либо путем приобретения ликвидных активов § в иностранных валютах в структуре, соответс- <§ твующей структуре «корзины» валют, по кото- | рой рассчитывается обменный курс рубля. В I настоящее время он может рассчитываться по | корзине, состоящей из доллара США и евро, д поскольку другие валюты практически не ис- Ц пользуются во внешнеторговых расчетах. Пе- | реход к установлению обменного курса на ос- о нове такой простой и понятной для граждан -о «корзины» позволит исключить влияние на Я курс рубля неизбежных в будущем колебаний ^ курса евро к доллару. *
ю ь-*
[ЧЭ
О О
7 Источник: www.cbr.ru, раздел «Статистика», таблицы «Аналитические показатели обменного курса рубля».
* * *
В условиях глобализации национальные валюты и рынки капитала превращаются в элементы единой мировой финансовой системы. Монетарные и финансовые власти государств все более теряют контроль над трансграничным движением капитала. Поэтому методы и валютного регулирования, и валютного контроля, и управления трансграничным движением капитала должны становиться совершеннее. В кибернетике есть закон необходимого многообразия. В данном случае он означает, что многообразие системы макроэкономического регулирования должно соответствовать сложности объекта - экономики России, глубоко интегрированной в глобальное мировое хозяйство. В частности, валютная политика должна быть гибче, изобретательнее, «умнее»,
чем политика валютных спекулянтов. В то же время государство не должно «обыгрывать» спекулянтов, жертвуя интересами и правами участников ВЭД. Поэтому сводить задачи валютной политики к поддержанию «управляемого плавания курса» или к наращиванию валютных резервов неправомерно. Валютная политика должна обеспечить решение задач поддержания макроэкономической стабильности и обеспечения условий для экономического роста в условиях противоречивости и непредсказуемости действия внешних и внутренних факторов, определяющих состояние валютной сферы. В данной работе были сформулированы некоторые рекомендации по проведению такой валютной политики, рассматриваемой в качестве ключевого элемента макроэкономической политики.
Литература
Годовой отчет Банка России за 2000 г. Годовой отчет Банка России за 2001 г. Годовой отчет Банка России за 2002 г. Осадчая И. МВФ и «новый монетаризм» Стиглица // Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 12. С. 105-111. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 г. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2004 г.
XappucJl. Денежная теория. Пер. с англ./ Общ. ред. и вступ. ст. В.М. Усоскина. - М.: Прогресс, 1990. Capital Controls: Country Experiences with Their Use and Liberalization / Akira Ariyoshi...[et al.],. Washington D.C.: International Monetary Fund, 2000. (Occasional paper, ISSN 0251-6365; no 190). Stiglitz Josef, Greemvald Bruce. Towards a New Paradigm In Monetary Economics. - Cambridge, Cambridge University Press, 2002.
Рукопись поступила в редакцию 5.01.2004 г.
