CC BY
71
ИННОВАЦИИ № 4 (81), 2005
Новые инструменты государственного стимулирования инновационной деятельности
И. Г. Дежина,
ведущий научный сотрудник, к. э. н. Институт экономики переходного периода (ИЭПП)
2004 год должен был стать важным этапом в продвижении страны по пути инновационного развития: в этом заключалась на тот период одна из главных стратегических целей Министерства промышленности, науки и технологий. Однако после проведенной в марте административной реформы и создания единого Министерства образования и науки первоочередные цели изменились. Их стало больше, а приоритетность решения — менее очевидная. Стал разрабатываться и перерабатываться ряд концептуальных и стратегических документов, касающихся модернизации государственного сектора науки, совершенствования управления имущественными комплексами в сфере образования и науки, разработки критериев и показателей оценки эффективности бюджетных расходов в рамках новой парадигмы бюджетирования, ориентированного на результаты и т. п. Этот процесс продолжается и в настоящее время.
Примечательным событием стало появление Стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 года (далее — Стратегия), подготовленной Министерством образования и науки. В ней формулируются основные задачи, которые охватывают практически все аспекты рассматриваемой сферы. В числе ключевых задач названо развитие фундаментальных исследований, повышение результативности сектора исследований и разработок, интеграция в глобальную экономику, развитие инновационной инфраструктуры. В инновационной сфере государственная политика была дополнена рядом новых инструментов. В частности, на вооружение были взяты государственночастные партнерства (ГЧП), кластеры, а также особые экономические зоны (ОЭЗ).
Государственно-частные партнерства
Под термином «государственно-частное партнерство» понимается использование государством механизмов, стимулирующих участие частного бизнеса в инновационной деятельности. ГЧП позволяют объединять ресурсы, разделять прибыли и риски, они способствуют формированию конкурентной среды и од-
новременно — более эффективному использованию бюджетных средств.
Практика применения государственно-частных партнерств в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать полностью самостоятельно и независимо друг от друга. В научно-технологической и инновационной сферах чаще всего встречаются такие формы ГЧП, как софинансирование научно-исследовательских проектов на доконкурентной стадии (и тогда стимулом для участия промышленности является передача прав на результаты исследований и разработок для их дальнейшей коммерциализации); со-финансирование ранних стадий коммерциализации («посевное», венчурное финансирование); создание совместных исследовательских центров в областях, которые традиционно находятся в зоне ответственности государства (здравоохранение, охрана окружающей среды, оборона). Управление ГЧП достаточно сложное, поэтому изначально важно определить зоны ответственности государства и частного бизнеса и предусмотреть механизмы их пересмотра, не подвергающие существенному риску ни одну из сторон.
Особенно привлекателен опыт использования ГЧП в странах Юго-Восточной Азии, совершивших инновационный рывок. ГЧП был одним из основных используемых инструментов наряду с созданием материальной инфраструктуры инновационной деятельности и лицензированием патентов на зарубежные технологии. В результате осуществления двух параллельных процессов — освоения того, что было создано в более развитых странах, и создания условий для формирования собственной среды для развития инноваций и обеспечения ведущей роли частного сектора в национальной инновационной системе — удалось добиться роста финансирования сферы науки и инноваций со стороны частного бизнеса. На сегодняшний день государство и частный бизнес финансируют сферу НИОКР в пропорции от 1:1,5 (Сингапур, Малайзия) до 1:3 (Корея, Тайвань) [1].
В российском варианте приоритетными видами ГЧП были названы мегапроекты и развитие инфраструктуры инновационной деятельности.
Мегапроекты
Один из вариантов ГЧП, реализуемых на практике с 2002 г., — это мегапроекты, или крупные инновационные проекты, выполняемые коллективами, объединяющими представителей науки и промышленности. В основе данной инициативы лежит идея о том, что, поддерживая крупные инновационные проекты, государство принимает на себя технологические риски и таким образом создает условия для развития высокотехнологичного бизнеса. При этом прямая государственная поддержка инновационных проектов рассматривается как временная инициатива для создания примеров успеха, которые, в свою очередь, должны вызвать приток инвестиций в высокотехнологичные отрасли.
Проекты отбирались в значительной мере на основе совпадения интересов науки и бизнеса, поскольку конкурсная комиссия включала не только чиновников и ученых, но и представителей крупной промышленности. Это должно было обеспечить отбор проектов, которые имеют рыночную привлекательность.
Всего на сегодняшний день финансируется 12 мегапроектов. Государство обеспечивает не более половины требуемых средств, а остальное должно быть получено от заинтересованных инвесторов. Ожидается, что 200 млн долларов бюджетных средств, вложенных в мегапроекты, вернутся через 3-4 года в виде 1 млрд долларов, и таким образом отечественным и зарубежным инвесторам будет продемонстрирована выгодность вложений в российский наукоемкий сегмент экономики. Оценить эффективность всей программы можно будет не раньше, чем в 2006 году.
Однако уже сейчас мегапроекты в том виде, как они пока реализуются, вызывают настороженное отношение экспертов. При их выборе не удалось избежать лоббирования, во-первых, и, во-вторых, открытым остался вопрос, в какой мере эти проекты действительно инновационные и не финансируется ли простая модернизация производства. Другими словами, не происходит ли финансирование из бюджетных средств тех проектов, которые должны поддерживаться только бизнесом.
Кроме того, развернулась более широкая дискуссия о правильности выбора самих инновационных проектов. В частности, обсуждалось, следует ли реализовывать такие инновационные проекты, результаты которых имеют невысокие шансы на внедрение в силу не экономических, а организационно-правовых условий. Так, например, внедрение новых технологий в области экологии наталкивается на законодательные и организационные ограничения: сегодня промышленным предприятиям в организационном и финансовом плане проще купить лицензию на сброс отходов без всякой очистки, чем внедрять технологии очистки [2]. Представляется, что в таких случаях важнее не софинансирование, а введение специальных государственных стандартов, системы сер-
тификации, подталкивающих предприятия к использованию новых технологий.
В целом идея стимулирования рыночного спроса за счет финансовой поддержки государства является достаточно эффективной. Важно, чтобы стимулировался именно рыночный спрос, а не продвижение любых инновационных разработок на рынок. Зарубежный опыт свидетельствует, что при выделении государством средств на прикладные НИОКР в рамках партнерства с промышленностью всегда принимается во внимание предметная область. Отбираемые для финансирования проекты должны соответствовать национальным приоритетам или иметь высокий потенциал общественной отдачи. При этом прибыль от разработки таких областей для частного сектора должна быть на период оценки неочевидной. В российском варианте при отборе мегапроектов область исследований и ее общественная значимость не имели серьезного значения. Представляется, что прежде чем расширять программу мегапроектов, следует дождаться внятных результатов поддержки первой, «пилотной» группы.
Расширение участия бизнеса в финансировании исследований и разработок
В то время как на государственном уровне началось формирование концепции и подходов к созданию ГЧП, крупный бизнес стал проявлять больше внимания к поддержке инноваций и развитию НИОКР как одного из компонентов инновационного процесса. Речь, безусловно, идет не о всей промышленности, а о некоторых секторах, в первую очередь ресурсодобывающих, которые стали ощущать необходимость инвестирования в инновации и модернизацию производства под давлением конкуренции. Согласно опросу ИЭПП [3], у 72% предприятий оборудование устарело, что значительно снижает конкурентоспособность выпускаемой продукции.
Характерно, что официальные статистические данные об уровне инновационной активности в промышленности (включая финансирование НИОКР) остаются очень низкими. В то же время анализ поведения ряда крупных компаний свидетельствует о том, что финансирование НИОКР со стороны крупных предприятий ряда отраслей становится вполне ощутимым. Так, в настоящее время ОАО «РЖД», РАО ЕЭС и «Газпром» тратят на НИОКР ежегодно около 15 млрд рублей [4], что составляет около трети государственных ассигнований на гражданскую науку 2004 года, а расходы на НИОКР «Норильского никеля» в два с половиной раза превышают расходы МГУ на научные исследования [5].
Крупный бизнес предпочитает финансировать НИОКР двумя основными способами:
• через создание собственных исследовательских подразделений или институтов;
• путем финансирования научно-исследовательских проектов, выполняемых в организациях государственного сектора науки и вузах.
В прошедшем году было несколько заметных инициатив по финансированию науки со стороны бизнеса:
1. Акционерная финансовая корпорация «Система» и входящие в нее компании («Концерн РТИ - Си-
ИННОВАЦИИ № 4 (81), 2005
ИННОВАЦИИ № 4 (81), 2005
стемы», «Концерн Научный центр» и «Система-Телеком») объявили о подписании генерального соглашения о сотрудничестве с МГТУ им. Н. Э. Баумана и Институтом радиотехники и электроники РАН. По условиям договора компании и вузы будут совместно развивать инновационную инфраструктуру и займутся реализацией перспективных наукоемких проектов, включая экспертизу научно-технических разработок для выявления коммерчески перспективных проектов, а также получение патентной охраны на используемые разработки.
2. Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере заключил соглашение с АФК «Система», в рамках которого компания взяла на себя обязательства поддержать несколько компаний малого бизнеса (привлечение инвестиций, помощь в обеспечении сбыта, маркетинге и управлении), а Фонд содействия — обеспечить финансовую поддержку выполнения НИОКР на выбранных малых фирмах.
3. Сибирское отделение РАН и Красноярский горнохимический комбинат подписали договор на 20052008 гг. на сумму 25 млн рублей. В работах будут принимать участие шесть институтов СО РАН.
4. Продолжалось выполнение договора, заключенного между РАН и «Норильским никелем». Планируется создать научный центр «Норильский палладий» на базе Объединенного института катализа СО РАН, который будет реализовывать программу исследований, направленную на создание и промышленное применение конкурентоспособных наукоемких материалов. На следующем этапе «Норильский никель» готов выступить в качестве венчурного капиталиста и продолжить поддержку успешных проектов на долгосрочной основе. Три последние примера представляют собой
классические образцы государственно-частного партнерства. Таким образом, в то время как на правительственном уровне только началась разработка основных подходов и направлений развития ГЧП, на практике такие партнерства уже стали создаваться. Это свидетельствует о том, что государственная политика в области стимулирования ГЧП является «догоняющей», следуя за естественным ходом развития научной сферы.
Малые инновационные предприятия и использование инновационной инфраструктуры
В значительной мере без участия государства продолжал развиваться и малый инновационный бизнес. При этом инфраструктура, созданная при участии государства, в целом не оказывала определяющего влияния на работу малых фирм.
Любопытно, что динамика числа малых предприятий, зарегистрированных в отрасли «Наука и научное обслуживание», оставалась устойчиво отрицательной. Представляется, что такой итог является в первую очередь следствием несовершенства статистического учета, нежели отражением серьезных негативных тенденций в сфере малого наукоемкого
предпринимательства. Статистический учет малых инновационных предприятий производится только по отрасли «Наука и научное обслуживание», тогда как они есть и в других отраслях экономики. По оценкам Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, в промышленном секторе работают около 120 тыс. малых предприятий. Если предположить, что, как минимум, около четверти из них являются инновационными, то оценку общего числа малых инновационных фирм нужно удвоить. Однако это ориентировочные показатели. Проблема неадекватности статистической базы в сфере науки становится все большей проблемой, поскольку отсутствие ясного представления об объекте может дискредитировать любые реформаторские усилия.
В 2004 году ИЭПП провел пилотное исследование 25 успешно работающих малых инновационных предприятий. Фирмы, включенные в обследование, были отобраны из числа победителей «Конкурса русских инноваций», проводимого, начиная с 2001 г., журналом «Эксперт» при поддержке Министерства промышленности, науки и технологий РФ и Министерства атомной промышленности РФ. Цель состояла в изучении условий развития малого инновационного бизнеса [6].
Анализ историй развития компаний показал, что становление малой наукоемкой фирмы может происходить одним из трех основных способов: путем выхода ученых и инженеров из состава НИИ со своей разработкой или с уже запатентованной технологией; возвращения бывших исследователей, накопивших первоначальный капитал в других видах деятельности, к наукоемкому бизнесу; путем создания альянсов ученых и бизнесменов.
Наиболее распространенным является первый способ — то есть классическая ситуация «технологического толчка» (technology push), когда процесс начинается от разработки, а не от потребностей рынка. Самым редким является третий подход, когда представители бизнеса, заинтересованные в том, чтобы производить наукоемкую продукцию, изучают потребности рынка, находят разработчиков, развивают НИОКР и затем — собственное производство. Это ситуация, обратная первой. В данном случае спрос диктует заказ на разработку технологий (demand pull),
и, как правило, этот подход оказывается наиболее успешным. Таким образом, пока в инновационной сфере доминирует подход от науки — к рынку, а не наоборот. В этом случае новые разработки и новые технологии не всегда приводят к инновационному развитию и росту конкурентоспособности, поскольку могут оказаться невостребованными рынком. Даже само определение «технология» имеет разное значение для представителей науки и бизнеса: если для первых это определенным образом оформленные новые знания, то для вторых — налаженная линия производства.
Исследование показало, что инновационная инфраструктура, созданная при участии государства для поддержки малого инновационного предпринимательства, неравнозначна: представители малых фирм отмечали важность действующих фондов поддержки инновационной деятельности, но не матери-
альной инфраструктуры. Пока такие элементы инфраструктуры, как технопарки и инновационно-технологические центры (ИТЦ), рассматриваются со стороны руководства малых фирм, скорее, как выгодное место аренды помещений, а не как структуры, способные содействовать развитию малых предприятий. Скепсис по отношению к возможностям производственной инфраструктуры вполне обоснован: известно, что немало технопарков и ИТЦ было создано с исключительной целью получения дополнительных бюджетных средств, без рыночной оценки потенциала формируемой инфраструктуры.
Центры по продвижению технологий
Технопарки и инновационно-технологические центры не смогли усилить связи между наукой и бизнесом. Поэтому на государственном уровне было инициировано создание еще одного элемента инновационной инфраструктуры — Центров по продвижению технологий (ЦПТ). ЦПТ призваны стимулировать коммерциализацию результатов научно-технической деятельности и способствовать таким образом промышленному освоению инноваций.
Первые ЦПТ были открыты в 2003 году. Концептуальная идея и цель их создания — содействие экономическому росту регионов. Поддерживаемая Министерством образования и науки модель заключается в формировании так называемых ЦПТ-посред-ников, являющихся самостоятельными юридическими лицами, учредителями которых могут быть сразу несколько организаций. Предполагается, что вокруг ЦПТ будут формироваться инкубаторы технологий и компании смогут на конкурсной основе получать стартовое финансирование. Преимущества данной модели состоят в том, что она действительно может оказать влияние на региональное развитие, а также сформировать нейтральное пространство для взаимодействия научных организаций и коммерческих фирм, а слабость — в том, что она может приводить к возникновению конфликтных отношений между научно-техническими организациями. В целом ясного видения того, какой должна быть модель и последовательность развития ЦПТ, еще не сложилось, однако Министерство образования и науки приняло решение профинансировать создание еще 10 Центров.
Помимо правительственной концепции ЦПТ, существует и отдельная инициатива, реализуемая Американским фондом гражданских исследований и развития (CRDF) совместно с Министерством образования и науки РФ по созданию ЦПТ в российских университетах. В данном случае создаваемые ЦПТ не являются самостоятельными юридическими лицами, они служат в первую очередь интересам университета и, помимо коммерческой, несут на себе значительную образовательную нагрузку. На основе конкурса было выбрано четыре университета, где создание ЦПТ финансируется министерством и фондом в соотношении 1:2. На создание каждого Центра выделяется от 75 до 150 тыс. долларов США на срок до трех лет. Создаваемые ЦПТ должны выполнять целый ряд ключевых для университета функций, таких
как технологический аудит созданных в университетах разработок, поиск партнеров по коммерциализации, продажа лицензий и участие в создании новых предприятий, курирование совместного бизнеса по коммерциализации результатов научно-технической деятельности. В перспективе возможно расширение деятельности ЦПТ до регионального масштаба.
Достоинства данной модели — в ее тесной интеграции с университетом, быстром и простом доступе к научным результатам, а также в возможности реинвестирования в научный процесс. Недостаток — в ограничении масштабами университета, что значительно сокращает потенциал коммерциализации. Кроме того, международный опыт показывает, что ЦПТ, созданные внутри университетов, не имеют достаточной гибкости и слабо восприимчивы к рыночным сигналам.
Поскольку Центры не имеют значительного опыта работы, то можно сделать только некоторые предварительные обобщения и проанализировать проблемы, с которыми столкнулись Центры на этапе своего становления.
Пока ЦПТ находятся на стадии ревизии разработок тех институтов, где они были созданы, или организаций своего региона. Изучение корпоративных рынков идет менее интенсивно, в том числе и ввиду отсутствия соответствующей квалификации у менеджеров Центров. Доля коммерческих услуг не превышает 5% в общем объеме выполняемых ЦПТ работ, а такой статьи поступления средств, как доходы от лицензирования, в ЦПТ пока нет. Основные источники в бюджетах ЦПТ — это средства государственного бюджета, помощь «материнского» института или региона, гранты. Так, идею Центров, создаваемых при поддержке CRDF, поддержало руководство университетов. Всем четырем Центрам университеты предоставили финансирование, составившее 25-30% общего бюджета ЦПТ. Зарубежный опыт поддержки ЦПТ показывает, что государство осуществляет их финансирование в течение 7-8 лет, после чего данные структуры должны стать самоокупаемыми.
Наиболее распространенными проблемами в работе практически всех ЦПТ оказались следующие. Во-первых, это неготовность ученых к коммерциализации результатов своих разработок, часто — нежелание заниматься этим видом работ. Другая крайность — уверенность в том, что все можно сделать собственными силами, а помощь ЦПТ может заключаться только в предоставлении дополнительного финансирования. Во-вторых, это неготовность большинства результатов НИОКР к коммерческому освоению: как правило, создается макет, но не готовый продукт. В-третьих, существуют проблемы законодательного обеспечения, особенно в области регулирования отношений между работником и работодателем на основе контрактов. Следствием этого является то, что организации не имеют информации о создаваемых их сотрудниками разработках. Другой существенный законодательный пробел — в сфере регулирования прав на интеллектуальную собственность. Наконец, в-четвертых, существует проблема недостатка информации в целом о созданных в различных организа-
ИННОВАЦИИ № 4 (81), 2005
ИННОВАЦИИ № 4 (81), 2005
циях разработках. В связи с этим некоторые ЦПТ приступили к созданию информационных сетей.
Руководство большинства Центров рассчитывает, что их дальнейшее развитие будет связано с большей включенностью в программу СТАРТ, реализуемую Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.
То, что стали одновременно поддерживаться две модели ЦПТ, — факт положительный, и в большинстве развитых стран мира нет унифицированной схемы функционирования таких Центров. Сосуществование разных структур может максимально способствовать процессам коммерциализации технологий. Целесообразно также, чтобы помимо ЦПТ, существовали независимые организации-посредники, не ставящие целью «региональное развитие», но продвигающие коммерциализацию разработок. В этом случае применение технологий могло бы быть более эффективным и более широким, поскольку одно и то же изобретение может найти применение в разных отраслях промышленности. Главным аспектом деятельности новых структур может быть сбор и поддержание базы данных о заинтересованных в различных инновациях клиентах, и таким образом посредники будут помогать университетам и научным организациям вне зависимости от территориального положения в поиске потребителей результатов их интеллектуальной деятельности.
Технологические кластеры и особые экономические зоны
В 2004 году стал обсуждаться вопрос о создании новых элементов инновационной инфраструктуры — кластеров и особых экономических зон. Это говорит о некоторой цикличности развития государственных инициатив, поскольку кластеры, хотя их и немного, существуют в инновационной сфере уже не первый год, но называются они по-разному. Например, одной из разновидностей кластеров являются наукограды. Особые экономические зоны — также не абсолютно новое явление в российской экономике, однако в настоящее время вопрос создания ОЭЗ широко обсуждается как научным, так и бизнес-сообществом.
Кластеры как форма сетевого взаимодействия находят все большее распространение в мире в связи с растущей междисциплинарностью и взаимозависимостью всех участников инновационного процесса. Под кластерами обычно понимается сеть независимых предприятий, научных организаций, университетов, служб, организующих взаимодействие науки и производства, консалтинговых и брокерских организаций, а также потребителей, связанных в единую производственную цепочку, производящую добавленную стоимость [7]. Считается, что кластеры существенно повышают производительность труда. В российской научно-технической сфере в качестве кластеров можно рассматривать некоторые наукограды.
Ранее наукограды являлись частью ВПК, и в пост-перестроечные годы они были в значительной степени разрушены. Начиная с 2000 г., восемь наукоградов получили официальный статус «наукоград», ко-
торый сопровождается выделением дополнительного бюджетного финансирования и предоставлением ряда льгот. Предполагается, что придание статуса и реализация программ развития наукоградов позволит превратить их в современные кластеры, где производится высокотехнологичная продукция.
Аудит, проведенный в двух наукоградах — Обнинске и Дубне, — показал, что после присвоения статуса наукограда кризис в самих городах был преодолен, однако серьезных стимулов для развития инновационной деятельности не возникло [8]. При этом ситуация в Дубне несколько лучше, чем в Обнинске.
В Обнинске не удалось достичь устойчивого бездотационного развития за счет собственных ресурсов, не произошло интеграции науки и промышленного сектора, продолжается старение научных кадров и их отток из наукограда. Причины такого положения состоят в ошибках организационно-управленческого характера. В частности, генеральным подрядчиком программы развития наукограда является городская исполнительная власть, для которой приоритетными являются текущие проблемы в управлении городским хозяйством, а не инновационное развитие. Кроме того, не был налажен мониторинг реализации программы развития наукограда [9] и ее корректировки.
В Дубне на сегодняшний день создана наиболее благоприятная среда для развития инновационной деятельности среди всех муниципальных образований, имеющих статус наукограда. Там научно-производственные предприятия передали лишние площади городу, которые затем были проданы или сданы в аренду предпринимателям. В городе был введен заявительный характер регистрации для предприятий среднего и малого бизнеса и сразу начался значительный рост их числа. В настоящее время половина поступлений в городской бюджет формируется за счет малых предприятий (при среднем показателе по Московской области, равном 12-15%), а дотаци-онность бюджета города снизилась с 76 до 14%.
Вместе с тем, в среднем по всем наукоградам на сегодняшний день выпуск инновационной продукции составляет около 20% и число крупных предприятий, осуществляющих инновационную деятельность и выпуск новой продукции, практически не растет.
Развитию кластеров, наукоградов и других элементов инфраструктуры могут помешать изменения, произошедшие в законодательстве. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» [10] практически исключил из Федерального Закона о науке все вопросы, касающиеся полномочий субъекта Российской Федерации по общим вопросам науки, отнесенным Конституцией к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Сфера
науки отсутствует в списке вопросов совместного ведения, по которым субъекты РФ могут расходовать средства своего бюджета. А создание инновационной инфраструктуры базируется на софинансировании из федерального и регионального бюджетов. Более того, согласно новой редакции Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» (далее — Закон о науке), к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся только «материально-техническое и финансовое обеспечение научной и научно-технической деятельности государственных учреждений субъекта РФ» (п. 3 ст. 12). Поскольку в ведении субъектов РФ практически нет научных организаций, то это означает, что субъекты РФ не должны заниматься финансированием научной и инновационной деятельности. Отчасти положение было исправлено в конце 2004 года, когда был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» [11]. Согласно данному закону, теперь субъекты РФ вновь могут организовывать и осуществлять региональные научно-технические и инновационные программы и проекты (п. 53 ст. 11).
Хотя закон № 199-ФЗ и «скорректировал» предшествующий ему закон № 122-ФЗ, однако Закон о науке остался неизменным, и действующая в настоящее время версия учитывает только изменения, внесенные законом № 122-ФЗ. Это сделало законодательную базу в области инновационной деятельности еще более противоречивой. Кроме того, появление корректирующего закона № 199-ФЗ не разрешило ситуации софинансирования из средств федерального и регионального бюджетов, и оно по-прежнему запрещено в случае развития каких-либо (в том числе и инфраструктурных) инновационных проектов.
Противоречивость и неполнота законодательства могут самым непосредственным образом повлиять и на эффективность реализации одной из новых инициатив государства — создание особых экономических зон.
Особые экономические зоны являются развитием идеи, реализованной при создании других видов инновационной инфраструктуры — технопарков, инновационно-технологических центров, инновационно-промышленных комплексов и т. п., и состоящей в том, чтобы сконцентрировать наукоемкие проекты в одном месте, обеспечив для их развития специальные условия. Отличие ОЭЗ от прежних инфраструктурных проектов состоит в намерении значительно более широко использовать косвенные меры стимулирования, а также снизить административные барьеры. Один из двух видов зон, которые предполагается создавать, — так называемые технико-внедренческие. Они должны служить в качестве инфраструктуры для реализации крупных научно-инвестиционных проектов.
Разработка законодательства по ОЭЗ началась в 2002 году. Тогда закон об ОЭЗ не был принят, и в
настоящее время рассматривается его переработанная версия. Характерно, что в 2002 году главным лоббистом принятия закона об ОЭЗ был автопром. В 2004 году, когда вернулись к доработке закона, его уже стали корректировать под нужды отрасли информационных технологий (1Т). Поэтому первые технико-внедренческие ОЭЗ планируется создать в виде нескольких технопарков в области информационных технологий. Пока речь идет о создании до 2010 года четырех технопарков — в Дубне, Черноголовке, Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде. Именно для целей развития 1Т-индустрии был скорректирован набор предлагаемых налоговых и таможенных льгот.
Выбор именно 1Т-сектора имеет и объективное обоснование. Во-первых, эта отрасль обеспечивает достаточно быструю отдачу. Во-вторых, привлекателен опыт Индии, которая довела свою долю в мировом рынке экспорта программных продуктов до 12,5%. Доля России пока составляет 0,7%. Вместе с тем, выбор в пользу 1Т-сектора неоднозначен, поскольку 1Т нельзя отнести к числу отраслей, где у России есть конкурентные преимущества. Хотя квалификация российских программистов признано высокая, уровень заработной платы также значительно выше, чем в Индии или Китае, и естественной для России рыночной «нишей» является производство сложного программного обеспечения. Однако доля рынка программного обеспечения объективно небольшая, и существенных резервов роста здесь нет. Поэтому формирование 1Т-технопарков может превратиться в оффшорный аутсорсинг и стимулировать использование уже распространенной в России схемы, при которой страна продает НИОКР, а не готовые технологии.
В существующей на сегодняшний день версии закона еще много недоработок. Интересно то, что после ряда итераций проект закона был подвергнут критике именно 1Т-сообществом: двенадцать ведущих 1Т-компаний высказались против закона об ОЭЗ. Главные претензии сводятся к следующему.
1. Проект закона стимулирует развитие территорий, поскольку за его основу было принято законодательство таких стран, как Китай и Индия, где инновационная инфраструктура в целом была неразвита, существовало множество пустующих территорий и создание ОЭЗ являлось, в первую очередь, средством территориального, а не отраслевого развития.
2. Положение проекта закона, согласно которому зоны могут создаваться только на пустующих территориях, отсекает возможность использования уже имеющейся инновационной инфраструктуры, в том числе той, в развитие которой уже инвестировали крупные компании. Это затрагивает не только 1Т-индустрию, но любые компании, которые уже вложили средства в высокотехнологичные проекты.
Так, в Дубне создание 1Т-технопрака началось еще до того, как это стало стратегической задачей инновационного развития. Инициатором создания данного технопарка является группа компаний «Информационные бизнес-системы»
ИННОВАЦИИ № 4 (81), 2005
ИННОВАЦИИ № 4 (81), 2005
(IBS). Планируется, что в технопарк удастся привлечь 10 тысяч российских программистов. Компания «Боинг» также выразила намерение инвестировать средства в развитие данного технопарка, а также в создаваемую инфраструктуру в Петербурге.
В Сарове строится технопарк при участии АФК «Система». Региональные власти выделили землю под данный проект, а АФК приобрела контрольный пакет акций в управляющей компании «Центр трансфера технологий “Система Саров”», а также вложила около 1 млн долларов в строительство первой очереди здания технопарка. В настоящее время “Система Саров” ведет переговоры о привлечении в технопарк международных корпораций, и одной из первых может стать Интел.
3. Согласно проекту ОЭЗ, в зоне запрещается строительство и размещение постоянного жилья. Поэтому невозможно собрать программистов на одной территории, для того чтобы снизить единый социальный налог и уменьшить налогооблагаемую базу на фонд оплаты труда.
4. Наконец, и это замечание связано не только с 1Т-отраслью, эффективность работы ОЭЗ будет зависеть от того, на каких принципах будет основан механизм отбора компаний и какие критерии будут использоваться. В проекте закона не указаны принципы формирования Экспертного совета, без разрешения которого нельзя получить статус резидента технико-внедренческой зоны.
По оценкам Министерства экономического развития и торговли, создание инфраструктуры одной зоны будет стоить 100-150 млн долларов. Данные о затратах на создание технопарков (являющихся аналогами технико-внедренческих зон) за рубежом свидетельствуют о том, что там расходы были значительно ниже: в США и Великобритании для развития технопарка средней величины требуется 10-12 млн долларов, а в Польше — около 100-200 тыс. долларов. Вероятно, высокая проектная стоимость создания ОЭЗ обусловлена тем, что ОЭЗ планируется открывать на неосвоенных территориях и поэтому потребуются значительные инвестиции в создание разных видов инфраструктуры (дорог, аэропортов, коммуникаций).
Тенденции мирового развития свидетельствуют о том, что производство, с точки зрения его географической концентрации, становится все более распределенным и, казалось бы, альтернативой ОЭЗ может быть предоставление льготных режимов отдельным отраслям, а не организациям, расположенным на определенной территории. В то же время практика введения различного рода льготных режимов в России показывает, что почти всегда следствием является уклонение от уплаты налогов. Поскольку полностью предотвратить превращение ОЭЗ в инструмент ухода от налогов вряд ли удастся, то отработка льготных налоговых режимов на отдельной территории более разумна, чем единовременное их введение в масштабах всей страны или для отдельных отраслей.
В ОЭЗ риски снижаются тем, что технико-внедренческие зоны будут очень небольшими по своим
размерам и площади (до 2 кв. км). Поэтому их работа, скорее, будет иметь демонстрационный характер и не повлияет в значительной степени на экономику в целом. Скорее всего, главное предназначение зон будет состоять в апробации и отработке механизмов косвенного регулирования научно-инновационной сферы. При этом важно разработать как механизмы осуществления контроля, так и мониторинга за состоянием деятельности в таких зонах, включая разработку критериев оценки результатов инновационного развития. В том случае, если система налоговых и иных льгот заработает, ее можно будет распространить шире.
Тенденции развития инновационной деятельности свидетельствуют о том, что в настоящее время идут два параллельных процесса. Бизнес начинает формировать собственную научную базу и расширяет кооперационные связи с научными организациями, малые предприятия развиваются также в значительной степени самостоятельно. Одновременно государство продолжает формировать инновационную инфраструктуру и стремится вводить новые инструменты для стимулирования коммерциализации научно-технических разработок. Пока запланированные и фактические результаты значительно различаются, и стимулирующее влияние государства на развитие инновационной деятельности в промышленности остается минимальным. Отчасти это связано с тем, что многие инициативы не доводятся до логического конца, их мониторинг практически отсутствует, а на смену им разрабатываются новые подходы и инструменты, которые при пристальном рассмотрении нередко оказываются модификацией прошлых, но оставленных без внимания инициатив.
В итоге нередко неучастие государства оказывает более позитивный эффект, чем в случае, когда производятся попытки прямого регулирования или даже софинансирования отдельных проектов. На этом фоне, безусловно, положительной тенденцией можно считать то, что на государственном уровне появляются первые признаки интереса к использованию косвенных мер стимулирования инновационной деятельности.
Литература
1. На пороге экономики знаний (мировая практика научно-инновационного развития) / Ред. А. А. Дынкин, А. А. Дагаев. М.: ИМЭМО РАН, 2004, с. 86, 90, 93-94.
2. Инновационные проекты: опыт Новосибирского научного центра / Ин-т экономики и орг. пром. пр-ва Сиб. отд-ния РАН. Новосибирск, 2004, с. 116.
3. Опрос ИЭПП № 145, май 2004 г.
4. Идейные торги // Российская газета, 23.01.2004.
5. Поиск, № 2-3, 21.01.2005, с. 8.
6. И. Дежина, Б. Салтыков. Механизмы стимулирования коммерциализации исследований и разработок. Научные труды № 72-Р. М.: ИЭПП, 2004, с. 94-103.
7. Boosting Innovations: The Cluster Approach. OECD, Paris, 1999.
8. Российская научная газета, № 27, 23.07.2003, с. 1.
9. По материалам Комиссии Общественного совета по проблемам наукограда г. Обнинска.
10. Федеральный закон № 122-ФЗ от 22.08.2004.
11. Федеральный закон № 199-ФЗ от 29.12.2004.
