CC BY
22
УДК 67.629.4 © Ю. Н. Малеев
Ю.Н. Малеев
НОВОЕ В МЕЖДУНАРОДНОМ УПРАВЛЕНИИ (возвращаясь к теме [11])
Повышается значение института международного управления, проявляющегося, в основном, через механизм коллективного решения общих проблем (Прим. 1). Что касается мировых проблем - то с опорой на ООН и ее Совет Безопасности. Исторические примеры использования данного института дают немало полезных уроков. Особую актуальность сегодня представляет задача выработки оптимального соотношения между режимом международного управления в сфере окружающей среды и режимом международного экономического управления В настоящей статье ставится цель обратить внимание на актуальные проблемы в рассматриваемой области.
Ключевые слова: международное управление, надгосударственность, институциональный механизм, защита окружающей среды и экономическое развитие, кризисные и пост - кризисные периоды, управление Интернетом, ООН.
В международных отношениях проблематика международного управления, на мой взгляд, приобретает приоритет. Объясняется это тем, что все государства стремятся не упустить свой шанс в процессе дележа оставшихся ресурсов Земли и срочного решения глобальных проблем современности. Все более очевидной в этом процессе становится необходимость поиска союзников, активизации сотрудничества, интеграции в самых различных формах. Наиболее эффективно проявляют себя совместные управленческие формы, независимо от того, создаются ли соответствующие институты (организации, органы) с четко обозначенной управленческой компетенцией, особенно надгосударственного характера (прим. 2), или нет (как во множестве двусторонних договоров) (прим. 3).
В рассматриваемом плане переоценку получает и международный обычай, что диктует особую осторожность, поскольку речь идет об управлении, весьма часто «вторгающемся» в сферу суверенитета и суверенных прав (прим. 4).
То, что каждая управляющая сторона удовлетворяет и свои национальные интересы в процессе управления, не должно подвергать сомнению объективность самого процесса управления (когда он действительно объективен).
Происходящее переосмысление института международного управления в современных условиях не может происходить в отрыве от его историко-правовой «родословной», иначе многое может быть непонятным. А родословная эта весьма богатая. Она в целом известна читателю, но ключевые моменты в ней, отчасти забываемые доктриной, по необходимости - кратко, повторю.
В России первым внимание к институту «международное управление» проявил известный юрист-международник Ф.Ф. Мартене (прим. 5). В 1905 году он писал: «Совокупность юридических условий и норм, определяющих международную деятельность государств, есть право международного управления» [13]. Сходный смысл носит и следующее утверждение Ф.Ф. Мартенса: «Предметом международного управления является совокупность всех государственных задач и правовых отношений, выходящих за пределы территории государства» [13, с. 6-7]. С современных позиций эта определение подходит скорее к «внешним делам» и сотрудничеству государств, чем к международному управлению в специальном смысле, который чаще всего вкладывают в данное понятие в политике и правовой
доктрине. Но толкование может быть более широким, о чем сказано выше.
Ко времени выхода указанной работы Ф Мартенса уже множество «настоящих» органов международного управления появилось и складывалось в мире. Эту информацию через три года систематизировал один из отечественных авторов [3].
Только с учетом этой информации и более позднего развития международного управления можно оценить справедливость следующего утверждения известных специалистов: «международное управление» является новеллой в международном праве: сравнительно недавно (в 1958 году) соответствующие нормы не были предусмотрены, в частности, ни в одной из четырех Женевских морских конвенций 1958 г. [2].
Речь, конечно же, идет о современном, «ялтинско-потсдамском» международном праве, в котором особую остроту сегодня приобретает ресурсный аспект в силу прогнозируемого наступления ресурсного (природного) голода, прежде всего, в сфере энергетических ресурсов - нефти и газа - а также демографических и экологических проблем [4, 17].
Исследуемая проблематика носит общий характер, которым определяется содержание данной статьи: будущий миропорядок в целом должен основываться на коллективных механизмах решения мировых проблем [8].
Министр иностранных дел РФ, высказавший в 2004 году, эту мысль, уточняет, что единой стратегии решения основных глобальных проблем у мирового сообщества пока нет. Но главная опора должна быть на ООН и ее Совет Безопасности, «который может устанавливать новые правовые нормы».
«Устанавливать новые правовые нормы» Советом Безопасности ООН - ко многому обязывающее утверждение! Оно заставляет думать о переходе на глобальное управление человеческой цивилизацией и вспоминать идею мирового правительства. До этого мировое сообщество еще не дозрело, хотя «Вестфальская» и «ялтинско-потсдамская» системы постепенно рушатся [1, 10].
Более продуктивно уделять вниманье набирающим силу факторам международного регионального управления, международного местного управления, иностранного управления. При этом следует учитывать две типовые разновидности международного управления:
Международное совместное управление - управление специально выделенными районами (объектами) по договору между государством места нахождения района
или объекта управления (государство - реципиент) и другим государством или другими государствами (государства-доноры) или международной организацией, в соответствии с которым государство - реципиент также выступает стороной системы управления объектом в рамках специально созданного для этих целей международного органа. Пример: парк «Берингия».
Международное раздельное управление - управление специально выделенными трансграничными районами (объектами) или их частью по внутригосударственному закону или по договору между государством места нахождения района (объекта) управления и другим государством или другими государствами или международной организацией, в соответствии с которым государство места нахождения района (объекта) управления самостоятельно управляет районом (объектом) управления или его частью, соглашаясь на контроль со стороны другого государства или международной организации (прим. 6).
В настоящее время чаще используется способ «кризисного управления», или (более адекватный современности термин) «антикризисного управления», «посткризисного управления» как временной меры. [9,10]
Важное значенье не только в последних двух случаях, но и в целом имеет должное толкование понятий «кризис» и «международный кризис», поскольку ими чаще всего определяется принятие решения о необходимости введения международного управления с вероятным вступлением (или не вступлением) в действие серьезных политических и/или военных сил. Этимологически слово «кризис» восходит к идее необходимости решения. Древние ученые использовали его в значении «поворот» (когда решался вопрос о жизни и смерти, о победе и поражении) [6]. Позднее (XVII—XVI11 вв.) его распространили на «беспокойное время», «ускоряющиеся процессы» [14]. Затем им стали обозначать «единственные в своем роде и драматичные катастрофические события» [15].
В рассматриваемом контексте Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, созданная Генеральным секретарем ООН, поддержала формирующуюся норму о коллективной международной ответственности за защиту, реализуемой Советом Безопасности, санкционирующим военное вмешательство в качестве крайнего средства в случае, когда речь идет о геноциде и других массовых убийствах, этнической чистке или серьезных нарушениях международного гуманитарного права, которые суверенные правительства не смогли или не пожелали предотвратить (п. 203) (прим. 7).
Следует полагать, что в отдельных случаях такая «коллективная международная ответственность», понимаемая как обязанность, может выражаться и в установлении международного управления.
Именно так ставится вопрос, который в последнее время формулируют как «ответственность за защиту» («responsibility to protect» или «duty to protect») Прим. 8. Сложно определить, присутствует ли здесь именно правовая обязанность, а не моральное долженствование. Перефразируя мысль, можно задать вопрос: присутствует ли здесь обязанность управлять, вводить с помощью силы «внешнее управление» временного характера?![16].
Возвращаясь к фактору кризисного управления, отметим мысли Кофи А. Аннана (которого отдельные ученые считают проводником интересов США): [7]
- во многих случаях конфликт становится настолько опасным, что международное сообщество считает себя обязанным вмешаться. К этому моменту оно может сделать это самым радикальным и дорогостоящим образом
- путем военной интервенции (с. 8);
- то обстоятельство, что Совет наделен такой уникальной ответственностью, не означает, что собственно вмешательство должно всегда осуществляться самой ООН. ... По крайней мере, в обозримом будущем такие операции придется предпринимать государствам-членам или региональным организациям. Однако им необходимо опираться на санкцию Совета Безопасности...(с. 12-13).
Реализация такой ответственности Совета Безопасности (и региональных организаций безопасности), наряду с миротворчеством, в отдельных случаях может быть квалифицирована как международное управление. Я имею в виду «относительно постоянное» нахождение Вооруженных сил ООН на территории ряда государств: силы ООН по наблюдению за разъединением (СООНИР-111\ЮОР) с центром в Дамаске; Временные силы ООН по поддержанию мира в Ливане (ВСООНЛ - 111\11Р11_); Вооруженные силы ООН по поддержанию мира на Кипре (ВСООНК-ШМРЮУР) (прим. 9); Операция ООН в Сомали (ЮНОСОМ - ШОвОМ) (прим. 10); Переходная власть ООН в Кампучии (ЮНТАК
- иЫТАС) (прим. 11) и др. Иностранные военные базы на территории ряда государств также способствуют «международной управляемости» соответствующей территории.
Отметим и тот известный факт, что еще ни одна «гуманитарная интервенция» в ее военном варианте (и военные базы на территории иностранных государств) не способствовали ликвидации условий, которыми вызваны соответствующие массовые и грубые нарушения прав человека. В результате на той же территории повторяются или происходят еще более жестокие случаи массового уничтожения людей. Соответственно заслуживает поддержки предложение сопровождать указанный военный этап экономическим и социальным этапом с установлением опеки над соответствующей территорией.
К числу наиболее актуальных (и понятных) для всего человечества относятся проблемы международного экологического управления (прим. 12) и международного управления Интернетом. По этим вопросам существует огромное количество документов и правовой литературы. То, что это - «управленческие темы», убеждать не надо. Отметим лишь два принципиальных момента:
1. Одна из наиболее актуальных задач - найти модели улучшить соотношение и взаимосвязь между режимом международного управления в сфере окружающей среды и режимом международного экономического управления.
2. Набирает силу тенденция передать управление Интернетом структурам ООН. Это предложение России (в лице министра связи и массовых коммуникаций РФ Игоря Щеголева) нашло поддержку Германии, Италии, Еврокомиссии, участников БРИКС, государств Ближнего Востока - факт немаловажный.
Параллельно на всех континентах создаются многочисленные НПО с элементами международного управления. К примеру, в 2003 году, на международной конференции «Устойчивое Берингово море» в Анкоридже создан российско-американский Беринговоморский форум, который начал свою работу (прим. 13). В интересном Заявлении Форума отметим следующий момент:
«Форум призван выявлять и поощрять заслуживающие одобрения международные проекты, посвященные охране беринговоморских местообитаний и повышению уровня жизни в местных поселках, живущих за счет ресурсов Берингова моря.... большую часть своего времени он будет заниматься установлением связей со всеми общественными структурами и ресурсопользователями Берингова моря, налаживая обмен информацией между странами и добиваясь лучшего международного понимания и тесных контактов.
Международный Форум Берингова моря будет работать совместно с существующими региональными и международными ведомствами (включая Северо-Тихоокеанский совет по управлению рыболовством, Арктический Совет, Северо-Тихоокеанскую комиссию по анадромным рыбам и другие международные и государственные ведомства), обеспечивая управляющих и администраторов разных стран надежной и современной информацией и освещая события с учетом точек зрения всех заинтересованных сторон».
Словом, чрезвычайно насыщенной является сфера совершенствования международного управления в наши дни. Под влиянием этой насыщенности регулярно
практически во всех странах проводятся соответствующие конференции, семинары, форумы, круглые столы и т.п. Как пример: еще в 2004 году в Москве 16-17 ноября в Отеле «Арарат ПаркХаятт» состоялась международная Конференция с характерным названием: «Демократия, международное управление и мировой порядок». Характерны и вопросы, обсуждавшиеся на Сессии III Конференции: 1. Политика и власть: мультилатерализм с одной сверхдержавой? 2. Остается ли международное право основой для сотрудничества? 3. Является ли ООН инструментом международного управления?
На этом полуслове я и закончу данную статью, не затрагивая многие важные вопросы международного управления, реализуемые в рамках ООН, Европейского союза, СНГ, ЕврАзЭС, I1IOC, множества других международных организаций, союзов, сообществ, форумов, конгрессов, конференций и т.п., в отношении которых ничего нового в настоящее время сказать, не намерен.
В данном случае я видел свою задачу лишь в том, чтобы обратить внимание читателя, погруженного в свои важные дела, на то, какой у него за окном происходит бурный (даже буйный) процесс развития института международного управления.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Мы не касаемся в данном случае одностороннего «внешнего управления».
2. A.A. Моисеев наиболее активно развивает концепцию надгосударственности, что прослеживается и по его известной монографии (См.: Моисеев A.A. Надгосударственность в современном международном праве. - М.: Научная книга. - 2007) и по его последнему интервью (См.: Действует ли надгосударственность в евразийском пространстве? //Евразийский юридический журнал. - 2012. - № 8 (51). - С. 5-8).
3. И в последнем случае анализ чаще всего выявляет стремление Сторон либо совместно управлять тем или иным процессом, либо предоставлять друг другу такие «внешние права», реализация которых не оспаривается другой стороной. Российскому читателю в последние годы проблематика международного управления стала, можно сказать, привычной в связи с формированием Таможенного союза и Единого экономического пространства первоначально между тремя государствами-членами ЕврАзЭС (Беларусью, Казахстаном и Россией) с последующим расширением и предполагаемым созданием Евразийского экономического союза.
4. Известные отечественные авторы уделили внимание этой проблематике, не касаясь, правда, (к сожалению) именно управленческого аспекта, ограничившись теоретическими аспектами и особо отметив мнение Международного суда ООН о возможности существования международного обычая и даже двустороннего обычая. См.: Вылегжанин А.Н., Каламкарян P.A. Значение обычая в современном международном праве // Московский журнал международного права. 2/2012// 86/ - С. 5-27.
5. В историческом плане зарождение идеи международного управления следует, видимо, связывать еще с 14 -15 веками: проект Дюбуа «Совет общеевропейского союза» 1306 года, проект И. Подебрада «Союзный совет» 1464 года). В последующем эта идея развивалась и наиболее известно воплотилось в Совете Лиги Наций и ООН.
6. Пример последнего: Беловежская пуща. 24.03.2004 г. было помещено сообщение печати под заголовком «Беловежской Пуще нужно международное управление?». Речь идет только о раздельном управлении. Третья часть Пущи в 2002 году включена Беларусью в объект мирового наследия человечества - столько же с польской стороны. Беларусь и Польша самостоятельно управляют соответствующей частью, признавая инспекционные функции ЮНЕСКО. В 2004 году эксперты ЮНЕСКО инспектировали состояние Пущи как в Беларуси, так и в Польше, представив отчет по этому вопросу 28-й сессии ЮНЕСКО, которая состоялась в июне-июле 2004 года. Для управления Пущей не создавался отдельный международный механизм (орган). Поэтому результатом инспекции и сопровождавшей ее дискуссии явилось предложение о необходимости всемерно расширять трансграничное сотрудничество между Беларусью и Польшей. Прозвучавшее мнение о целесообразности введения международного совместного управления данной заповедной зоной поддержки не получило.
7. А/59/565 (далее - доклад Группы по угрозам, вызовам и переменам).
8. Водной из последних статей B.C. Котляра весьма тщательно раскрыт эгоистический интерес США в участии в международном управлении в различных регионах. См.: Котляр B.C. Выступление на «круглом столе» по концепции «Ответственность за защиту» (Москва. 27 июня 2012г). // Казанский журнал международного права. - 2012. - № 5. - С. 92-94.
9. Созданы в 1964г. для поддержания мира между общинами турок и греков. Следят за прекращением огня между греческой и турецкой армиями и осуществляют помощь жертвам межгражданских конфликтов.
10.Началась в 1992 г., чтобы содействовать прекращению огня в Сомали и обеспечить доставку гуманитарной помощи. В декабре 1992 г. СБ поручил государствам-членам совместно оказать помощь ООН, направившей в Сомали воинский контингент численностью в 28 тыс. человек с целью защиты продовольственных поставок голодающим от захвата враждующими кланами. Наряду с подразделениями США в операции участвовали войска нескольких государств. Операция закончилась провалом.
11. Установлена в марте 1992. Планировалась как самая крупная миротворческая операция ООН. Основывалась на мирном соглашении (октябрь 1991), ставившем цель покончить с гражданской войной в Кампучии и установить контроль ООН за выборами, назначенными на 1993. Попытки ЮНТАК начать разоружение были сорваны в июне 1992, когда фракция красных кхмеров, при власти которой от пыток, голода и казней погибло более миллиона кампучийцев, отказалась сотрудничать с персоналом ООН и сложить оружие.
12. Падение метеорита в районе Челябинска в феврале 2013 года позволяет надеяться, что человечество договорится о введении универсального управлении хотя бы в одной сфере: мониторинга астероидной опасности.
13. На первой заочной сессии участники Форума обсудили проблемы дрифтерного рыболовством в российской ИЭЗ Берингова моря, а также проблемы донного траления в американской ИЭЗ. Кроме того принят порядок проведения заочных и очных встреч. В данный Форум входят три представителя Чукотского автономного округа: от коренных жителей, от правительства округа и от научной и экологической общественности //Кайра Вестник. -Информационный бюллетень. - № 13. - Июнь 2003.
Библиографический список
I. Адамишин, А. На пути к мировому правительству [Текст] / А. Адамишин // Россия в глобальной политике. № 1. Ноябрь-Декабрь 2002;
2. Вылегжанин, А.Н. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами (теория и документы) [Текст]/А.Н. Вылегжанин, В.К. Зиланов. - М.ЭКОНОМИКА, 2000. - С. 12-13.
3. Голубев, H.H. Международные административные комиссии XIX века. Очерки теории и практики [Текст] / H.H. Голубев. - Ярославль: Тип. Губ. Правл., 1908. - 794 с.
4. Закирходжаев Л. Д. Международно-правовой режим трансграничных минеральных ресурсов: автореф. дисс. канд. юрид. наук. [Текст] / Л.Д. Закирходжаев. - М.: МГИМО (У) МИД РФ, 2006 - С. 8-9.
5. Зуб, А.Т. Антикризисное управление [Текст] /А.Т. Зуб. - М.: Аспект Пресс, 2005.
6. Kosellek, R. Art. „Krise" in: Historisches Wörterbuch der Philosophie / R. Art. Kosellek. - Bd. 4 Frankfurt: 1976,- S. 1235.
7. Кофи Аннан А. Проблема вмешательства [Текст] /А. Кофи А. - ООН, Департамент общественной информации, 1999.
8. Лавров С. Демократия, международное управление и будущее мироустройство [Текст] / С.Лавров // Россия и глобальная политика,- 2004,- № 6,- т. 2.
9. Ларионов, И.К. Антикризисное управление [Текст]/Учеб. пособие. - М.: МГСУ, 2005.
10. Лебедева М.М. Изменение политической структуры мира на рубеже веков,- в сб. Международные отношения в XXI веке: новые действующие лица, институты и процессы [Текст] (Материалы международной межвузовской конференции РАМИ, МГИМО (У) МИД РФ, ИСИ H H ГУ. 29-30 сентября 2000 г. - под общей редакцией академика O.A. Колобова). - М.: МГИМО (У) МИД РФ. 2001. С. 5-12;
II. Малеев Ю.Н. Международное управление: правовые вопросы [Текст]/Ю.Н. Малеев// Московский журнал международного права. -2011. - № 4 (84). - С. 4-18.
12. Малеев Ю.Н. 60 лет Организации объединенных Наций. Сколько еще? [Текст]/Ю.Н. Малеев//Международное право - International Law.- 2005. -№3.
13. Мартене Ф. Современное право цивилизованных народов [Текст]/Ф.Мартене,- Т.Н. Изд.5-е.СПб, -1905.-Третий тит. Лист- С. 6-7.
14. Prisching, M. „Krise" als gesellschaftlicher Prozeß and als geschichtphilosophisches Problem in: Frey G. undZelgerm J. Hrsg. Der Mensch und die Wissenschaft vom Menschen./ M. Prisching.- Bd. 2. Innsbruck: 1983,- S. 809-824.
15. Rothschild K. Krisenbegriff und Krisenbewältigung aus der Sicht der Wirtschaftswissenschaften // Krise und Krisenmanagement in den internationalen Beziehungen / Hanspeter Neuhold; Hans-Joachim Heinemann (Hrsg.). Stuttgart : Steiner-Verl. Wiesbaden: 1989,- S. 78.
16.Taylor B. Seybolt. Humanitarian Military Intervention. The Conditions for Success and Failure. - Published in the United States by Oxford University Press/Taylor B. Seybolt. - NY: Inc., 2008.
17. Фишер С., Дорнбуш Р., Шалензи P. Экономика. Пер. с англ. [Текст]/С. Фишер, Р. Дорнбуш, Р. Шалензи,- М.: 1998. - С.659-660.
NEW IN INTERNATIONAL MANAGEMENT Yuriy. N. Maleev,
professor, Moscow State Institute (University) of International Relations
Abstract. Increases the value of the Institute of international management, manifested mainly through the mechanism of collective solutions to common problems (Approx. 1). With regard to the world's problems with reliance upon the UN and its Security Council. Historical examples of the use of this Institute give a lot of useful lessons. Of particular relevance today is the task to develop the optimum ratio between the regime of international environmental governance and the regime of international economic governance this article aims to draw attention to the urgent problems in the field.
Keywords: international governance, HaflrocyflapcTBeHHOCTb, institutional mechanism, environmental protection and economic development, crisis and post - crisis periods, Internet governance, United Nations.
Сведения об авторе:
Малеев Юрий Николаевич-доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Московского государственного института (университета) международных отношений МИД России (г. Москва, Российская Федерация).
Статья поступила в редакцию 05.11.2013
