CC BY
310
4. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юридическая литература, 1974. 160 с.
5. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 10-18.
6. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Ч. II. М.: ИПКгосслужбы, 2002. 144 с.
References
1. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language. 7 th. ed. Moscow: Izd-vo Sov. Ents.», 1968. 900 p.
2. Public Service: Theory and Organization [E.V. Okhotsky and others] / ed. V.G. Ignatova; Rostov-on-the Don: Publishing house "Phoenix", 1998. 633 p.
3. Bakhrakh D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative Law: Textbook for high schools. Moscow: Norma, 2004. 786 pp.
4. Studenikina M.S. State Control in the Sphere of Management (problems of non-departmental control). M .: Jurid. lit., 1974. 160 p.
5. Buravlev Yu.M. Problems of Reforming and Managing the Public Service System in Russia // State and Law. 2003. № 7. P. 10-18.
6. Grishkovets A.A. Problems of Legal Regulation of Public Service in the Russian Federation: monograph. Part II. М.: ИПКгосслужбы, 2002. 144 с.
УДК 342.92
А.Ю. Соколов, О.А. Лакаев
НОВЕЛЛЫ И НЕДОСТАТКИ ПРОЕКТА НОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Введение: практика применения норм об административной ответственности показала очевидность не просто усовершенствования отдельных правил материально-правового и процессуального характера, а формирования нового административно-деликтного законодательства. В связи с этим группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ был подготовлен проект нового Кодекса об административных правонарушениях, который подвергнут анализу в настоящей статье. Цель: выделить сильные стороны представленного законопроекта и обратить внимание на ряд недоработок, которые необходимо устранить. Методы: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся
" © Соколов Александр Юрьевич, 2018
1 Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального
S права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aysockolov@mail.ru
© Sokolov Aleksandr Yurievich, 2018
Doctor of law, professor, head of Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) © Лакаев Олег Анатольевич, 2018
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: olegoleg8l@mail.ru © Lakaev Oleg Anatolievich, 2018
Candidate of law, associate professor of Administrative and municipal law department (Saratov State Law 98 Academy)
анализ, синтез, абстрагирование, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания. Результаты: на основе анализа текста законопроекта сформулировано заключение о возможном положительном влиянии его принятия на правоприменительную практику привлечения к административной ответственности ввиду наличия ряда существенных улучшений; указано на некоторые недостатки в проекте, снижающие качество нормативно-правового регулирования. Вывод: требуется совершенствование законодательства об административных правонарушениях, способного решить многие проблемы правоприменения.
Ключевые слова: административная ответственность, административно-деликтное законодательство, административные правонарушения, законопроектная деятельность, подзаконное регулирование.
A.Yu. Sokolov, О.А. Lakaev
LEGAL INNOVATIONS AND LEGAL DEFECTS OF THE NEW DRAFT OF THE RUSSIAN FEDERATION CODE OF ADMINISTRATIVE OFFENCES
Background: the practice of the rules' application of the administrative responsibility made it clear that certain rules of material-legal and procedural character should not only be improved but the new administrative-tortious legislation must be formed. On the grounds of the fact that such issues are crucially important a group of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation prepared a draft of a new code of administrative offences. The submitted draft will be analyzed in this article. Objective: the authors of the article intend to lay the emphasis on the strong points of the submitted draft and pay attention to a number of shortcomings that are advisable to eliminate. Methodology: in doing the research the scholars used general and particular scientific methods of cognition of the objective reality. They include analysis, synthesis, abstraction, comparative legal, formal legal methods, as well as the other methods of scientific cognition. Results: basing on the analysis of the text of the draft law, the authors have reached the conclusion that if being adopted the new Administrative Code will have positive effect upon the law enforcement practice of bringing to the administrative responsibility as it contains a number of significant improvements. At the same time the researches point out to certain shortcomings in the draft which reduce the quality of the legal regulation. Conclusions: it is stated in the article that improvement of the legislation on the administrative offences which can resolve a lot of problems of the law enforcement is essential.
Key-words: administrative responsibility, administrative and tort legislation, administrative violations, legislative activity, the subordinate regulation.
Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 июля 2017 г.)1 за годы его действия претерпел многочисленные изменения, что обусловлено стоящими перед федеральным законодателем целями совершенствования материально-правовых основ административной ответственности, оптимизации механизма производства по делам об административных правонарушениях. Введение новаций в нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, осуществляется на регулярной основе в связи с тем, что административная ответственность — это динамично развивающийся и изменяющийся институт, характеризующийся
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2017. № 27, ст. 3943.
99
необходимостью постоянного выявления новых деяний, объективно общественно вредных и требующих соответствующей реакции со стороны правоприменителя. Указанные обстоятельства актуализируют поиск вариантов стабилизации административно-деликтного законодательства и отражения в нем тех явлений, которые сложились в правоприменительной практике, в т.ч. деятельности Верховного Суда РФ. С этой точки зрения представляется целесообразным обновление законодательства об административных правонарушениях, в связи с чем требуются разработка и принятие нового КоАП РФ, способного решить многие проблемы правоприменения.
С учетом изложенного необходимо обратить внимание на подготовленный депутатами Государственной Думы В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным и В.А. Поневежским проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, в котором предпринята попытка вывести нормативно-правовое регулирование административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях на новый уровень, отвечающий требованиям укрепления правового государства.
Прежде всего, следует обратить внимание на ряд положительных моментов в проекте, которые могут устранить отдельные проблемы в правоприменительной деятельности.
Во-первых, его разработчиками предложено установить систематизированный перечень вопросов, по которым Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы, Центральный банк РФ в пределах своих полномочий вправе издавать подзаконные нормативные а правовые акты в сфере административной ответственности (ч. 2 ст. 1.3 проекта).
° тт « «
? Данный перечень важен с точки зрения законодательной техники, поскольку § наглядно демонстрирует полный спектр сфер деятельности органов государ» ственного управления, которые требуют подзаконного нормативного правового I регулирования, в то время как в действующем законодательстве возможность | подзаконного регулирования определяется с учетом целесообразности для кон! кретных сфер материально-правовых или процессуальных отношений в области
§ административной ответственности.
ф «
| Во-вторых, систематизированы и изложены в отдельной статье полномочия
| органов местного самоуправления в сфере правового регулирования админи-'I стративной ответственности (ст. 1.5 проекта), что четко очерчивает их правовые | возможности, которые в настоящее время с должной степенью определенности | не установлены.
В-третьих, в ст. 2.1 проекта выделен ряд моментов, которые в совокупности образуют легальное определение понятия административной ответственности, ё содержащее все ее необходимые признаки. Таким образом, в случае его принятия § законодателем будет выражена официальная позиция относительно указанной | дефиниции, что позволит разрешить распространенные в административно-| правовой литературе споры по поводу ее сущности.
В-четвертых, предложена большая степень конкретизации принципа законности, по сравнению с действующим нормативно-правовым регулированием (ст. 2.5 проекта). В частности, предполагается изложение правовых норм, устанавливающих административную ответственность с точной, ясной и недвусмысленной формулировкой, в строгом соответствии с положениями Общей 100 части предлагаемого к принятию Кодекса и с учетом положений федеральных
законов, законов субъектов РФ и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, устанавливающих обязанности, правила поведения и запреты, за неисполнение, ненадлежащее исполнение и нарушение которых устанавливается административная ответственность.
В-пятых, предложено определение понятия административного правонарушения как виновно совершенного, противоправного, причиняющего вред охраняемым законом общественным отношениям деяния (действия или бездействия) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законом субъекта РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 3.1 проекта). Формулировка «причиняющее вред охраняемым законом общественным отношениям» характеризует административное правонарушение как общественное вредное деяние, но не опасное. В случае принятия данного проекта будут разрешены длившиеся несколько десятилетий споры относительно наличия или отсутствия признака общественной вредности административного правонарушения. Позицию разработчиков проекта следует поддержать, поскольку необходим критерий, позволяющий провести четкое отграничение административного правонарушения от преступления. Признак общественной вредности административного правонарушения ни в утратившем силу, ни в действующем законодательстве не получил отражения, хотя материальный признак преступления — общественная опасность — закреплен в действующем Уголовном кодексе РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (в ред. от 7 июня 2017 г.)2. Таким образом, на законодательном уровне может быть установлен полный перечень признаков административного правонарушения.
В-шестых, определены понятия различных видов административных правонарушений — длящихся, продолжаемых, однородных, неоднократных и повторных (ст. 3.3 проекта). Отсутствие в действующем административно-деликтном законодательстве соответствующих дефиниций порождало и продолжает порождать проблемы в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, поскольку официальное толкование отдельных перечисленных терминов содержится только в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»3! До сих пор нет официальных разъяснений относительно того, какие административные правонарушения считать продолжаемыми. Вместе с тем обращает на себя внимание отсутствие в проекте дефиниции малозначительного административного правонарушения, хотя такой термин используется в ряде его норм (п. 7 ст. 6.1, 6.6 проекта) в качестве основания для освобождения от административной ответственности. На наш взгляд, законодателю не следует игнорировать вопрос содержания указанного понятия, поскольку он имеет большое практическое значение ввиду частого и неоднозначного применения ст. 2.9 действующего КоАП РФ. Отсутствие законодательного определения малозначительности компенсируется в настоящее время разъяснениями Верховного Суда РФ, а в случае принятия нового КоАП РФ данный судебный орган будет вынужден повторно выражать свою позицию по данному вопросу, что обусловливает целесообразность введения законодательного определения понятия малозначительного административного
2 См.: Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 7 июня 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954; 2017. № 24, ст. 3489.
3 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.
правонарушения. Кроме того, в разъяснениях Верховного Суда РФ имеются примеры составов административных правонарушений, которые по своему характеру в принципе не могут быть признаны малозначительными. Над этим вопросом следует задуматься и разработчикам проекта и установить перечень таких составов, чтобы исключить возможность необоснованного освобождения виновных лиц от административной ответственности.
В-седьмых, предполагается возможность привлечения к административной ответственности граждан, достигших 14 лет, но лишь в исключительных случаях (ч. 1 ст. 3.4 проекта). Таким образом, может быть учтена законодательная практика отдельных государств Западной Европы и стран бывшего Союза ССР, где также предусматривается такая возможность. Можно полагать, что лица, достигшие данного возраста, в полной мере способны осознавать фактический характер и общественную вредность отдельных деяний, таких как мелкое хулиганство или мелкое хищение. В то же время в ст. 3.4 проекта необходимо указать перечень составов административных правонарушений, по которым несовершеннолетние привлекаются к административной ответственности по достижении 14 лет. Этот вывод подтверждает и анализ содержания Особенной части исследуемого проекта, где по отдельным составам административных правонарушений не имеется указаний относительно возможности привлечения совершивших их лиц к административной ответственности при достижении ими 14-летнего возраста.
В-восьмых, разработчиками проекта предлагается установить новые виды административных наказаний, что также заслуживает поддержки, поскольку а их введение давно напрашивалось (административный запрет на посещение не ? только спортивных, но и публичных и иных массовых мероприятий, определен-§ ных общественных мест, а также на пользование услугами авиаперевозчиков в 2 качестве пассажиров; ликвидация юридического лица), а также распространить I на юридических лиц лишение специального права, которое в настоящее время | применяется только к физическим лицам (ст. 4.2 проекта). Предлагаемые меры ! носят очевидный карательный характер и их введение будет способствовать § достижению цели предупреждения совершения отдельных видов администра-| тивных правонарушений.
| Тем не менее следует высказать некоторые замечания по проекту в целом и
выделить ряд концептуальных недоработок, которые целесообразно устранить | в рамках последующей работы над данным законопроектом. | Авторы проекта предлагают отнести к полномочиям Российской Федерации
в сфере правового регулирования административной ответственности установление оснований освобождения от административной ответственности и адми-§ нистративного наказания (п. 8 ч. 1 ст. 1.3 проекта). Данная позиция может быть § поддержана только в части установления тех оснований, которые являются | универсальными. Вместе с тем как федеральным, так и региональным законо-| дателем, предусматривается обязательность освобождения от административной ответственности по отдельным составам административных правонарушений, что отражается в примечаниях к статьям Особенной части КоАП РФ и региональных законов об административных правонарушениях (например, лицо освобождается от административной ответственности в случае добровольной сдачи наркотических средств). На наш взгляд, региональный законодатель также 102 вправе решать, какие обстоятельства могут обусловить устранение обществен-
ной вредности отдельных административных правонарушений, ответственность за совершение которых устанавливается в региональном административно-деликтном законе, и соответственно необходимость освобождения от административной ответственности.
Кроме того, предлагается также на уровне федерального законодательства установить порядок создания и основы осуществления деятельности административных комиссий (п. 11 ч. 1 ст. 1.3 проекта). Указанная новация не вызывает возражений, поскольку позволит устранить противоречивые подходы к их организации, содержащиеся в региональном законодательстве. В то же время организационно-правовому статусу комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав разработчиками проекта не было уделено внимания. Основной функцией данных комиссий является рассмотрение дел об административных правонарушениях. Помимо этого, они названы среди субъектов как федеральной, так и региональной административной юрисдикции (ст. 43.1 проекта). Следовательно, нуждается в уточнении вопрос о том, в чьем ведении должно находиться установление порядка создания и основ осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В связи с этим считаем целесообразным дополнить п. 11 ч. 1 ст. 1.3 проекта указанием на эти комиссии, поскольку данные полномочия должны относиться к прерогативам федерального законодателя. Возникает вопрос и об «иных коллегиальных органах», уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, о которых в ст. 1.3 проекта не упоминается, однако они названы в числе таковых в п. 1 ч. 2 ст. 43.1 проекта. Полагаем, что вопрос об их создании и деятельности не является актуальным ввиду отсутствия у термина «иные коллегиальные ш органы» конкретного содержания. Практике регионального законотворчества и известны лишь единичные примеры создания подобных органов. Поскольку за- сс кон на единичные случаи не принимается и в таких органах нет необходимости, о целесообразно исключить упоминание о них из законопроекта. к
Как уже отмечалось, ст. 1.3, 1.4 проекта предусматривают возможность подза- о
с
конного нормативно-правового регулирования, что отнесено к полномочиям как а
Российской Федерации, так и ее субъектов. С одной стороны, по отдельным вопро- в
сам принятие органами исполнительной власти и некоторыми иными органами о
государственного управления нормативных актов для обеспечения исполнения р
положений КоАП РФ необходимо. Однако к таким вопросам должны относиться |
те, которые не могут быть урегулированы законодателем, либо регулирование к
которых на законодательном уровне нецелесообразно. В частности, речь идет а
об утверждении различных перечней, таких как перечни должностных лиц, |
которые уполномочены составлять протоколы об административных правонару- и
шениях, а также применять административное задержание (пп. 2 и 3 ч. 2 ст. 1.3 №
проекта); перечень товаров легкой промышленности, изъятых из незаконного 1
оборота или конфискованных при производстве по делам об административных )
правонарушениях и подлежащих уничтожению (п. 15 ч. 2 ст. 1.3 проекта). При- 8 менительно к названным перечням должностных лиц следует отметить, что их определение в законодательном порядке нецелесообразно ввиду того, что их наименования входят в прерогативу органов государственного управления и подвергаются изменениям. С другой стороны, в перечне вопросов, по которым в проекте предполагается подзаконное правовое регулирование, имеются и такие,
которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, предполагают их 103
ограничение и содержат связанный с этим процессуальный порядок. Например, к таким вопросам отнесен порядок исполнения постановления суда о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение, предусмотренное законодательством РФ (п. 13 ч. 2 ст. 1.3 проекта). Подзаконное регулирование подобных вопросов способно привести к нестабильности такого рода положений, проведению ведомственных интересов, что может обусловить нарушение законности.
Несмотря на положительную оценку выделения авторами проекта категорий административных правонарушений в зависимости от их характера, с точки зрения законодательной техники, вызывает вопрос их наименования (ч. 1 ст. 3.2 проекта). Можно согласиться с наименованиями «грубое» и «значительное» административные правонарушения. Однако термин «менее значительные» не подходит для обозначения категории «административные правонарушения» ввиду его сравнительного характера. Вследствие этого требуется подобрать более подходящий — конкретный — термин.
В заключение следует отметить, что принятие проекта данного закона ввиду наличия ряда существенных улучшений может положительным образом повлиять на правоприменительную практику по привлечению к административной ответственности, однако в нем имеются некоторые недоработки, снижающие качество нормативно-правового регулирования. Принятие в перспективе нового КоАП РФ представляется целесообразным, однако вышеизложенные и некоторые иные недостатки проекта требуют устранения в ходе текущей законопроектной деятельности.
УДК 342(076)
Н.В. Галицкая
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕХНОГЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ
Введение: в статье рассматриваются законодательно установленные формы и методы обеспечения техногенной безопасности в России. Исследуются нормативные источники и позиции ученых в этой сфере, обозначаются проблемы, связанные с деятельностью различных органов власти в сфере обеспечения защиты населения и территорий от угроз техногенного характера. Цель: закрепить понятие природно-техногенной безопасности как состояния защищенности населения (жизни и здоровья людей, их имущества), объектов производственного и социального назначения и окружающей природной среды от поражающих факторов и воздействий природных и техногенных катастроф либо источников природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. Констатируется, что техногенная безопасность выступает как основной
© Галицкая Наталья Владимировна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия) © Galitskaya Natalia Vladimirovna, 2018
Сandidate of law, associate professor Administrative and municipal law department (Saratov State Law 104 Academy)
