CC BY
348
Научные исследования кафедры уголовного процесса... УДК 343.163
Д. А. Лобачев
НОВАЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ 129 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ПОПРАВИЛА» ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Рассмотрены изменения, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятыми в 2020 г. поправками к Конституции РФ. Правовые изменения коснулись понятия прокуратуры РФ, правовых основ деятельности прокуратуры, порядка назначения на должность прокуроров и других вопросов.
К л ю ч е в ы е с л о в а: прокуратура, новый порядок назначения на должность прокуроров, усиление роли Президента в формировании кадров органов прокуратуры, изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
NEW EDITION OF ARTICLE 129 OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION «CORRECTED» THE FEDERAL LAW «ON THE PROSECUTOR'S OFFICE
OF THE RUSSIAN FEDERATION»
The article examines the changes made to the Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» in connection with the amendments to the Constitution of the Russian Federation adopted in 2020. The legal changes affected the concept of the prosecutor's office of the Russian Federation, the legal basis for the activities of the prosecutor's office, the procedure for appointing prosecutors to the post and other issues.
K e y w o r d s: prosecutor's office, a new procedure for appointing prosecutors to the post, strengthening the role of the President in the formation of personnel for prosecutors, amendments to the Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation».
Поступила в редакцию 15 февраля 2021 г.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» внес в 2020 г. ряд изменений в Основной закон страны. Поправки к Конституции РФ были одобрены общероссийским голосованием 1 июля 2020 г. Указанные изменения коснулись в том числе положений, посвященных прокуратуре. В частности ст. 129 Конституции РФ была изложена в новой редакции, в соответствии с которой были уточнены понятие и функции прокуратуры РФ, установлен новый порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ, а также иных прокуроров. Кроме того, были закреплены дополнительные ограничения и запреты для граждан РФ, претендующих на замещение должности прокурора.
© Лобачев Д. А., 2021
В целях реализации указанной конституционной поправки 9 ноября 2020 г. был принят Федеральный закон № З67-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Данным законом были внесены ряд организационных изменений, основные из которых рассмотрены в настоящей статье.
Первое изменение коснулось ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), посвященной понятию и назначению прокуратуры РФ. Согласно новой редакции указанной статьи прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.
До внесения изменений в ст. 1 Закона о прокуратуре понятие прокуратуры РФ также имело место быть в данном законе. Однако прежде прокуратура РФ определялась как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Сравнение редакций показывает, что из понятия прокуратуры была исключена фраза об осуществлении надзора от имени Российской Федерации. Свидетельствует ли это о сущностном изменении похода к прокурорскому надзору, т. е. о переходе надзора от главенствующего государственного уровня1 к уровню надзора отдельного ведомства либо лишь о некорректной юридической технике письма законодателя, на данном этапе ответить сложно. Однако буквальное прочтение внесенных изменений позволяет сделать вывод о том, что теперь принимаемые акты прокурорского надзора не могут считаться вынесенными от имени государства в целом, они имеют статус лишь решения отдельно взятого правоохранительного органа - прокуратуры РФ. Полагаем, что данную поправку возможно рассматривать в качестве контраргумента к суждениям о том, что прокурорский надзор и собственно саму прокуратуру возможно рассматривать в качестве самостоятельной ветви власти.
Иные изменения, внесенные в понятие прокуратуры РФ, по мнению автора, носят «технический» характер. Так, к числу признаков, характеризующих прокуратуру РФ, в новой редакции ст. 1 Закона о прокуратуре добавлено указание на то, что она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями. О «техническом» характере этих изменений свидетельствует тот факт, что перечисленные направления деятельности были и ранее возложены на прокуратуру в соответствии с Законом о прокуратуре, только поименованы не в самом определении прокуратуры РФ, а отдельно в ст. 2 Закона о прокуратуре.
Отметим, что неизменным принципом прокуратуры РФ в новой и предыдущей редакции ст. 1 Закона о прокуратуре осталось положение о единстве
1 См.: Зюбанов Ю. А. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). М., 2018. С. 15.
Научные исследования кафедры уголовного процесса..
и централизации системы органов прокуратуры. Чего нельзя сказать об Основном законе страны. Так, после поправок в Конституцию РФ, внесенных в 2014 г., указанный принцип перестал иметь конституционную основу, так как из ст. 129 Конституции РФ было исключено положение о том, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. По факту этот принцип в 2014 г. остался лишь на уровне Закона о прокуратуре. Это привело к мысли о том, что принцип единства и централизации не имеет характера конституционного правила и в будущем может быть видоизменен. Сохранение ключевого принципа организации и деятельности прокуратуры лишь на уровне федерального закона создавало определенно более легкие условия для его пересмотра2. Справедливым в этом плане был сделан вывод о том, что исключение из Конституции РФ базовых принципов организации деятельности прокуратуры, по сути, лишает прокуратуру конституционной прочности, создает основу для глобального ее реформирования в «упрощенном» порядке3. Но согласно поправкам 2020 г. единство и централизация системы органов прокуратуры вновь вернулись на конституционный уровень в качестве признака прокуратуры РФ. В чем состояла логика законодателя, исключившего данный признак в 2014 г., однозначно утверждать сложно. В этой части хотелось бы разделить мнение о том, что исключение из ч. 1 ст. 129 Конституции РФ указанного положения скорее имело характер ошибки4 или неясной юридической техники.
Отдельно хотелось бы отметить, что ни последнее изменение Закона о прокуратуре, ни собственно поправки в Конституцию РФ от 2020 г. не исключили неопределенности в предназначении прокуратуры. На это прямо указывает открытый перечень функций, который может быть возложен на прокуратуру. Так, в рассматриваемом понятии прокуратуры РФ указано о том, что помимо надзорных полномочий, уголовного преследования прокуратура выполняет и иные функции. При этом согласно новой редакции ст. 3 Закона о прокуратуре функции прокуратуры определяются не только Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, но и другими федеральными законами. Оставляя возможность дополнения функций на уровне других федеральных законов, законодатель вновь создает почву для дальнейших дискуссий о неопределенности места и роли прокуратуры в системе государственных органов. Вполне естественно, что с точки зрения обеспечения «удобства» управления государством сохранение открытого перечня возможных функций и задач, которые могут быть возложены на прокуратуру, вполне оправданно. Вместе с тем отсутствие изначальной определенности в перечне выполняемых прокуратурой функций
2 См.: Лобачев Д. А. Конституция Российской Федерации как вектор развития прокуратуры // Вестник Самарского юрид. ин-та. 2020. № 3 (39). С. 45.
3 См. подробнее: Пересыпкин А. В. Роль органов прокуратуры и проблемы осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства в условиях изменившегося законодательства // Рос. юстиция. 2017. № 10. С. 55-57.
4 См.: Шобухин В. Ю. Конституционное регулирование статуса прокуратуры Российской Федерации : проблемы, тенденции и перспективы изменения ст. 129 Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 4. С. 28.
влечет за собой в последующем, при «внеплановом» наделении прокуратуры новыми направлениями деятельности, риск возложения на прокуратуру вопросов, которые уже вменены в обязанность другим органам власти. Полагаем, что подобное дублирование функций не может повысить эффективность их реализации, более того, возникает вопрос об обоснованности дополнительных расходов государства.
Следующее изменение, которое было внесено в Закон о прокуратуре после конституционных поправок 2020 г., затронул ст. 3, посвященную правовой основе деятельности прокуратуры. Абзац 2 указанной статьи был дополнен положением о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в РФ. В данном случае в Законе о прокуратуре был продублирован принцип верховенства Конституции РФ, закрепленный в ст. 79 Основного закона страны. В частности, А. Л. Бредихин, Е. Д. Проценко отмечают, что указанный принцип предполагает, что нормы международного права в иерархии законодательства РФ стоят на ступень ниже, чем нормы Конституции РФ5.
Претерпели изменения положения Закона о прокуратуре, касающиеся порядка назначения и освобождения от должности прокуроров.
Так, согласно ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ назначается на должность Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Для этого Президент РФ направляет в Совет Федерации Федерального Собрания РФ представление по кандидатуре на должность Генерального прокурора РФ и другие материалы, характеризующие представляемую кандидатуру. Совет Федерации не позднее недельного срока со дня получения представления информирует в письменной форме Президента РФ о результатах рассмотрения представленной кандидатуры на должность Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ освобождается от должности самостоятельным решением Президента РФ.
Аналогичным образом назначаются и освобождаются от должности заместители Генерального прокурора, прокуроры субъектов РФ, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов РФ.
В пояснительной записке к закону о поправке к Конституции РФ указано о том, что назначение прокурора на должность после согласования с Советом Федерации позволит обеспечить большую независимость органов прокуратуры в субъектах РФ. При этом новая редакция ч. 1 ст. 15.1 Закона о прокуратуре исключила необходимость согласования кандидатуры прокурора субъекта РФ с самим субъектом РФ, т. е. с его органами власти. Данное изменение следует признать обоснованным и правильным. Назначение прокурора субъекта РФ без согласования с региональными органами власти должно содействовать большей степени независимости руководителя надзорного ведомства субъекта РФ от местных органов власти. Существовавшее ранее положение о необ-
5 См.: Бредихин А. Л., Проценко Е. Д. Государственный суверенитет Российской Федерации в свете поправок к Конституции Российской Федерации, принятых в 2020 г. // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 11. С. 23.
Научные исследования кафедры уголовного процесса...
ходимости согласования кандидатуры прокурора с органами власти субъекта РФ шло вразрез с действием принципа единства и централизации системы органов прокуратуры, ставило кандидата в прокуроры субъекта РФ в определенную степень моральной зависимости от решения органов власти субъекта РФ, могло оказать влияние на объективность прокурорского надзора.
Согласно новой редакции ч. 5 ст. 129 Конституции РФ иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом РФ, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом. Во исполнение данной конституционной нормы в ч. 3 ст. 15.1 Закона о прокуратуре закреплено понятие «иные прокуроры». Иные прокуроры - это прокурорские работники, претендующие на замещение должности, по которой предусмотрено присвоение высших классных чинов прокурорских работников или воинских званий высших офицеров, либо замещающие такую должность, за исключением Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокурора субъекта РФ и приравненных к нему прокуроров специализированных прокуратур. Иные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ.
В ч. 6 ст. 129 Конституции РФ предусмотрено, что прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, если иное не предусмотрено федеральным законом. То есть законодатель оставил возможность изменить указанный порядок через Закон о прокуратуре. В настоящее время иного порядка назначения на должность прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, чем предусмотрено в Конституции РФ и Законе о прокуратуре, не внесено.
Анализ изменений в Законе о прокуратуре в части порядка назначения и освобождения от должности прокуроров явным образом отражает, с одной стороны, укрепление роли Президента РФ в формировании кадрового состава органов прокуратуры, а с другой - сокращение полномочий Генерального прокурора РФ и Совета Федерации в этом вопросе. Таким образом, историческая фраза о том, что прокуратура - это «око государево, коим он будет видеть всё» приобрело новый виток развития.
Следующее изменение Закона о прокуратуре связано с расширением перечня требований, предъявляемых к лицам, назначаемым на должность прокуроров. Так, согласно ст. 40.1 Закона о прокуратуре введено дополнительное ограничение, при котором кандидат не может быть принят на службу. В частности, если он имеет вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. До внесения изменений в качестве ограничения выступало лишь наличие у лица гражданства иностранного государства.
Кроме того, прокурорские работники обязаны сообщить в письменной форме непосредственному руководителю о прекращении гражданства РФ или приобретении гражданства (подданства) иностранного государства либо получении вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного го-
сударства, в течение пяти рабочих дней со дня прекращения гражданства РФ или приобретения гражданства (подданства) иностранного государства либо получения указанных документов.
Таким образом, внесенные изменения в Закон о прокуратуре в связи с принятыми конституционными поправками в первую очередь устранили правовые разночтения между Основным законом страны и Законом о прокуратуре, а также завершили этап правовых преобразований в отношении органов прокуратуры на основании новой редакции ст. 129 Конституции РФ.
Самарский национальный исследовательский университет
имени академика С. П. Королева Лобачев Д. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики
Samara National Research University named after Academician S. P. Korolev Lobachev D. A., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Criminal Process and Criminalistics Department E-mail: lobachev@mail.ru
