CC BY
85DOI 10.37523/SUI.2020.39.3.006 УДК 343.163
Лобачев Денис Александрович
кандидат юридических наук,
доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики, Самарский национальный исследовательский университет имени академика С. П. Королева, 443086, Россия, г. Самара, Московское шоссе, 34,
e-mail: [email protected]
Denis A. Lobachev
Candidate of Law,
Associate Professor of the Department of criminal procedure and criminalistics,
Samara National Research University named after academician S. P. Korolev,
Moscow Highway, 34, Samara, Russia, 443086, e-mail: [email protected]
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ВЕКТОР РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ
Аннотация. В статье рассмотрены поправки к Конституции Российской Федерации, внесенные в отношении прокуратуры в основной закон страны в 2014 г., а также дана оценка новым поправкам, анонсированным Президентом России 15 января 2020 г. в ежегодном послании Федеральному Собранию и внесенным на рассмотрение в Государственную думу. Таким образом, ст. 129 Конституции Российской Федерации, посвященная прокуратуре, вероятнее всего, претерпит двойное изменение за последние шесть лет. Применение сравнительного правового анализа позволило выделить основные идеи, которые преследовал законодатель, закладывая изменения в гл. 7 и ст. 129 Конституции Российской Федерации. Поправки к Конституции Российской Федерации подтвердили то обстоятельство, что, во-первых, прокуратура за период существования основного закона сохранила свою самостоятельность в системе других органов власти и «востребованность» надзорных полномочий, во-вторых, закрепили статус прокуратуры в качестве самостоятельного органа власти, имеющего специфические полномочия в части осуществления надзора за другими субъектами. Состоявшиеся и предполагаемые поправки направлены на усиление роли Президента Российской Федерации, на расширение полномочий Совета Федерации в формировании кадрового состава органов прокуратуры, с одновременным «сокращением» полномочий Генерального прокурора Российской Федерации в этом вопросе. Согласно поправкам 2014 г. принцип единства и централизации в организации работы органов прокуратуры перестал иметь конституционную поддержку, что дало возможность мыслить о том, что данный принцип не имеет характера абсолютного жесткого правила в будущем и может быть видоизменен, например, путем ограничения его действия с одновременным расширением независимости и самостоятельности отдельно взятого прокурора. Сохранение ключевых принципов организации и деятельности прокуратуры лишь на уровне федерального закона создало определенно более легкие условия для их пересмотра, поскольку для этого не потребуется внесения изменений в основной закон страны. Однако согласно предполагаемым поправкам 2020 г. указанный принцип вновь обретает конституционное наполнение. В основной закон планируется вернуть положение, которое было упразднено в 2014 г., о том, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов.
Ключевые слова: прокуратура, поправки к Конституции, изменение организации работы прокуратуры, полномочия Президента Российской Федерации по назначению прокуроров на должность, изменение принципов организации работы органов прокуратуры, расширение полномочий Президента Российской Федерации в назначении прокуроров на должность.
CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A PROSECUTOR DEVELOPMENT VECTOR
Summary. The article considers the amendments to the Constitution of the Russian Federation introduced in relation to the prosecutor's office in the main law of the country in 2014, and also assesses the new amendments announced by the President of Russia on January 15, 2020 in the annual message to the Federal Assembly and submitted to the State new Duma. Thus, article 129 of the Constitution of the Russian Federation, devoted to the prosecutor's office, is likely to undergo a double change over the past six years. The use of comparative legal analysis made it possible to identify the main ideas that the legislator pursued, laying down the amendments to Chapter 7 and Article 129 of the Constitution of the Russian Federation. Amendments to the Constitution of the Russian Federation confirmed the fact that, firstly, the prosecutor's office during the period of the existence of the basic law retained its independence in the system of other authorities and the «demand» of supervisory powers, and secondly, they secured the status of the prosecutor's office as an independent authority having specific powers regarding
© 2020 Лобачев Д. A.
ЮРИйИЧЕСКИЕ НАУКИ
the supervision of other entities. The amendments that were held and proposed are aimed at strengthening the role of the President of the Russian Federation, expanding the powers of the Federation Council in the formation of the staff of the prosecution authorities, while at the same time «reducing» the powers of the Prosecutor General of the Russian Federation in this matter. According to the 2014 amendments, the principle of unity and centralization in the organization of the work ofprosecution authorities ceased to have constitutional support, which made it possible to think that this principle does not have the character of an absolute rigid rule in the future and can be modified, for example, by limiting its effect while expanding its independence and a particular prosecutor independence. The preservation of the key principles of the organization and activities of the prosecutor's office only at the level of federal law created definitely easier conditions for their revision, since this would not require amendments to the country's main law. However, according to the proposed amendments of 2020, this principle regains its constitutional content. It is planned to return to the main law the provision, which was abolished in 2014, that the prosecutor's office of the Russian Federation represents a single federal centralized system of bodies.
Keywords: the prosecutor's office, the Constitution amendments, the organization changing of the prosecutor's office work, the Russian Federation President's powers to appoint prosecutors to the post, changing the organizational principles ofprosecutor's offices work, expanding of the Russian Federation President's powers of the
to appoint prosecutors to the post.
Последние изменения в Конституцию Российской Федерации (далее - Конституция), затронувшие органы судебной власти и прокуратуру, были внесены в феврале 2014 г. Однако задача понять основной смысл и идею конституционных преобразований, в частности в отношении органов прокуратуры, не теряет своей актуальности. Напротив, время дает возможность более объективно и трезво, с учетом анализа фактической ситуации в работе органов прокуратуры оценить значение данных правовых изменений. Более того, 15 января 2020 г. в ежегодном послании Федеральному собранию Президент России озвучил предложение о внесении новых поправок к Конституции России, затронувших, среди прочих, органы прокуратуры. В проекте изменений, внесенном 20.01.2020 в Государственную думу, предложена новая редакция ст. 129, посвященной прокуратуре.
Анализ конституционных преобразований в отношении органов прокуратуры следует начать с поправок 2014 г., так как принципиальный подход к роли прокуратуры в системе государственного управления был определен именно прошедшими изменениями. Новые предполагаемые поправки в основной закон страны не меняют общей заложенной в 2014 г. позиции в отношении органов прокуратуры.
Так, Закон о поправке к Конституции от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (далее - закон о поправке к Конституции) предопределил не только существенные изменения в судебной системе, связанные с объединением двух высших судебных органов, но и внес изменения в ст. 129 Конституции, посвященную прокуратуре. В то время наибольшую дискуссию в научных кругах и среди практических работников при обсуждении поправок к Конституции вызвал вопрос целесообразности и обоснованности упразднения Высшего арбитражного суда путем его объединения с Верховным судом. Изменения, коснувшиеся органов прокуратуры, остались в меньшей степени внимания с точки зрения оценки законодательных новелл. При сравнении «глобальности» конституционных изменений, которые затронули судебные органы и прокуратуру, последние, на первый взгляд, носили больше технический характер, чем содержали в себе какие-либо «революционные» преобразования. Анализ обсуждений законопроекта в Государственной думе и паспорта законопроекта «не проливает свет» на причины, побудившие законодателя внести изменения в ст. 129 Конституции РФ, определить истинный смысл данных правовых преобразований. В связи с этим в настоящей статье представлен взгляд на вопрос о том, какое значение имеют прошедшие изменения Конституции для организации и деятельности органов прокуратуры.
Справедливо принять позицию о том, что внесение изменений в Конституцию доказывает не только конституционную важность прокуратуры, ее тесную связь с институтами конституционного строя, но и очевидную незаконченность процесса формирования конституционно-правовой концепции развития прокуратуры [1, с. 10-11].
Первое изменение Конституции в 2014 г. коснулось наименования гл. 7 Конституции. До принятия закона о поправке к Конституции данная глава называлась «Судебная власть». После внесения изменений гл. 7 стала называться «Судебная власть и прокуратура».
Изначально в 1993 г. решению о включении ст. 129 в гл. 7 Конституции - «Судебная власть» - предшествовали многочисленные споры о месте и роли прокуратуры в системе государственного управления. В ходе разработки текста Конституции РФ было выделено четыре основных предложения:
1) исключить из основного закона страны упоминание про органы прокуратуры;
2) предусмотреть в проекте Конституции самостоятельную главу, посвященную прокуратуре;
3) прокуратуру включить в систему органов юстиции с соответствующим отражением этого в Конституции;
4) отнести прокуратуру к судебной ветви власти [2, с. 44].
По мнению автора, концептуально включение статьи о прокуратуре в главу о судебной власти было не случайным. С одной стороны, довлела ассоциация прокуратуры с советской «машиной» управления, отказ от которой был одной из определяющих задач на тот момент. Сохранение прокуратуры в новой системе управления государством входило в противоречие с декларируемыми демократическими преобразованиями, которые планировалось осуществить в России вместе с принятием Конституции. С другой стороны, полный отказ от данного органа также не представлялся возможным, поскольку не было четкого понимания, какой из органов власти сможет восполнить функциональные задачи, возложенные на прокуратуру. Поэтому изначально статью о прокуратуре включили в гл. 7 «Судебная власть», подразумевая цель - реализовать определенные взгляды на роль прокуратуры в системе органов власти, заключавшиеся в том, чтобы прокуратура в будущем должна была перестать выполнять надзорные полномочия и стать, в первую очередь, государственным органом защиты публичных интересов, прав и свобод человека и гражданина в рамках судебного производства.
Поправки, внесенные в 2014 г. в наименование гл. 7 Конституции путем добавления слова «прокуратура», фактически подтвердили то обстоятельство, что, во-первых, прокуратура за период существования основного закона страны сохранила свою самостоятельность в системе других органов власти и «востребованность» надзорных полномочий, во-вторых, предопределило статус прокуратуры на будущее как независимого органа власти, имеющего специфические полномочия в части осуществления надзора за другими субъектами. С принятием поправок видится обоснованным вывод о том, что Конституция, во-первых, подчеркнула самостоятельность прокуратуры в системе органов государственной власти (ст. 129), во-вторых, одновременно заложила некоторые ориентиры для определения ее будущих функциональных задач [3, с. 5-7]. Вместе с этим в науке есть и другое мнение о том, что внесение изменений в Конституцию, в частности в название седьмой главы и содержание ст. 129, не дало ответа на вопрос о том, какое место занимает прокуратура в системе разделения властей [4, с. 143]. С одной стороны, данное мнение представляется спорным, поскольку поправки к Конституции, как минимум, исключили споры о том, что прокуратуру возможно относить к судебной ветви власти, еще раз подчеркнули тот факт, что органы прокуратуры не относятся ни к одной из ветвей власти. С другой стороны, основания для существования указанного мнения есть, поскольку изменения в Конституцию не содержат указания на конституционное предназначение прокуратуры, что дает основания продолжать споры о том, какое место занимает прокуратура в системе разделения властей. Но здесь важно отметить, что предполагаемые поправки 2020 г. в определенной степени исправляют данную ситуацию, закрепляя предназначение и задачи органов прокуратуры, оставляя при этом без изменения сформированную в 2014 г. конституционную самостоятельность органов прокуратуры. Так, вч. 1 ст. 129 Конституции предполагается закрепить, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняет иные функции. При этом, несомненно, вызывает вопрос фраза «а также выполняет иные функции», то есть новые поправки 2020 г. вновь оставляют незавершенным вопрос в определении предназначения органов прокуратуры, так как проект изменений в Конституцию оставляет открытым перечень задач, которые государство может поставить перед органами прокуратуры. Оставляя возможность дополнения задач на уровне федерального закона, законодатель не исключает почву для дальнейших дискуссий о месте и роли прокуратуры в системе иных органов власти.
Следующей поправкой Конституции в 2014 г. стало исключение первого пункта ст. 129 Конституции, имевшей ранее следующее содержание: «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Законодатель, исключив указанное
ЮРИйИЧЕСКИЕ НАУКИ
положение, фактически ничего другого не предложил, сделав первым пунктом ст. 129 Конституции положение о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяется федеральным законом. Обратившись к ст. 1 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» видим, что принцип единства и централизации сохраняет свое действие, поскольку в данной статье указано, что прокуратура - это единая федеральная централизованная система органов, однако в ней не указано, что это система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Вместе с этим указанные поправки к Конституции в 2014 г. заложили условия для «более удобного» изменения ключевых принципов построения системы органов прокуратуры. Так, принцип единства и централизации перестал иметь конституционную поддержку, следовательно, поправки к Конституции дали возможность мыслить о том, что принцип единства и централизации - это конструкция, которая не имеет характера жесткого правила и может быть в будущем изменена в сторону, например, ограничения ее действия с одновременным расширением независимости и самостоятельности отдельно взятого прокурора от воли вышестоящей прокуратуры. Таким образом, в целом исключение указанного выше положения из Конституции, «перевод» принципа единства и централизации на уровень федерального закона создало определенно более легкие условия для пересмотра ключевых основополагающих принципов построения системы органов прокуратуры, поскольку для этого не потребуется внесение изменений в основной закон страны. Справедливым в этом плане выглядит вывод о том, что исключение из Конституции базовых принципов организации деятельности прокуратуры, по сути, лишает прокуратуру конституционной прочности, создавая основу для глобального ее реформирования в «упрощенном» порядке [5, с. 55-57].
Однако, как показывает проект изменения в Конституцию 2020 г., принцип единства и централизации возвращается на конституционный уровень, поскольку вновь предполагается закрепить в ч. 1 ст. 129 положение о том, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов. И здесь остается открытым вопрос - либо исключение данного принципа в 2014 г. из Конституции было «технической» ошибкой, либо вновь поменялся взгляд на будущее в организации системы построения органов прокуратуры.
Следующее изменение, внесенное в Конституцию в 2014 г. (которое предполагается сохранить в будущем, исходя из проекта поправок 2020 г.) было связано с расширением круга субъектов, которых Президент РФ представляет Совету Федерации для назначения на должность прокуроров. С момента вступления в силу поправок к Конституции в 2014 г. кандидатов на должности заместителей Генерального прокурора в Совет Федерации вносит Президент России, до этого момента указанные кандидатуры вносил Генеральный прокурор.
С февраля 2014 г. прокуроры субъектов Российской Федерации стали назначаться и освобождаться от должности Президентом РФ по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами Российской Федерации. Проект поправок 2020 г. предполагает изменение данного конституционного положения. Планируется сохранить в руках Президента России указанное право, но установить правило о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность после консультаций, проведенных Президентом России с Советом Федерации. Участие Генерального прокурора в данной процедуре назначения не предполагается. За Президентом также сохраняется право освобождать от должности прокуроров субъектов Российской Федерации. В пояснительной записке к закону об изменении Конституции указано, что назначение прокурора на должность после согласования с Советом Федерации позволит обеспечить большую независимость органов прокуратуры в субъектах Российской Федерации. Планируемые изменения исключают необходимость согласования кандидатуры указанного прокурора с субъектами Российской Федерации. По мнению автора, данное решение является оправданным, это позволит обеспечить большую степень независимости руководителя надзорного ведомства региона от соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации, а также обеспечить дополнительную гарантию объективности прокурорской деятельности. Существующее в настоящее время положение о необходимости согласования кандидатуры прокурора с органами власти субъектов Российской Федерации не соответствует построению системы органов прокуратуры по вертикальному принципу, создает лишние риски для нарушения принципа недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора.
В 2014 г. в Конституцию было внесено также правило о том, что иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности также Президентом РФ, лишь право назначения прокуроров городов,
районов и приравненных к ним прокуроров было оставлено за Генеральным прокурором. Планируемые изменения в Конституцию в 2020 г. указанные положения не меняют.
Таким образом, прослеживается явное укрепление роли Президента РФ в формировании кадрового состава органов прокуратуры, с соответствующим «сокращением» компетенции Генерального прокурора Российской Федерации в этом вопросе. При этом вероятное закрепление в 2020 г. в Конституции необходимости проведения Президентом РФ консультации с Советом Федерации перед назначением кандидата на должность прокурора субъекта Российской Федерации не умаляет вывод об укреплении полномочий Президента РФ в указанном вопросе.
Рассматриваемые конституционные изменения явным образом выражают позицию П. Кулагина о том, что органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти. Как отмечает ученый, исключительное предназначение прокуратуры выражается в надзоре, которое обеспечивает точное и единообразное соблюдением и исполнение законов. Функции прокуратуры в этом плане очень близки функциям Президента РФ. Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовы-вать свои права [6, с. 29-30]. В инициативе Президента РФ изменить Конституцию в части органов прокуратуры выражена мысль о том, что прокуратура - это его «око, коим он будет видеть все».
Другой смысл поправок к Конституции в части расширения полномочий Президента РФ по назначению прокуроров на должность видится в формировании гарантий независимости и самостоятельности прокуроров от самой системы органов прокуратуры. Конечно, говорить о том, что в 2014 г. был изменен принципиальный подход к построению системы органов прокуратуры нельзя, поскольку, как минимум, на уровне Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» сохранилось положение о том, что организация работы прокуратуры предполагает подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим. Тем не менее, возможно, указанные поправки к Конституции были неким прологом к другим изменениям в сфере системы построения и организации работы органов прокуратуры. В этой части И. В. Ткачев пишет о том, что после внесения изменений в Конституцию прокуроры субъектов Российской Федерации стали подотчетны не только Генпрокурору, но и Президенту России [7, с. 40-41]. Данный вывод наталкивает на идею о видоизменении принципа единства и централизации, так как «двойная» подотчетность свидетельствует о необходимости пересмотра содержания базовых принципов построения работы органов прокуратуры.
Библиографический список
1. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. №5. С. 10-11.
2. Ульянов А. Ю. Дискуссии о прокуратуре на этапах конституционного совещания 1993 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 9. С. 44.
3. Ульянов А. Ю. Конституционное назначение и функции прокуратуры // Российская юстиция. 2018. № з. с. 5-7.
4. Авакьян С. А. Конституционно-правовые реформы: объективные и субъективные факторы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 1. С. 143.
5. Пересыпкин А. В. Роль органов прокуратуры и проблемы осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства в условиях изменившегося законодательства // Российская юстиция. 2017. № 10. С. 55-57.
6. Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти II Законность. 2001. № 1.С. 29-30.
7. Ткачев И. В. Новые вехи развития прокуратуры России // Российская юстиция. 2014. № 4. С. 40-41.
References
1. Bondar' N. S., Dzhagaryan A. A. Konstitutsionalizatsiya prokurorskogo nadzora v Rossiiskoi Federatsii: problemy teorii i praktiki [The constitutionalization of prosecutorial supervision in the Russian
HJPHAHHECKHE HAYKH
Federation: problems of theory and practice]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo [Constitutional and municipal law], 2015, no. 5, pp. 10-11 [in Russian].
2. Ul'yanov A. Yu. Diskussii o prokurature na etapakh konstitutsion-nogo soveshchaniya 1993 g. [Discussions on the prosecution at the stages of the 1993 constitutional meeting]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local government], 2018, no. 9, p. 44 [in Russian].
3. Ul'yanov A. Yu. Konstitutsionnoe naznachenie i funktsii prokuratury [Constitutional appointment and functions of the prosecutor's office]. Rossiiskayayustitsiya [Russian justice], 2018, no. 3, pp. 5-7 [in Russian].
4. Avak'yan S. A. Konstitutsionno-pravovye reformy: ob"ektivnye i sub"ektivnye faktory [Constitutional and legal reforms: objective and subjective factors]. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya [Journal of Foreign Law and Comparative Law], 2016, no. 1, p. 143 [in Russian].
5. Peresypkin A. V. Rol' organov prokuratury i problemy osushchestvleniya nadzora za soblyudeniem federal'nogo zakonodatel'stva v usloviyakh izmenivshegosya zakonodatel'stva [The role of prosecution authorities and the problems of supervising compliance with federal law in the context of the changed legislation]. Rossiiskaya yustitsiya [Russian justice], 2017, no. 10, pp. 55—57 [in Russian].
6. Kulagin P. Prokuratura dolzhna stat' organom prezidentskoi vlasti [The prosecutor's office should become a presidential authority]. Zakonnost' [Legality], 2001, no. 1, pp. 29-30 [in Russian].
7. Tkachev I. V. Novye vekhi razvitiya prokuratury Rossii [New milestones in the development of the prosecutor's office of Russia]. Rossiiskaya yustitsiya [Russian justice], 2014, no. 4, pp. 40^1 [in Russian].
