CC BY
149УДК 343.146
Кучебо Иван Валерьевич Уральский государственный юридический университет
Институт юстиции Россия, Екатеринбург kuchebo17@mail.ru Kuchebo Ivan Ural State Law University Institute of Justice Russia, Ekaterinburg
ОСОБЕННОСТИ НАЗНАЧЕНИЯ ПРОКУРОРА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛЖНОСТЬ Аннотация: в статье анализируются конституционные положения, затрагивающие деятельность органов прокуратуры. Анализируются предлагаемые поправки к Конституции РФ, которые изменят порядок назначения на должность прокурора субъекта Российской Федерации. Ключевые слова: прокуратура, конституция, конституционный суд, кадровая политика органов прокуратуры, процедура назначения на должность.
FEATURES OF APPOINTMENT OF THE PROSECUTOR OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION TO THE POST
Annotation: the article analyzes the constitutional provisions affecting the activities of the Prosecutor's office. The article analyzes the proposed amendments to the Constitution of the Russian Federation that will change the procedure for appointing a Prosecutor of a subject of the Russian Federation.
Key words: prosecutor's office, Constitution, constitutional court, personnel policy of Prosecutor's offices, procedure for appointment to office.
Прокуратура Российской Федерации выступает как неотъемлемая часть механизма обеспечения законности на территории нашей страны, поэтому внимание к органам прокуратуры и ее сотрудникам повышенное. Ни каждый может выполнять возложенные на органы прокуратуры функции, что обусловлено требованиями, предъявляемыми кандидатам на должность. В данной работе пойдет речь об особенностях назначения прокурора субъекта на должность, а также о том, как может измениться порядок назначения прокурора субъекта на соответствующую должность. Современное положение и дальнейшая законодательная судьба системы органов прокуратуры РФ являются объектом постоянных дискуссий [1].
В январе 2020 года Президент России В.В. Путин обратился с Посланием к Федеральному Собранию, в ходе которого анонсировал ряд конституционным реформ [2]. Выступая в Москве Президент отметил, что назначение руководителей всех так называемых силовых ведомств президент может проводить по итогам консультаций с Советом Федерации. Выступление Президента перед Федеральным Собранием положило начало работы над поправками в основной закон нашей страны - Конституцию Российской Федерации. Однако об этом речь пойдет дальше, сейчас же, посмотрим каким образом законодательство регулирует порядок назначения прокурора субъекта на данный момент.
В своей деятельности прокурор руководствуется нормами Закона. Как должностное лицо органа прокуратуры прокурор выполняет разнообразные функции, основной из которых является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ [3, с.138]. Органы прокуратуры организуются в соответствии с административно-территориальным устройством РФ. Во всех субъектах Федерации действуют прокуратуры. На данный момент, в соответствии с ч. 3 ст. 129 Конституции РФ действует следующая система назначения прокурора субъекта РФ на должность: «Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской
Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации» [4]. Это же процедура отражена и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Также установлен срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации, - пять лет, а также право Генерального прокурора Российской Федерации на основании аттестации на продление срока полномочий до пяти лет.
Так получилось, что на данный момент особенностью процедуры назначения прокурора является то, что нам необходимо обращаться к региональному законодательству, так как в Законе прямо сказано о кандидатуре согласованной с субъектом РФ. Разберемся на примере родной для меня Курганской области, там Курганская областная Дума согласовывает назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральными законами. В данном случае, это предусматривается в Федеральном законе «О прокуратуре РФ». Курганская областная Дума и Правительство Курганской области согласовывают представление Генерального прокурора Российской Федерации о назначении на должность прокурора Курганской области в порядке, установленном законом Курганской области [5]. Кстати, Курганская область один из тех регионов, который имеет специальный закон, который предусматривает эту процедуру, к примеру, в Свердловской области такого нет. Специальный закон, который регулирует данную процедуру в Курганской области - это Закон Курганской области от 29 октября 2015 г. N 75 "О порядке согласования представления Генерального прокурора Российской Федерации о назначении на должность прокурора Курганской области" [6]. В частности, данный закон устанавливает, что рассмотрение представления осуществляется с приглашением кандидата. Поступившее представление рассматривается Курганской областной Думой и Правительством Курганской области на ближайших заседаниях, но не позднее 31 дня со дня его поступления
соответственно в Курганскую областную Думу и Правительство Курганской области. Необходимо понимать, что в каждом субъекте по-разному устанавливается данная процедура, хотя в большинстве случаев схожая процедура. Однако, это не обеспечивает единого понимания и применения закона, ведь прокуроры субъектов между собой равноценны в своем правовом статусе, а процедура их назначения зависит от конкретного субъекта федерации.
В органах прокуратуры в целях совершенствования кадровой политики действует Высшая аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которая, в том числе, проводит аттестацию прокуроров субъектов Российской Федерации [7]. Аттестация работников органов прокуратуры проводится в целях определения их соответствия занимаемой должности на основе оценки уровня профессиональной подготовки и призвана, в том числе способствовать формированию кадрового резерва для выдвижения на руководящие должности; подготовке предложений о рассмотрении на заседании Комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров и продлению их полномочий. Таким образом, именно аттестационная комиссия Генпрокуратуры проводит основной отбор кандидатов на должность прокурора субъекта Российской Федерации, она же в дальнейшем готовит соответствующее представление для Генпрокурора о назначении.
На этом еще все не заканчивается, чтобы сейчас стать прокурором субъекта РФ необходимо пройти согласование в Администрации Президента России, где функционирует специальная комиссия - Комиссия по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах при Президенте. Комиссия занимается рассмотрением представлений руководителей правоохранительных органов и готовит предложения Президенту Российской Федерации о назначении лиц, претендующих на замещение высших должностей в правоохранительных органах, а также занимается вопросами касающиеся
продления срока службы; оценке служебной деятельности лиц, претендующих на замещение высших должностей в правоохранительных органах, и лиц, замещающих высшие должности в правоохранительных органах, их профессиональных и личностных качеств, рассмотрение вопросов, касающихся соблюдения ими требований антикоррупционного законодательства; рассмотрение иных вопросов кадрового обеспечения деятельности правоохранительных органов.
Такой порядок назначения сложился на данный момент, но совсем скоро все может измениться, как я отметил в начале, в 2020 году нашу страну ждет конституционная реформа - Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". Статья 1 данного Закона вступает в силу в случае одобрения содержащихся в ней изменений общероссийским голосованием со дня официального опубликования его результатов. Пока же точная дата голосования неизвестна, посмотрим, что же изменится с процедурой назначения прокурора субъекта на должность, в случае одобрения данных поправок нашими гражданами. Конституция Российской Федерации является основным источником правового регулирования организации и деятельности прокуратуры РФ [8, с. 18]. Этой весной нам с коллегами посчастливилось поработать в редакционной группе по поправкам в Конституцию, там за 2 месяца нашей работы обсуждались сотни вопросов, идей, предложений. Там было и ограничение в неприкосновенности руководителей органов публичной власти, представителей органов судейского сообщества, было отведено внимание роли прокуратуры РФ в системе государственных органов, обсуждалась идея внесения в 104 статью Конституции право законодательной инициативы Генеральному прокурору России, так получилась, что в некоторых Уставах (Конституциях) субъекты РФ наделяют таким право прокуроров субъекта рамках регионального законодательства. Обсуждались разные вопросы, но не очень однозначная реакция была на то, что теперь прокурора субъекта будут назначать через Совет
Федерации с наделением данного органа консультативной функцией по назначению прокурора субъекта. Предлагается изложить данное положение в ч.4 ст.129 КРФ: «Прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации» [9]. Сейчас же, в Совет Федерации для назначения направляются лишь Генеральный прокурор РФ и его заместители. Просто надо понимать, что процедура консультаций в СФ ФС РФ станет чистой формальностью, ведь там по времени все регламентировано, никто вопросов особо задавать не станет, разве что представители от данных субъектов. Зачем нагружать верхнюю палату парламента данной процедурой не совсем ясно, ведь у нас назначения чаще всего происходят сразу в нескольких субъектах одновременно, то есть несколько кандидатов сразу друг за другом будут выступать в зале заседаний СФ ФС РФ, для чего? Не думаю, что, к примеру, члену СФ ФС РФ от Приморского края будет интересно кто станет Прокурором в Курганской области. Парламент в первую очередь должен заниматься законотворчеством, видимо, к сожалению, об этом начинают забывать. Наделять его такими полномочиями исходя из статьи 10 Конституции, необходимо понимать, что прокуратура РФ так и не относится ни к одной из ветвей власти.
Соответствующие изменения предстоит произвести, после одобрения поправок, и в Федеральном законе «О прокуратуре РФ». Эта поправка изначально исходила от Президента страны и была озвучена еще во время выступления в «Манеже» 15 января 2020 года. Президент это связывает с тем, что прокуроры могут быть зависимы от региональных властей, что может на практике приводить к определённым, в том числе неформальным, обязательствам перед местными властями, а значит, и к рискам потерять объективность и беспристрастность. Сложно в данном вопросе спорить с Президентом страны, но в действующей системе, на мой взгляд, есть и другая
проблема, почему вопрос с назначением руководителя территориального органа федерального ведомства должен ставиться в зависимость от решения региональных властей. Позицию регионов Президент предложил учитывать в ходе консультаций в Совете Федерации, правда каким образом никто пока об этом не знает. От региона в Совете Федерации представлены два человека, которые не всегда часто бывают в своих регионах, и не всегда своевременно осведомлены о ситуации в регионе, это конечно же, проблемы регионов, которые отправляют порой недобросовестных граждан в сенаторы. Я считаю, что у действующей системы назначения, есть один, но хороший положительный момент, это то, что будущий прокурор субъекта перед своим назначением приезжает в регион для согласования, знакомиться с регионом, с состоянием законности на данной территории, выслушивает предложения и мнение членов представительного (законодательного) органа власти, что позволяет получить определенную картину. У нас уже давно сложилась тенденция, что так называемых «своих» прокуроров, тех, которые родились или работали на данной территории, в данном субъекте на должность прокурора субъекта не назначают. Поэтому действующая процедура в этом плане хорошо помогает познакомиться с регионом перед назначением. Хотя я уже отметил тот факт, что неизвестно с чем связана процедура назначения руководителя территориального органа федерального ведомства, зависящая от решения региональных властей.
Рассматривая вопрос о предлагаемых поправках в Конституцию Российской федерации необходимо отметить, что по данному вопросу высказался Конституционный Суд РФ. В своем Заключении новый порядок назначения на должность прокурора субъекта Российской Федерации КС РФ отмечает, что предлагаемые изменения не могут расцениваться как несовместимые с принципами федеративного устройства, поскольку эти принципы не предполагают обязательного непосредственного участия субъектов Российской Федерации в формировании федеральных органов государственной власти, к которым относится прокуратура Российской
Федерации, и поскольку новая процедура предусматривает участие в решении соответствующих кадровых вопросов Совета Федерации как палаты Федерального Собрания, представляющей прежде всего субъекты Российской Федерации. Они также не могут рассматриваться как ставящие под сомнение независимость деятельности прокуратуры Российской Федерации в рамках ее компетенции и как нарушающие принцип разделения властей [10]. На наш взгляд, новая процедура никак не ставит под сомнение независимость деятельности прокуратуры Российской Федерации в рамках ее компетенции и не нарушает принцип разделения властей, который закреплен статьей 10 Конституции РФ. Почему-то только Конституционный Суд нам не объяснил к какой из ветвей власти нам относить прокуратуру. Считаю, что данное обоснование не совсем удачное, ведь если Совет Федерации ФС РФ относится к законодательной ветви власти, то, каким образом здесь фигурирует прокуратура, не совсем ясно. Специалистам, которые готовили данные поправки, необходимо было детально проработать с органами прокуратуры данную процедуру, ведь добавив новые полномочия Совету Федерации ФС РФ - это не означает, что такой порядок оптимален для нашей большой страны, где 85 субъектов Российской Федерации. Процедура обновления руководящего корпуса прокуратур субъектов чаще всего происходит одновременно в нескольких субъектах, в связи с этим на заседания верхней палаты необходимо будет прибыть сразу нескольким кандидатам на должность, что будет продиктовано регламентом палаты и ограничениями по времени во время данной процедуры. Все-таки верхняя палата парламента должна заниматься законотворчеством, а мы ее нагружаем лишними задачами. Как я уже отмечал, у нас прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти, предусмотренной статьей 10 Конституции Российской Федерации. Соответственно, говорить о разделении властей в данном случае нецелесообразно.
Таким образом, считаю необходимым обозначить процедуру назначения прокурора субъекта РФ также, как это и делается с территориальными руководителями других ведомств, то есть через Указ Президента, ведь
необходимо понимать, что попасть в этот самый заветный указ главы государства о назначении на должность очень сложно, необходимо добросовестно и эффективно выполнять возложенные обязанности, а также пройти необходимые согласования в Комиссии в Администрации Президента. Единственное, что можно, конечно же, оставить, это то, что осуществляется назначение по представлению Генерального прокурора. Как я уже отметил, что нецелесообразно нагружать СФ ФС РФ лишней работой, а процедуру согласования с субъектом необходимо законодательно регулировать на уровне федерального законодательства, только тогда можно рассматривать данный вопрос.
Список литературы:
1. Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации : автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.11 / Ур.гос. юрид. акад. - Екатеринбург, 2005. 27 с.
2. Послание Президента Федеральному Собранию 15 января 2020 года // URL :http: //www.kremlin.ru/events/president/news/62582.
3. Уголовный процесс: учебник / Под ред. В.С. Балакшина, Ю.В. Козубенко, А.Д. Прошлякова. М.: Инфотропик Медиа, 2016. 912 с.
4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21 июля 2017 г.). М.: Питер, 2017. 27 с.
5. Статья 23 Устава Курганской области // URL : http://docs.cntd.ru/document/804991281.
6. Закон Курганской области от 29 октября 2015 г. N 75 "О порядке согласования представления Генерального прокурора Российской Федерации о назначении на должность прокурора Курганской области" // URL : https://base.garant.ru/18381173/.
7. Приказ Генпрокуратуры России от 11.03.2020 N 146 Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации // URL :https://sudact.ru/law/prikaz-genprokuratury-rossii-ot-11032020-n-146/.
8. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист) - Екатеринбург: Издательство «Раритет», 2018-436 с.
9. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти".
10. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_347691/.
