CC BY
197
Надин А.Н.
студент
Московский государственный юридический университет
имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, Россия
К ВОПРОСУ О ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ К ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ
Аннотация: в настоящей статье рассматриваются способы и направления взаимодействия органов прокуратуры и Президента РФ на современном этапе развития российского государства. Автор анализирует изменения конституционных норм о прокуратуре, особое внимание уделяя Закону РФ о поправке к Конституции РФ 2014 года, а также проекту Закона РФ о поправке к Конституции РФ 2020 года. На основе анализа доктринальных источников и правовых норм, автор иллюстрирует тенденцию во взаимодействии прокуратуры и Главы государства, которая характеризуется, главным образом, увеличением полномочий последнего, прежде всего, за счет расширения кадровых полномочий Президента РФ в данной области.
Ключевые слова: прокуратура РФ, Президент РФ, взаимодействие, президентская власть, разделение властей, Закон РФ о поправке к Конституции РФ.
Nadin A.N.
student
Kutafin Moscow State Law University (MSAL),
Moscow, Russia
ON THE ISSUE OF THE RUSSIAN PROSECUTOR'S OFFICE BELONGING TO THE PRESIDENTIAL POWER
Abstract: the article considers ways and directions of interaction between the prosecutor's office and the President of the Russian Federation. Changes in constitutional provisions about the prosecutor's office of the Russian Federation are analyzed by author, especially the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation 2014 as well as the draft Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation 2020.The author tells about an increase in authority of the head of the state in relation to the prosecutor's office, primarily due to the expansion of the personnel powers of the President of the Russian Federation in this sphere based on the analysis of doctrinal sources and rules of law.
Key words: the prosecutor's office of the Russian Federation, the President of the Russian Federation, interaction, presidential power, separation of powers, amendment to the Constitution of the Russian Federation.
Прокуратура уже почти 300 лет является неотъемлемым государственно-правовым институтом в механизме российского государства. На протяжении этого периода место прокуратуры в системе государственного управления менялось.
С момента ее создания в 1722 году и вплоть до 1802 года, когда она стала составной частью Министерства Юстиции, а Министр Юстиции по должности становился Генерал-прокурором, прокуратура была тем органом, который непосредственно обеспечивал сохранение политической власти главы государства, осуществляя надзор за неуклонным исполнением императорских указов. Судебная реформа 1864 года значительно подорвала авторитет российской прокуратуры, придав ей, главным образом, обвинительный уклон, но, несмотря на это, в тяжелое для страны время (в конце 19 - начале 20 вв.), именно она становится тем органом, который обеспечивает внутреннюю государственную безопасность [9, с. 112-113].
Советская власть осознала необходимость восстановления института прокуратуры лишь к 1922 году. Для советского этапа развития органов прокуратуры характерно их подчинение высшему органу государственной власти СССР - Верховному Совету СССР, так как именно он назначал и освобождал от должности Генерального прокурора Советского Союза. По сути, Верховный совет, а в период между сессиями - Президиум Верховного Совета СССР, являлся коллегиальным главой советского государства или же коллегиальной президентурой [14, с. 22-23].
Таким образом, как в период империи, так и на протяжении практически всего советского периода, прокуратура занимала особое место при Главе государства, что не является чем-то необычным, а отражает основную функцию данного государственного органа по обеспечению законности и правопорядка в стране, ведь никакой другой орган власти не может взять на себя и в полной мере реализовывать полномочия органов прокуратуры.
Несомненно, что на современном этапе конституционного строительства мы наблюдаем постепенную трансформацию прокуратуры РФ в государственный орган, принадлежащий к президентской ветви власти (власти главы государства). По мнению некоторых ученых, прокуратура сегодня - это не «око государево», а «око и рука президента» [12, с. 5].
Президентскую власть можно определить как самостоятельную власть, которая вытекает из статуса Главы государства как гаранта конституции и реализуется им непосредственно или при участии иных органов государственной власти [8, с. 134].
Взаимосвязь российской прокуратуры и Президента базируется на тех общих целях, которых они должны добиваться в процессе осуществления предоставленных им полномочий. Глава государства, в соответствии с положениями ст. 80 Конституции РФ, является гарантом Конституции России, а также прав и свобод человека и гражданина [1]. Что касается прокуратуры, то одной из принадлежащих ей функций является осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [3]. Таким образом, они выполняют общую правозащитную функцию, обеспечивая надлежащее исполнение прав и свобод человека.
Для того чтобы наиболее полно рассмотреть взаимодействие Президента РФ и прокуратуры, выделим конкретные направления их сотрудничества:
1. Прокуратура координирует деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и иных правоохранительных органов (ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Именно Глава государства руководит деятельностью Министерства внутренних дел России (относится к числу министерств «силового блока») и федеральной службой безопасности [5]. Те способы и средства, которыми должны руководствоваться прокурорские работники при осуществлении данной функции: организация координационных совещаний, рабочих групп, истребование статистической и иной необходимой информации, осуществление иных полномочий, определяются указом Президента России «О координации деятельности по борьбе с преступностью» [6].
2. Руководитель системы прокуратуры ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению, что предопределено порядком участия данных органов государственной власти в назначении на должность Генерального прокурора РФ (п. 7 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
3. Генеральный прокурор РФ информирует Главу государства в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ. Президент, в свою очередь, может отменить правовой акт Правительства РФ, опираясь на конституционную норму, выраженную в ч. 3 ст. 115 Конституции РФ. Тем самым, прокуратура содействует Президенту РФ в реализации его координационно-арбитражных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
4. Кадровые полномочия Президента по назначению прокуроров. Стоит сказать, что данная область взаимоотношений этих государственных органов является наиболее значимой, определяющей для установления конституционно-правового статуса прокуратуры и дальнейших рассуждений по поводу ее принадлежности к президентской власти.
Анализ конституционных положений позволяет выявить конкретную тенденцию - постоянное увеличение полномочий Президента РФ по назначению руководящего состава органов прокуратуры. Представляется логичным подробнее рассмотреть данный вопрос.
В первоначальной редакции российской Конституции, принятой 12 декабря 1993 года путем всенародного голосования, Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Генпрокурор РФ назначает на должность прокуроров субъектов федерации по согласованию с соответствующими субъектами, а также иных прокуроров (прежде всего, специализированных прокуратур).
Конституционные изменения, касающиеся органов прокуратуры, были осуществлены принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ [2]. Именно в результате этого события произошло коренное изменение полномочий между государственными органами по назначению руководящего состава органов прокуратуры.
Так, Президент РФ стал назначать и освобождать от должности прокуроров субъектов федерации, но по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами федерации. Также у руководителя прокурорской системы были изъяты полномочия по назначению руководителей иных прокуратур, кроме прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур. Таким образом, Президент РФ стал назначать на должность прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных по статусу к прокуратурам субъектов [10, с. 37-42].
Некоторые ученые считают эти изменения вполне оправданными, аргументируя свою позицию тем, что во всех субъектах федерации руководители всех судебных и правоохранительных органов и их заместители назначаются на должность именно Президентом России. К тому же, прокуратура наряду со Следственным комитетом РФ олицетворяет собой особую категорию государственных органов, формирующихся в государственном аппарате и в совокупности образующих правовой механизм реализации полномочий главы государства [11, с. 17].
Но есть и авторы, считающие данную позицию необоснованной, ведь данные изменения свидетельствуют лишь об усилении подчинен-
ности руководящего состава органов прокуратуры публичным интересам в противовес ведомственным [7, с. 16-17].
Что касается новейших планируемых конституционных изменений, которые окажут значительное влияние на организацию и конституционно-правовой статус российской прокуратуры, то необходимо обратиться к проекту Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», который был подписан Президентом РФ 4 марта 2020 года [13].
В соответствии с данным законопроектом, изменения коснутся всех пяти частей статьи 129 Конституции РФ, а также будет предусмотрено выделение новой шестой части.
Итак, конституционная поправка кардинально изменит порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ. Теперь руководителя системы прокуратуры, его заместителей будет назначать на должность Глава государства после консультаций с Советом Федерации. Здесь мы наблюдаем серьезное ограничение кадровых полномочий Совета Федерации, ведь ранее именно этот орган назначал и освобождал от должности Генерального прокурора России, теперь же решение верхней палаты российского парламента, так называемая консультация, будет лишь формальным выражением его воли по конкретной кандидатуре.
Что касается назначения на должности других должностных лиц органов прокуратуры, то и здесь все соответствует вышеназванной тенденции расширения полномочий Президента России в данной сфере. Так, в полномочия Главы государства будет входить назначение практически всего высшего прокурорского корпуса. За Генеральным прокурором, в соответствии с новой шестой частью ст. 129, остаются лишь полномочия по назначению и освобождению от должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, при условии, что иное не предусмотрено федеральным законом.
Продолжая рассуждения о принадлежности прокуратуры к президентской власти, нельзя не обратить внимания на тот факт, что не так давно произошла кадровая перестановка, при которой руководителем системы прокуратуры стал бывший заместитель Председателя Следственного комитета РФ. Безусловно, Следственный комитет России - государственный орган президентской власти, ведь руководство его деятельностью осуществляет исключительно Президент РФ (ст. 1 ФЗ «О СК РФ») [4]. Здесь же возникает и другой вопрос, возможно ли воссоединение Следственного комитета РФ и прокуратуры в будущем? Но это уже предмет другого исследова-
ния, к тому же, требующий учета множества проблемных вопросов, прежде всего, в области уголовно-процессуального права.
Таким образом, на протяжении последнего десятилетия мы наблюдаем повышение влияния Президента России на прокуратуру, которое осуществляется с одновременным изъятием у Генерального прокурора ключевых кадровых полномочий в назначении на должности прокурорских работников.
Можем ли мы однозначно ответить на вопрос о принадлежности прокуратуры к президентской власти? Безусловно, нет. Пока существует такой способ назначения на должность руководителя системы прокуратуры, при котором участвуют несколько органов государственной власти -Президент и Совет Федерации, мы не можем в полной мере утверждать о принадлежности органов прокуратуры к ветви власти Главы государства. Но одно мы можем отметить точно: конституционная реформа, проводимая в современной России, без сомнений значительно усилила полномочия Президента РФ по отношению к прокуратуре и, тем не менее, модель российской прокуратуры, при которой она не принадлежит ни к одной из ветвей единой государственной власти и является необходимым элементом системы сдержек и противовесов, является наиболее приемлемой для российской государственности.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014. - № 31 - ст. 4398.
2. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ // Российская газета. № 27, 07.02.2014.
3. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) // Российская газета. № 229, 25.11.1995.
4. О Следственном комитете Российской Федерации: Федер. закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Российская газета. № 296, 30.12.2010.
5. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21.01.2020 № 21 (ред. от 25.03.2020) // Собрание законодательства РФ, 27.01.2020, № 4, ст. 346.
6. О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 (ред. от 31.12.2019) // Российская газета. № 83, 05.05.1996.
7. Бондарь Н.С. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики / Н.С. Бондарь, А.А. Джага-рян // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 5. - С. 9-23.
8. Венгеров Б. А. Теория государства и права: учебник / А.Б. Венгеров. -М.: Омега-Л, 2017. - 607 с.
9. История прокуратуры России. Историко-правовой анализ: учеб. пособие / А.Г. Звягинцев [и др.]. - М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2012. - 223 с.
10. Капинус О. С. Настольная книга прокурора в 2 ч. Часть 1: практическое пособие / О.С. Капинус, С.Г. Кехлерова. - М.: Юрайт, 2020. - 481 с.
11. Королев Г.Н. Сохранится ли прокуратура России как единая система? / Г.Н. Королев // Законность. - 2014. - № 10. - С. 16-19.
12. Кошлевский В.Д. Место и роль прокуратуры в механизме российского государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В.Д. Кошлевский. - Саратов, 2008. - 22 с.
13. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти: Проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 885214-7 [Электронный ресурс]. -Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 28.04.2020).
14. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: монография / В.Е. Чиркин. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. - 240 с.
Паулов П.А.
кандидат юридических наук, доцент Радица М.Д.
студент магистратуры Самарский государственный экономический
университет г. Самара, Россия
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК, ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Аннотация: Статья посвящена проблемам правового регулирования государственных и муниципальных закупок и путям их решения. Детально проанализированы правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе государственных закупок, а также теоретические взгляды на исследуемую проблему.
Ключевые слова: контроль, государственные закупки, государственный заказ, бюджет, контракт, государство.
