CC BY
10
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 340.13
Саенко Сергей Иванович
кандидат юридических наук Луганская академия внутренних дел им. Э.А. Дидоренко, г. Луганск
sergeisaenko@rambler.ru
НОРМОТВОРЧЕСТВО В ПОСТСОВЕТСКИХ ГОСУДАРСТВАХ: РЕЗУЛЬТАТЫ ИГНОРИРОВАНИЯ ЭКСПЕРТНЫХ И ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ОСНОВ РАЗВИТИЯ
В статье отмечается, что на разработку социально ориентированных, качественных по структуре, форме и содержанию, правовых по своей сущности нормативных актов влияют различные факторы деструктивного характера. Одним из таких факторов является игнорирование субъектами нормотворческих полномочий рекомендаций ученых, практических работников и представителей общественности по совершенствованию процесса разработки нормативных актов. В качестве второго деструктивного фактора выделяется низкий уровень профессионализма отдельных субъектов нормотворчества.
Высказывается суждение, что субъекты нормотворчества должны научиться признавать тот факт, что без помощи экспертов им не удастся эффективно нормативно отрегулировать большинство сфер жизнедеятельности современного общества. Двери нормотворческого процесса необходимо открыть для вхождения в них конструктивных инициатив нормативного характера от академической науки, общественности и правоприменителей.
В статье также указывается, что назрела необходимость разработки соответствующих государственных образовательных программ, а также определения организаций, которые по государственным заказам станут заниматься подготовкой будущих нормотворцев и научно-методическим обеспечением указанного процесса.
Ключевые слова: норма права, нормотворчество, источники норм права, профессионализм субъектов нормотворчества, факторы негативного воздействия на нормотворчество.
Как получить нормативные акты, которые можно будет считать социально ориентированными, эффективно регулирующими общественные отношения, воспринимающиеся большинством жителей определенного государства в качестве правовых по своему духу и содержанию? На этот вопрос уже длительное время пытаются ответить многие ученые-правоведы, иногда он обсуждается в СМИ, но чаще всего он на слуху у тех, кто постоянно сталкивается с необходимостью надлежащим образом реализовать свои права или выполнить обязанности, однако в силу пробельности нормативных актов, их противоречивости или отсутствия законов в угоду засилья ведомственного нормотворчества не может этого сделать. Как следствие - возникает социальная напряженность в обществе, утрачивается социальное доверие к власть имущим, формируется убежденность в том, что нормотворческий процесс - это поле для лоббирования только определенной группы интересов.
Вышеобозначенный вопрос уже стал относиться к категории «вечных». Но почему так происходит? Неужели он так сложно разрешим и нельзя найти действенных механизмов для получения удовлетворительных ответов на него? Полагаем,
Измените представление о плохом законе как о чем-то абстрактном. А посмотрите на него как на средство влияния на человеческие жизни, и вы увидите, сколько страданий, болезней и даже смертей он принес.
Г. Спенсер
что такие механизмы можно наработать и для этого не нужно прилагать особых титанических усилий. Загвоздка кроется, как нам кажется, в нескольких основных причинах. В данной статье мы обратим внимание на две из них. Сущность первой причины заключается в том, что субъекты нормотворчества очень редко (за исключением некоторых случаев) привлекают к разработке проектов нормативных актов (а также подготовке соответствующих экспертных заключений на последние) ученых, практиков и представителей от общественности. Вторая причина - это низкий уровень профессионализма отдельных субъектов нормотворчества, который крайне негативным образом сказывается на процессе создания источников норм права.
С момента распада СССР во многих постсоветских государствах стал наблюдаться эффект «закрытой корпоратизации» нормотворческого процесса. Несмотря на то, что этот эффект уже более 25 лет негативно влияет на демократическое развитие данных стран и их межгосударственных отношений, почему-то ни СМИ данных государств, ни их гражданская общественность, ни практики и даже академическая наука не заявляют активным образом о том, что пора допустить к реализации нормотворческих полномочий в законодательной
© Саенко С.И., 2018
Вестник КГУ ^ № 2. 2018
281
(а лучше во всей нормотворческой) сфере тот самый конституционно определенный единственный источник власти - народ. Но воз и ныне там, поэтому лишь отдельные ученые предпринимают попытки «докричаться» до субъектов нормотвор-ческих полномочий [1; 4; 6] и донести им мысль о том, что при создании источников норм права важно: 1) учитывать мнение экспертного сообщества; 2) опираться на научные разработки, статистические и социологические данные, соответствующие прогнозы и экономические обоснования целесообразности принятия тех или иных нормативных новелл; 3) осуществлять мониторинг правоприменительной практики; 4) изучать прогрессивный зарубежный нормотворческий опыт.
Преодоление такой «многолетней глухоты» -задача не из простых, и только лишь малыми дозами научных вакцин ее не удается разрешить. Поэтому нужны более действенные меры в борьбе с обозначенным недугом и важно, чтобы такие меры начали применяться уже в ближайшей перспективе. В том же случае, если развитие нормот-ворческого процесса в постсоветских государствах будет и дальше продолжаться по принципу «закрытого корпоративного действия», то это рано или поздно достигнет той точки бифуркации, когда разросшийся массив социально отторгаемых нормативных актов повлечет за собой разрушение не только правовых, но и морально-духовных скреп государственного механизма.
Из сказанного явствует, что субъектов нормотворчества нужно «побуждать» становиться более социально ответственными и открытыми, а также «научить» признавать тот факт, что без помощи экспертов-консультантов (не путать с лоббистами) им самим не удастся эффективно нормативно отрегулировать большинство сфер жизнедеятельности современного общества. Двери нормотворческо-го процесса в постсоветских странах необходимо полностью открыть для вхождения в них конструктивных инициатив нормативного характера от академической науки, общественности и правоприменителей. Это как раз и есть один из путей движения от утопии к реальному ПРАВОВОМУ государству, с социально ориентированными и эффективно действующими нормативно-правовыми актами.
Стоит отметить, что по такому вектору развития в 2014 г. попытались запустить нормотворче-ский процесс в Луганской Народной Республике (далее - ЛНР). Для реализации этих благих целей было создано более пяти экспертных групп, перед которыми поставили задачу подготовить в сжатые сроки на основе современных научных разработок, а также с учетом пожеланий сотрудников практических органов и представителей общественности соответствующие законопроекты. Большинство экспертных групп с поставленной задачей справились достаточно эффективно. В частности, одной
из таких групп удалось всего лишь за три месяца подготовить проект Кодекса об административных правонарушениях ЛНР, который получился качественным по структуре и содержанию, он также учел пожелания практиков и соответствующие рекомендации ученых Луганской академии внутренних дел имени Э.А. Дидоренко.
Не скрывая своего удовлетворения от проделанной работы, указанная экспертная группа надеялась, что в скором времени ее нормативная разработка превратиться в действующий закон. Однако время шло, и она по-прежнему оставалась невостребованной. Отсутствие в республике одного из базовых нормативных актов стало приводить к тому, что простые обыватели начали ставить под сомнение законность применения мер принуждения органами государственной исполнительной власти и прокуратуры (суды до определенного времени дела об административных правонарушениях не рассматривали). Введенный же в действие на переходный период Кодекс Украины об административных правонарушениях уже не мог эффективно обеспечивать нормативное сопровождение практики противодействия административной де-ликтности на территории ЛНР.
Побудить государственные органы ЛНР к скорейшему разрешению сложившейся ситуации довелось главе республики. На одном из своих аппаратных совещаний он поставил перед законодателями и Министерством юстиции ЛНР категоричное требование о необходимости подготовки и принятия в течение двух недель соответствующего кодифицированного акта. Указанное распоряжение, как и предполагалось, было выполнено в установленные сроки, но опять же по пути наименьшего сопротивления - Министерство юстиции ЛНР при разработке соответствующего законопроекта взяло за основу текст Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, незначительно его подкорректировало и направило свое детище главе ЛНР, который внес его на рассмотрение Народного совета ЛНР [5]. 15 июля 2016 года данный законопроект приобрел статус Кодекса об административных правонарушениях ЛНР, в который еще до момента введения его в действие (1 октября 2016 г.) были внесены существенные изменения и дополнения несколькими законами.
Практика действовать «вдогонку» сохраняется и сейчас, поскольку принятый Кодекс об административных правонарушениях ЛНР содержит значительное количество пробелов, перегибов и несо-гласованностей с другими нормативными актами. В силу того, что были проигнорированы результаты работы экспертной группы, а действующий кодифицированный документ был подготовлен «на скорую руку», без участия ученых, практиков и общественности, это стало главной причиной появления такого «сырого» нормативного акта.
282
Вестник КГУ ^ № 2. 2018
Нормотворчество в постсоветских государствах..
В постсоветских государствах на процесс создания источников норм права негативным образом влияет и другой фактор, а именно - низкий уровень профессионализма отдельных субъектов нормотворчества. Индикаторами, которые указывают на то, что субъекты, наделенные нормотворческими полномочиями в органах государственной власти и местного самоуправления, могут обладать низким уровнем профессионализма в сфере нормотворче-ского процесса, служат:
1. Принимаемые ими некачественные по содержанию, а иногда даже по структуре и форме нормативные акты.
2. Разросшийся аппарат (в основном у законодателей) разного рода помощников, которые зачастую и готовят проекты нормативных актов, выдаваемые впоследствии субъектами нормотвор-ческих полномочий за свои разработки.
3. Отсутствие у большинства нормотворцев высшего юридического образования. Наблюдается также и другая картина: такие нормодатели не стремятся в своих государствах освоить даже базовые программы по направлению «Нормотворче-ский процесс» (в каждой конкретной стране данное направление может иметь и другие названия) на специальных семинарах, курсах повышения квалификации или переподготовки. Если посмотреть на субъектный состав только законодательных органов той или иной страны, то можно заметить, что в каждом созыве депутатов лишь незначительный процент от их количества имел (имеет) юридическое образование. В этой связи возникает закономерный вопрос - как такие народные избранники могут качественно подготовить определенный законопроект, если их собственное профессиональное правосознание находится на весьма низком уровне [4, с. 12]? Не лучшим образом ситуация развивается и в других органах государственной власти и местного самоуправления, в обязанности должностных лиц которых вменено разрабатывать подзаконные нормативные акты.
4. Наблюдаемый низкий уровень юридических знаний у отдельных нормотворцев, когда данные субъекты выступают в СМИ, на различного рода конференциях и круглых столах, в органах государственной власти и местного самоуправления, на встречах с гражданами.
5. Отсутствие у лиц, наделенных нормотворче-скими полномочиями, навыков и умений применения современных нормотворческих технологий.
6. Минимальная или даже «нулевая» нормотвор-ческая активность таких лиц - то есть отсутствие нормотворческих инициатив с их стороны и др.
Можно ли изменить сложившуюся ситуацию? Полагаем, что это возможно, но только в том случае, если сами государства проявят в этом заинтересованность. Если такая заинтересованность возникнет, то нужно будет разработать соответ-
ствующие государственные образовательные программы, а также определить организации или учреждения, которые по государственным заказам станут на постоянной основе осуществлять: подготовку будущих нормотворцев, переподготовку и повышение квалификации действующих нормот-ворцев, научно-методическое обеспечение указанных процессов.
Итак, очень важно, чтобы «взращивание» высококвалифицированного профессионала нормотвор-ческого процесса получило статус приоритетной государственной задачи. Естественно также и то, что решением указанной задачи придется заниматься основательно и ежедневно. Если развитие постсоветских государств пойдет в таком фарватере приоритетов, то это им позволит уже в ближайшей перспективе качественно улучшить профессиональную составляющую нормотворческой деятельности, а также получить от последней социально востребованные нормативно-правовые акты.
Стоит отметить, что подобные идеи не новы, они высказывались и ранее. Еще в 1884 году Г. Спенсером в очерке «Грехи законодателей» был поставлен вопрос о необходимости осуществления профессиональной подготовки законодателей. Приведя примеры того, как юридические законы наносили значительный ущерб интересам отдельных граждан и обществу, мыслитель заметил, что ответственность законодателей за «зло», которое они могут причинить принятыми ими законами, определяется с большим снисхождением. Государству и обществу почему-то в «голову» не приходит осуждать их за это [7, с. 130]. Поэтому, чтобы впредь не допускать появления подобных социально деструктивных нормативных документов, нужно идти, - как полагал Г. Спенсер, - путем постоянного обучения законодателей нормотвор-ческим азам, а также предоставления им знаний по социальным наукам [2, с. 340-341].
Следует исходить из того, что нормотворчество - это разновидность творчества, а творить (особенно что-то социально полезное) не каждому дано. Поэтому Д. А. Керимов прав, когда утверждает, что законотворчество (по нашему мнению, все другие виды нормотворчества тоже) должно предполагать наличие у законодателей не только общей культуры, но и специальных знаний. Важно, чтобы последние смогли овладеть такими нормотвор-ческими навыками, которые позволят им искусно формировать и формулировать законодательные акты [3, с. 3]. В этом залог того, что общество начнет получать социально ориентированные источники норм права.
Действительно, без обращения к специалистам от научного сообщества, практических органов и общественных организаций лишь высококвалифицированные субъекты нормотворчества (профессионалы) могут изложить правовой материал
особым юридическим языком, ориентированным на передачу правовой информации, удобным для нормореализации, не нуждающимся в дополнительном толковании и разъяснении. В силу наличия именно таких предпочтений одним из важных условий создания качественных и социально ориентированных правовых нормативных актов, собственно, и является взращивание профессио-налов-нормотворцев. Некомпетентным (непрофессиональным по своим нормотворческим способностям) субъектам, наделенным нормотворческими полномочиями, должен оставаться только один путь, - поступать по совести и при разработке нормативных актов всегда прибегать к помощи высококвалифицированных ученых, специалистов из практических органов и представителей от общественности, обладающих знаниями и опытом практической работы в требующей нормативного регулирования сфере общественных отношений.
Библиографический список
1. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: современное состояние, проблемы модернизации // Юридическая техника. - 2012. - № 6. -С. 28-36.
2. Западно-европейская социология XIX века: тексты / под ред. В.И. Добренькова. - М.: Изд-е Междунар. ун-та бизнеса и управления, 1996. -352 с.
3. КеримовД.А. Законодательная техника: учеб. пособие. - М.: Изд-во «Норма», 2000. - 125 с.
4. Кибак И.А. Современные подходы к психолого-профессиональной подготовке депутатов парламента // Психопедагогика в правоохранительных органах. - 2009. - № 4. - С. 12-16.
5. Кодекс об административных правонарушениях Луганской Народной Республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://nslnr.su/ zakonodatelnaya-deyatelnost/zakonoproekty/2733/ (дата обращения: 15.03.2018).
6. Лунеев В.В. Научные основы отечественного законотворчества // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - № 2. - С. 156-162.
7. Спенсер Г. Грехи законодателей // Социологические исследования. - 1992. - № 2. - С. 129-136.
References
1. Arzamasov YU.G. Vedomstvennoe normotvorchestvo: sovremennoe sostoyanie, problemy modernizacii // YUridicheskaya tekhnika. - 2012. -№ 6. - S. 28-36.
2. Zapadno-evropejskaya sociologiya XIX veka: teksty / pod red. V.I. Dobren'kova. - M.: Izd-e Mezhdunar. un-ta biznesa i upravleniya, 1996. - 352 s.
3. Kerimov D.A. Zakonodatel'naya tekhnika: ucheb. posobie. - M.: Izd-vo «Norma», 2000. - 125 s.
4. Kibak I.A. Sovremennye podhody k psihologo-professional'noj podgotovke deputatov parlamenta // Psihopedagogika v pravoohranitel'nyh organah. -2009. - № 4. - S. 12-16.
5. Kodeks ob administrativnyh pravonarusheniyah Luganskoj Narodnoj Respubliki [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://nslnr.su/ zakonodatelnaya-deyatelnost/zakonoproekty/2733/ (data obrashcheniya: 15.03.2018).
6. Luneev V.V. Nauchnye osnovy otechestvennogo zakonotvorchestva // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. - 2011. - № 2. - S. 156-162.
7. Spenser G. Grekhi zakonodatelej // Sociologicheskie issledovaniya. - 1992. - № 2. - S. 129-136.
