CC BY
370
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 343.8
В.М. Баранов
НОРМОРАЙТЕР КАК ПРОФЕССИЯ
Введение: множество гуманитарных исследований о кризисе законности, упадке правопорядка, ошибках, пробелах, коллизиях и других дефектах правотворческого процесса и законодательства в силу разных причин не называют одну конкретную высокозначимую причину сложившегося неблагоприятного положения — отсутствие в России особого корпуса людей, которых специально подготовили для правотворческой работы и которые имеют соответствующего образца диплом. Цель: обоснование необходимости введения относительно самостоятельной профессии норморайтера. Методологическая основа: диалектический анализ процесса и результата правотворчества, исторический и сравнительный методы оценки качества действующего законодательства, системный подход к выявлению, фиксации и преодолению дефектов законотворчества. Результаты: предложен алгоритм действий в реализации проекта подготовки норморайтеров: требуется разработка профессионального и образовательного стандартов, аргументируется потребность в создании исследовательского научно-прикладного и учебного центра «Правотворчество и юридическая техника нормообразования», обоснована необходимость предоставления норморай-терам системы значимых льгот и преимуществ для закрепления в этой профессии лучших. Выводы: выявление подлинных государственных интересов, неприятие подмены государственных и общественных нужд потребностями экономически и политически властвующей элиты — главный критерий профессионализма нормо-райтера. Содержательность — базовый принцип техники правотворчества. Содержание государственного решения подлежит не любому, а строго определенному адекватному правовому оформлению.
Ключевые слова: норморайтер, правотворчество, содержательность техники правотворчества, злоупотребления в правотворчестве, профессиональный стандарт норморайтера, образовательный стандарт норморайтера, льготы, преимущества и ответственность норморайтера.
V.M. Baranov
LEGAL RULES WRITER AS A PROFESSION
Background: The author says that a lot of researches have been carried out which showed the crisis of legitimacy, decay of law and order, mistakes, gaps, collisions and
© Баранов Владимир Михайлович, 2017
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации), помощник начальника академии по инновационному развитию научной деятельности; e-mail: [email protected] © Baranov Vladimir Mikhailovich, 2017
Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Science of the Russian Federation (Federal State Higher Educational Establishment of Higher Education «Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian 16 Federation «Assistant Chief of the Academy for the Innovative Development of Scientific Activities
other faults in the law-making procedure and legislation in Russia today. But the author underlines one more very significant reason which caused the unfavorable situation with legislation in Russia. It is the fact that there is no special personnel in Russia who would be specially trained for law-making activity, who would have a diploma of appropriate standard. Objective: the author supposes to justify the necessity of creating the profession of a legal rules writer. This profession should be relatively independent from any pressure. Methodology: the research was based on dialectical analysis of the process and results of the lawmaking, the historical and comparative methods of the assessment the quality of the existing legislation, systematic approach to identifying, fixing and overcoming the defects of the legislation. Results: the author proposes the algorithm of actions in order to realize the project of preparation legal rules writers. It requires towork out the professional and educational standards of the new profession, to create the research law-making oriented scientific and educational center "Law-making and legal machinery of the standard setting". The author also justifies the necessity of providing the system of prominent preferences and privileges for attraction best professionals to this profession. Conclusion: the article is aimed at examining genuine public interest, non-acceptance of the state and public needs substitution by the needs of the economically and politically ruling elites. It is the main criterion of professionalism of legal rules writer. Meaningfulness is the basic principle of the technique of lawmaking. The content of the government decisions is subjected not to any formalization but to the strictly defined and adequate legal formulation.
Key-words: legal rules writer, law-making, content of law-making techniques, abuse in law-making, professional standard of legal rules writer, educational standard for legal rules writer, benefits, advantages and responsibility of a legal rules writer.
Острая потребность современного Российского государства, всех институтов Н
гражданского общества, абсолютного большинства граждан (преступному миру С
а
это невыгодно), зарубежного сообщества в эффективной правотворческой дея- т
о
тельности, качественном законодательстве не просто возрастает: она масштаб- к
о
но нарастает. Известна самая разная (но всегда неблагоприятная) статистика О'
результатов прокурорского и судебного нормоконтроля. Одна из последних, на а
наш взгляд, впечатляющих цифр — в российских регионах принято 94,2 тыс. о
незаконных актов (это итоги прокурорской проверки в I полугодии 2017 г.) [1]. о
Принимая во внимание латентность, можно смело констатировать, что счет ю
принимаемых в субъектах РФ нормативных правовых актов, противоречащих |
федеральному законодательству, идет на сотни тысяч ежегодно. Существует К
«пласт» федеральных законов, не соответствующих Конституции России. Ма- а'
териальный ущерб, причиняемый их действием, огромен, хотя точные размеры е
его неизвестны. Растут масштабы правотворчества, усиливается конкретизация ||
значительного числа и не только базовых законов — это также увеличивает ¡§
дефектность юридической регламентации. При этом крайне редки факты обра- 1
щения с исковыми заявлениями граждан, обжалующих отдельные положения т
региональных и федеральных законов. 7
Значительны изъяны ведомственных нормативных актов. Прокуратура лишь фрагментарно фиксирует их несоответствие федеральному законодательству. Между тем 83,8% (из 2 млн 146 тыс. чиновников) служат в органах исполнительной власти и, естественно, участвуют в ведомственном нормотворчестве.
Любопытная иллюстрация — качество нормативно-правовой регламентации
деятельности в интеллектуальном ведомстве Федеральном агентстве научных 17
организаций (ФАНО). В газете «Троицкий вариант» за 2017 г. в № 15-16 опубликована статья кандидата биологических наук Г. Кривошеиной «Нормотворчество ФАНО, или еще раз о любителях списывания». В ней продемонстрировано, как данное ведомство готовит некоторые нормативные правовые акты — грубая переделка документов иных ведомств, дубляж вышестоящих актов без ссылки, смешение правовых и моральных норм, автозамена текстов без редактирования. Кодекс этики ФАНО вводит дресс-код и даже устанавливает такое странное правило: «Работники учреждения соблюдают разумную достаточность в использовании косметики, ювелирных изделий и иных украшений».
Множество (никто из нас не знает их точное количество) гуманитарных (и не только правовых) исследований о кризисе законности, упадке правопорядка, ошибках, пробелах, коллизиях и других дефектах правотворческого процесса и законодательства, как правило, в силу разных причин не называют одну конкретную значимую причину сложившегося неблагоприятного (мы не считаем его катастрофическим) положения.
Имеется в виду, что в России нет особого слоя людей, которых специально подготовили для правотворческой работы и которые имеют соответствующего образца диплом. Считается, что любой может участвовать в правотворчестве: выдвигать законодательные идеи, предоставлять концепции нормативных правовых актов, готовить проекты государственных решений и продвигать их (лоббировать) с большей или меньшей активностью.
Позиция автора настоящей статьи — правотворчеством должны заниматься профессионалы, но весь вопрос какими они должны быть, кто и как может их й готовить. Предлагаем такого рода профессионалов именовать норморайтерами. В английском варианте это понятие звучит вполне благозвучно — legal rules
сл
Л writer. Возможно применение понятия «праворайтер», но оно значительно уже по g объему и слабее по функциональным возможностям. «Речеписец» — старинное i русское понятие — применительно к предлагаемой профессии вряд ли можно I реанимировать. С сожалением следует констатировать, что ни одно юридическое
го
J учебное заведение в России не готовит норморайтеров (кстати, как ни странно, | нет вузов, готовящих профессиональных спичрайтеров и гострайтеров). | С 1999 г. в структуре Саратовской государственной юридической академии i" функционирует Институт законотворчества, где обучаются в среднем 700 студен° тов (в 2017 г. на первый курс зачислены 180 чел.), но диплом выдается типового « образца, и выпускники идут работать на самые разные должности в прокуратуру, | полицию, суд и т.д.
0 В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Прави-
1 тельстве РФ имеется магистратура по похожей специализации, где только что ° прошел первый выпуск, но диплом также выдается общего образца.
го _
s В Пермском государственном национальном исследовательском университете
1 есть магистерская программа «Юридические технологии в правотворчестве и | применении права». В вариативной части учебного плана № 7840 есть учебные дисциплины — «Современные проблемы юридической науки», «Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов», «Основы правовой лингвистики». Но программа не содержит ни одного вопроса по юридической технике, не освещает даже самых распространенных ее приемов и средств (юридическая конструкция, правовая презумпция, преюдиция, оговорка, примечание, пере-18 чень и др.).
Следует признать, что фактически все имеющиеся магистерские программы по этому предмету предлагают лишь основы правотворческой деятельности, а требуется ее содержательная специализация.
Норморайтеров не в состоянии подготовить функционирующие в некоторых субъектах РФ институты регионального законотворчества (даже такие успешные, как в Воронеже и Иркутске).
Таким образом, системного обучения этой специальности в реальности нигде не ведется и диплом соответствующего образца не существует. Результаты правотворчества (коллективного и индивидуального) — непосредственный либо опосредованный источник как всех достижений, побед, прорывов, так и недостатков, просчетов, провалов в каждой из сфер жизнедеятельности.
Правотворчество — стратегическая специальность, представляющая собой синтез исторических традиций и новаций, единство теоретического и практического компонентов, баланс цифровых технологий и идеолого-мировоззренческих ориентиров, гармонию юридического и морально-психологического, культурно-воспитательного аспектов. Столь сложный вид деятельности требует особой подготовки.
Правотворчество — спичрайтинг, но совершенно особого рода: это технология подготовки текста, но не устного, а нормативного, директивного. Норморайтер — не «слепой исполнитель», а сотрудник, сочиняющий, составляющий текст, т.е. творчески пишущий работник. Спичрайтер (гострайтер) — лица, пишущие тексты для других, выступающих как предполагаемые авторы. Норморайтер тоже сочиняет не для себя или не только для себя. Но адресат его правотворческих усилий совсем иной — все и каждый, кто вовлечен в ту или иную юридически е
п
значимую ситуацию. и
Правотворчество обезличено. Это якобы всегда результат «коллективного твор- а чества». Но ведь в большинстве правотворческих ситуаций это не так — всегда о
в
есть авторы идей и концепций законов. Но затем они «исчезают», «растворяются» §
в среде рабочих групп, экспертов, депутатском корпусе и подписи компетентного с
должностного лица. В отличие от спичрайтера, который должен отказаться от |
своего «я» и писать (может быть даже мыслить) на языке заказчика, норморайтер е
призван провести объективный содержательный анализ правовой ситуации и о
точно отразить ее технико-юридическими средствами. р
Оптимальный вариант — когда профессия норморайтера «совпадает» с при- Ч
званием (т.е. внутренней мощной потребностью) трудиться на этой ниве. Однако о
такой вариант по природе своей не может быть массовым явлением. Это значит, К
что готовящие к этой стезе могут быть удовлетворены, если обучающийся спо- м
собен к этой работе и в целом доволен ею. и
Современный норморайтер — специалист, который не только живет за счет ¡§
СП
своей профессии, не только «извлекает» из нее доход, а тот, кому небезразличны 1 качество правотворчества, репутация «творца права». 22
Макс Вебер в свое время, выделяя две категории общественных функционе- 7 ров — «чиновники-специалисты» и «политические чиновники», подчеркивал: «Чиновник-специалист и в отношении всех обыденных потребностей оказывается самым могущественным» [2, с. 660-661]. Речь идет о том, что даже при смене команды политических чиновников чиновники-специалисты остаются востребованными, ибо в них нуждается любая власть. И это понятно — беспристрастность — одно из важнейших и ценнейших профессиональных качеств 19
норморайтера. Есть здесь и психологический момент. Подлинный норморайтер обладает чувством причастности к осуществлению государственной власти, ощущению реального участия в правовой регламентации деятельности миллионов людей. Не может быть норморайтера без ответственности за произведенный «правотворческий продукт», за дело, которому он служит.
Высокозначим практический вопрос: какое количество специалистов в сфере правотворчества требуется готовить ежегодно и сколько их потребуется в масштабе федерации. Рассчитать потребность России в норморайтерах без специальной методики невозможно — поэтому предлагаемые нами цифровые выкладки носят приблизительный постановочный характер. Примерное количество лиц, занятых в правотворчестве Нижегородской области, составляет 5048 чел. Далеко не все из них имеют юридическое образование. Если эту цифру (с учетом статусов и специфики 22 республик, 9 краев, 46 областей, 3 городов федерального значения, 1 автономной области, 4 автономных округов) умножить на 85 субъектов РФ, то, конечно, примерно мы получим 450—500 тыс. чел. — столько специалистов по правотворчеству как минимум ныне требуется России.
Для кардинального улучшения ситуации в действующем законодательстве желательно иметь такого рода профессионалов значительно больше. Кто-то может усомниться — ведь за все советское время ни один юридический вуз (а образование тогда было не самое плохое) не готовил специалистов по правотворчеству.
Ответить можно так: законы и другие нормативные правовые акты тогда готовились и принимались по «шаблону», по «кальке». Законов было несравнимо меньше и их в то время просто «устанавливали», а не «творили». Творческое й начало советского правотворчества было минимальным — любые дефекты от? носительно легко исправлялись ведомственными актами либо совместными 3 постановлениями ЦК КПСС, Совета Министров, ЦК ВЛКСМ и ВЦСПС. Тогда | был нужен опыт, высокая исполнительная дисциплина, а не специальная нор-
1 мотворческая подготовка.
| Алгоритм действий в реализации проекта подготовки норморайтеров может
го
| быть следующим.
| Во-первых, необходимо разработать профессиональный стандарт норморай-
| тера. Речь идет о формировании развернутого «паспорта» специальности. Про-
2 фессиональный стандарт норморайтера — своего рода конституция специалиста ° этого профиля, отражающая соответствие его знаний, умений, навыков совре-£ менному уровню правотворчества. Профессиональный стандарт норморайтера — | система как типовых, унифицированных технико-юридических действий, так е и симбиоз креативных, новаторских организационно-управленческих средств. 1 Специальность «норморайтер» обеспечивает стабильность государственного
0
° управления и тем самым «производит» ценность для экономики, влияет на ре-
го
альное материальное благополучие граждан, социально-культурное развитие
1 страны.
| В настоящее время в руководящих (директивных) документах о квалифика-
ционных требованиях к работникам норморайтеры отсутствуют. Должности специалистов правотворчества (ведущих, главных, 1-3 разрядов) могут вводиться по Трудовому кодексу РФ (далее — ТК РФ) преимущественно (или исключительно) в штате государственных и муниципальных органов. В ч. 1 ст. 195.1 ТК РФ дано определение квалификации работника через уровень знаний, умений, профессио-20 нальных навыков и опыта работы. В ч. 2 ст. 195.1 ТК РФ содержится дефиниция
профессионального стандарта как характеристика квалификации, необходимой работнику для определенного вида профессиональной деятельности.
Подготовленный профессиональный стандарт норморайтера потребуется провести через Министерство труда и социальной защиты РФ, на который Постановлением Правительства России от 22 января 2013 г. № 23 «О правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов» (в ред. от 13 мая 2016 г.)1 возложена эта функция.
Парадокс, но в отношении юристов существует только один профессиональный стандарт — «Следователь-криминалист» (утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 23 марта 2015 г. № 183 н)2. Субъекты РФ могут только ходатайствовать о принятии профессионального стандарта «норморайтер» с введением обязательных, а не рекомендательных требований.
Норморайтер — специалист, который не принимает акты, а именно пишет их, разрабатывает структуру и архитектонику документа. Решающее (финальное) слово, естественно, остается за соответствующей властной структурой.
Так или иначе, но требуется широкое обсуждение объема понятия «нормо-райтер» и достижение реального официального доктринально-практического консенсуса дефинирования его. Только после этого можно вести речь о законодательном закреплении данного понятия.
Норморайтер не может не обладать особой компетенцией. Структура компетенции норморайтера включает следующие элементы:
а) определенный объем базовых юридических знаний;
б) систему специальных «правотворческих знаний»;
в) комплекс нормосозидательных умений и навыков;
г) устойчивые идеологические и ценностные правотворческие установки, согласующиеся с национальными интересами страны.
При определении содержания и структуры компетенции норморайтера важно провести четкое «размежевание» с полномочиями и обязанностями близких, смежных специалистов. Например, В.Б. Исаков в последние годы активно и успешно разрабатывает проблемы правовой аналитики [3; 4; 5] и уже ведет в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» подготовку особых специалистов — аналитиков в сфере права (лиц, занимающихся аналитической деятельностью на постоянной и профессиональной основе, выполняющих аналитические функции в организации или учреждении). «Подготовка специалистов в области юридической аналитики, — подчеркивает В.Б. Исаков, — необходима для крупных российских и зарубежных компаний, действующих на отечественном рынке, для правотворческих и правоприменительных органов, судов, для научных и образовательных учреждений с целью занятия должностей правовых аналитиков, консультантов, экспертов, советников» [6, с. 15]. Профессия норморайтера предназначена для замещения иных должностей — аппаратных чиновников для сферы правотворчества. В этой связи лучше всего было бы получить официальный государственный заказ на предлагаемый нами проект подготовки норморайтеров.
Совершенно очевидно, что норморайтер непременно должен владеть навыками аналитической деятельности — деятельности по интеллектуальной поддержке
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 4, ст. 293; 2016. № 21, ст. 3002.
2 См.: Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 14.04.2015).
принятия государственных решений. Норморайтеру, по всей видимости, нет нужды проходить полный курс правовой аналитики как междисциплинарной области знания. Ему достаточно глубоко освоить специфику правовой аналитики в правотворческой деятельности и в правоприменении в той мере, в какой оно влияет на законотворческую работу. При отсутствии в юридическом вузе, решившемся готовить норморайтеров, преподавателя правовой аналитики нет препятствий, чтобы пригласить прочесть этот курс на договорной основе ведущего представителя российской аналитической юриспруденции В.Б. Исакова или его учеников и последователей.
«Венцом» подготовки норморайтера призван стать профильный выпускной квалификационный экзамен, представляющий собой недельную разноплановую проверку знаний, умений, навыков доктрины, практики, техники правотворчества, который должен иметь столько элементов, сколько требуется для доказательной оценки сформированности профессиональных компетенций.
Должностные обязанности и квалификационные требования к норморайтеру целесообразно оформить отдельным актом и корректировать каждые 3 года. Не лишним было бы разработать неординарную Присягу норморайтера. Следует иметь в виду, что эти специалисты — исполнители, а не начальники и руководители и оценка их творческого сложного труда должна проводиться по четким объективным квалификационным критериям.
Во-вторых, на основе принятого профессионального стандарта норморайтера надлежит подготовить адекватный его целям образовательный стандарт. Речь идет о специализации содержания теоретического и практического обучения й норморайтера и пока можно предложить лишь самые общие подходы, принципы
0
? модификации существующего базового вузовского юридического образования.
3 Практическая подготовка норморайтера — полноценный элемент образова-
| тельного стандарта, когда обучающийся приобретает систему практических
1 навыков, умений, приемов, средств правотворческой деятельности, развивает | правотворческое правосознание и углубляет правотворческую культуру. По всей ! видимости, в образовательный стандарт войдет блок дисциплин практического
§ обучения с адекватными методами их дидактического представления [7].
ф
| Программа подготовки специалистов правотворчества должна быть абсолютно
| новой, но основанной на предварительном фундаментальном существующем обучении. Базовые юридические дисциплины необходимо дополнить (с выделением | нужного учебного времени) темами, «работающими» на доктрину, практику, | технику правотворчества.
& Учебный курс «История государства и права зарубежных стран» при подго-
товке норморайтеров желательно модифицировать таким образом, чтобы при ё анализе наиболее значимых законодательных и иных актов, правовых памятни-§ ков показывать — почему они появились именно в таком качестве, по каким при-| чинам исчезли или кардинально изменили свою технико-юридическую форму? | Например, периоду Гражданской войны и Реконструкции Юга в США известен такой самобытный нормативный правовой акт, как прокламация. Значительное влияние на государственно-правовое развитие США, в частности, оказали прокламации А. Линкольна, Э. Джонсона. Целую социальную революцию совершила Прокламация «Об освобождении рабов». По оценке Н.С. Латыповой, она стала «точкой невозврата, после которой статус рабов был изменен навсегда», 22 финальным и главным нормативным актом, определившим «в качестве осно-
вополагающей либеральной ценности неограниченное право каждого человека на собственную жизнь и свободу» [8, с. 21].
В конституционном праве желательно дать целый раздел о Конституции как базе текущего законодательства, конституционных правовых позициях, в административном праве развернуто изложить специфику ведомственного нормотворчества. Трудно переоценить для подготовки норморайтера учебный курс (если кто-то сможет его разработать надлежащим образом) «Национальное и международное судебное правотворчество», учебный курс «Прокурорский надзор» желательно «обогатить» разделом «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти».
Модель подготовки специалистов правотворчества предполагает многоступенчатость. Студентов надо будет обучать моделированию законов, навыкам формулирования идеи законопроекта, умениям готовить концепцию закона. Им потребуется опыт подготовки экспертных заключений по проектам не только региональных, но и федеральных законов, группового обсуждения и комментирования нормативных правовых актов.
Практически ориентированное обучение может вестись в самых разных профильных формах — разработка проектов на договорной основе для других субъектов РФ, подготовка экспертных заключений по базовым региональным законам, ведение банка правотворческих ошибок с выработкой путей их устранения или преодоления вредных последствий, формирование пакета законодательных идей и т. п. При наличии финансовой возможности полезными могут быть зарубежные командировки для подготовки аналитических обзоров по определенным сферам иностранного законодательства. с
В перспективе потребуется образование специальных кафедр (либо кур- и сов) — стратегии, тактики и техники правотворчества, экспертизы в право- а творчестве, современного муниципального правотворчества, международного о
в
права и правотворческого процесса, секретного правотворчества, возможности о
информационных технологий в правотворчестве, систематизации региональных а
правотворческих актов, мониторинга правотворческой и правоприменительной |
практики. Возможно создание клуба деловых правотворческих игр. е
Содержание подготовки специалистов правотворчества потребует множества °
общих и частных корректировок учебного материала. На более высоком уровне р
необходима разработка методологических основ правотворчества. Ч
Никто не сомневается в огромном влиянии национальных российских тради- о
ций на все сферы жизни общества [9, с. 7-41], включая правотворчество. Но как К
именно, в каких содержательных и технико-юридических формах они влияют м
на законодательный процесс и результаты правотворчества? Детально доктри- I
нальных разработок по этой фундаментальной проблеме нет, как, кстати, нет ¡§
СП
четкого различения традиций и обычаев. 1
Национальные традиции влияют на определение правового статуса государ- 22 ственных органов. Применительно к прокуратуре в Постановлении от 14 февраля 7 2015 г. Конституционный Суд РФ сделал вывод, что законодатель, определяя концепцию данного органа, не может не учитывать исторически сложившееся понимание его роли и предназначение в правовой системе России. Если в отношении прокуратуры, суда, адвокатуры, нотариата, полиции сложившиеся национальные традиции относительно легко «вычленить» и попытаться адекватно отразить в законодательстве, то применительно ко многим другим (особенно «мо- 23
лодым») государственным органам и организациям сделать это затруднительно. Сама инновационная среда их функционирования выступает в этих ситуациях в качестве «сопротивляющегося» материала.
Возникает далеко не риторический вопрос: как этому учить специалистов в сфере правотворчества, какие найти новаторские дидактические приемы их обучения столь деликатному виду (аспекту) правотворческой работы?
Злоупотребления в нормотворчестве, противоправные юридические решения — почти закрытая и реально неисследованная тема. В чистом виде о современном преступном законотворчестве нам известен лишь один реальный пример — осуждена почти половина депутатов Тверской городской думы во главе с ее председателем за принятие серии нормативных и правоприменительных актов за взятки (условия и уровень тарифов за электроэнергию в угоду определенным компаниям). Напрашивается учебный курс «Противоправное правотворчество и основные пути противодействия ему».
Мы десятилетиями обсуждаем проблемы юридической ответственности за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, но нет попыток создать методику определения вреда от принятия нормативного правового акта и установления за это адекватных мер государственного принуждения. Эту задачу вполне можно предложить для решения в дипломной работе студента либо магистерской диссертации обучающегося.
В дидактическом плане здесь много острых и слабоизученных вопросов, которые нередко находятся на «стыке» (и даже выходят за рамки юридических знаний) других научно-учебных дисциплин и не всегда известны преподавателю. Например, можно легко допустить смешение понятий «нация», «народ», «этнос». Ясно, что, не разобравшись в этих категориях, невозможно убедительно представлять их в качестве предмета правотворчества при оценке традиций. В.В. Лапаева верно подчеркивает, что «российские традиции солидарности могут и должны быть инкорпорированы в общее понятие права», но, к сожалению, не поясняет, как это сделать. Она пишет «об учете в праве национальных традиций», а мы полагаем, что важнее и гораздо труднее в правотворчестве адекватно отразить, разумно (т.е. при принципе формального равенства) выразить приемлемые традиции и четко обозначить т.н. «антиправовые традиции» для последующего государственного противодействия их распространению в обществе. В этом контексте трудно не согласиться с А.А. Гусейновым в том, что право «не должно апеллировать к традициям, а наоборот, оно должно быть основанием для критики традиций, их селекции», а правовую практику надо так строить, чтобы она стала традицией [10, ^ 26].
Вспомним, какого объема порой бывают (особенно у технических и административных регламентов) названия нормативных правовых актов. Они зачастую просто-напросто нечитабельны — в них невозможно уловить идею документа. Студентов следует учить и тому, как коротко отразить в наименовании юридического акта ключевую идею.
Или возьмем иллюстрацию иного технико-юридического плана. В России принято немало разного рода правовых документов в жанре «Стратегия». Анализ действующих в государстве стратегий показал невероятное разночтение по различным и не только технико-юридическим параметрам. Федеральный
закон от 28 июня 2014 г. № 172 называется «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.)3.
Некоторые документы утверждены Указом Президента РФ («О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы», «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации» на период до 2025 года», «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации», «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», «Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года», «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», «О Национальной Стратегии действий в интересах детей на 20122017 годы», «О Национальной Стратегии противодействия коррупции и Национальном пане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», «Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации»).
Ряд правовых документов этого жанра утвержден Распоряжением Правительства РФ («Стратегия государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года», «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года», «Об утверждении Стратегии развития сельскохозяйственного машиностроения России на период до 2030 года», «Об утверждении Стратегии обеспечения единства измерений в Российской Федерации до 2025 года», «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года», «Об утверждении Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года»).
Региональные стратегии развития утверждаются в одних случаях Правительством субъекта («Стратегия инвестиционного развития Ростовской области до 2030 года», «Стратегия развития Нижегородской области до 2020 года»), в других — Указом Губернатора («О Стратегии Воронежской области в сфере развития и защиты прав человека на 2016-2025 годы»).
Преподавателю придется приложить немалые усилия, чтобы аргументированно объяснить эти разночтения.
Целевая аудитория в нашем случае — те студенты, которые мотивированы учиться и затем работать в сфере правотворчества независимо от его вида и области приложения.
Во властных правотворческих структурах укоренилось и функционирует стойкое убеждение: юристы могут и должны оформлять выработанные решения в любой нужной государственной власти форме. Миссия юриста — преобразовывать политическую волю государственных руководителей в выгодную правовую форму.
Эта авторитарная позиция, консервативный стереотип подлежит преодолению, демократической трансформации. Экономически и политически властвующая элита должна быть ограничена в своих правотворческих притязаниях. По всей видимости, именно этому наиболее трудно будет обучать норморайтеров.
Аксиомой, которая «кочует» из статьи в статью, из монографии в монографию, является тезис о том, что успешное развитие юридического образования, совер-
3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. I, ст. 3378; 2016. № 27, ч. I, ст. 4210.
25
шенствование подготовки юридических кадров немыслимо без правовой культуры, правосознания, учета национального менталитета [11, с. 7-8; 12, с. 31-41]. Очевидна декларативность этого тезиса. Он «не работает» в профессиональной юридической среде. Когда идут совсем не единичные аресты высокопоставленных юристов (судей, прокуроров, следователей, адвокатов), у каждого из них имеется солидный практический опыт и определенная правовая культура. Кто-то скажет: надо отличать подлинную правовую культуру от ложной, мнимой — эти правоведы «переродились», «деформировались». Это уход от проблемы. Должен быть проверяемый механизм образования профессиональных качеств юриста той или иной специальности. Не вообще правовой культурой должен обладать юрист, не просто и не только развитым правосознанием. Он должен с помощью профессорско-преподавательского состава и некоторых специально-технических средств приобрести вполне конкретные профессиональные качества — чувство законности, моральную надежность, психологическую стрессоустойчивость. «Внедрить» эти качества значительно сложнее, нежели обучить категориям теории и философии права, нормам уголовного, административного и гражданского законодательства, тактике обыска или выемке.
В нашем случае подлинный специалист по правотворчеству должен уметь сказать «нет» государственной власти, когда от него требуют любым способом «оформить» принятое политиками решение.
Выдвигаемый нами тезис напрямую перекликается с более общей, до сих пор директивно не решенной проблемой: образование вообще и юридическое в частности — это сфера услуг или нечто более высокое, функционально гораздо й более значимое.
а Выявление подлинных государственных интересов, неприятие подмены госу-
й дарственных и общественных нужд потребностями экономически и политически | властвующей элиты — главный критерий профессионализма специалиста по | правотворчеству. Далеко не все правоведы осознают, что содержательность — | базовый принцип техники правотворчества. Он до сих пор не раскрыт с надле-° жащей полнотой, глубиной и точностью. Содержание любого государственного
0
| решения подлежит не любому, а строго определенному адекватному правовому | оформлению. Именно эта идея должна быть положена в основу стратегии и разных концепций всесторонней подготовки специалистов по правотворчеству. | Приняв и реализовав этот постулат, мы сможем приблизиться к преодолению
| главного недостатка позитивизма (нормативизма) — отсутствию границы «пере-| рождения» права в произвол. Профессиональный и образовательный стандарты ! норморайтера целесообразно подвергнуть тщательной междисциплинарной экс-§ пертизе силами Ассоциации юристов России.
§ В-третьих, требуется политическая воля, основанная на осознании острой
1 необходимости этой профессии и практической потребности определенного ко-| личества норморайтеров. Еще более необходимо государственное поручение, формирование социального заказа на обучение определенного числа норморайтеров.
На наш взгляд, данный проект способны реализовать лишь крупные юридические центры — опорные классические государственные исследовательские университеты, Саратовская государственная юридическая академия, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 26 Федерации. Ежегодно целесообразно набирать одну-две учебные группы (30 или
60 чел.). При большем количестве обучающихся обеспечить качественную подготовку норморайтеров проблематично.
Можно пойти и иным путем — на паритетных началах нескольким университетам организовать исследовательский научно-прикладной и учебный центр с условным наименованием «Правотворчество и юридическая техника нор-мообразования», который позднее может взять на себя функцию повышения квалификации норморайтеров. Не исключена возможность создания базовых кафедр при представительных органах государственной власти с перспективой организации целевого набора и гарантией предоставления должности по полученной специальности.
В-четвертых, необходимо введение действенного разнопланового государственного стимулирования для приобретения специальности «норморайтер» и последующее «удержание» на этой службе лучших профессионалов.
Качественное образование и получение диплома «норморайтер» должно быть мощным «социальным лифтом». Для этого требуются специальные и хорошо оборудованные «лифтовые шахты» — льготы, привилегии и иммунитеты для освоивших программу вуза на «хорошо» и «отлично». Будем откровенны — ныне диплом с отличием любого (даже самого «брендового», «топового») вуза реально ничего не дает для трудоустройства: решающее слово за связями, деньгами, случайными выдвижениями. Идеальный выход — каждый год «выставлять» иерархически выстроенную систему конкретных должностей для выпускников, окончивших юридические вузы с отличием, назначать их на 2-3 года на эти должности с последующей аттестацией пригодности. Только в таком случае появятся мотивация и конкуренция. Престижные и высокооплачиваемые должности в юридической сфере (а в области правотворчества — особенно) должны занимать лучшие.
Можно взять на вооружение интересный опыт Министерства юстиции РФ, которое проводит конкурс на заключение договоров о целевом обучении с обязательством последующего прохождения федеральной государственной службы [13] в этом ведомстве. Высоко значимо то, что по окончании обучения победителям конкурса предлагаются к замещению конкретные должности гражданской службы категории «специалисты старшей группы должностей» и «обеспечивающие специалисты старшей и младшей групп должностей».
Норморайтерам желательно на первые 10 лет после получения диплома предоставить серию льгот и преимуществ:
приоритетный доступ в кадровый резерв федерального государственного органа — для этого потребуется корректировка Указа Президента РФ от 1 марта 2017 г. № 96 «Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа»4;
создание отдельной номинации в проекте «Лидеры России»; установление весомых надбавок за сложность труда;
крупное премирование за работу с иностранным законодательством, за аналитические обзоры законодательства на иностранном языке, двойной диплом — юриспруденция и правоведение — должен давать не менее 20% повышения заработной платы;
4 Российская газета. 2017. 6 марта.
27
запрет в течение 3-х лет на увольнение по причине слабой профессиональной подготовки;
льготное медицинское обслуживание;
повышенное пенсионное обеспечение.
Известный филолог и философ М.Н. Эпштейн различал литературоведов и литературоводов. Последние не просто сочетали литературную практику с литературной теорией, но и создавали программы нового литературного направления и даже целые культурные движения [14, с. 29].
По аналогии, по всей видимости, можно «квалифицировать» в юриспруденции правоведов и правоводов. Конечно, далеко не все юристы способны к созданию и преобразованию правовой материи. Но относиться к этой когорте юристов — особая честь и, если угодно, почетная миссия.
Вот эту — элитную — часть правоводов и следует начать готовить в России, имея в виду, что постепенно в государственных органах и структурах гражданского общества, участвующих в правотворчестве, образуется корпус, ядро высокопрофессиональных норморайтеров, которые переориентируют правотворческую политику и станут непреодолимой преградой для дефектного правотворчества.
Предлагаемый подход — один из возможных вариантов организации подготовки специалистов правотворчества, в реальности которого я убежден, исходя из своего многолетнего преподавательского опыта и исследовательской практики.
й Библиографический список
Z 1. Недюк М., Ивушкина А. Незаконные законы // Известия. 2017. 11 окт.
сл _
5. 2. Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные произведения /
ü пер. с нем., сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; предисл. П.П. Гайденко.
i М.: Прогресс, 1990. 808 с.
t 3. Исаков В.Б. Правовая аналитики: учебное пособие. М.: Норма, 2015. 384 с.
>| 4. Исаков В.Б. Говорите языком схем: краткий справочник. М.: Норма, 2016.
| 144 с.
I 5. Исаков В.Б. Графенто 1. Графический язык правовой аналитики. М.: НИУ
| ВШЭ, 2016. 50 с.
£ 6. Исаков В.Б. Правовая аналитика: рабочая программа общеуниверситет-
| ского факультатива. М.: НИУ ВШЭ, 2017. 94 с.
| 7. Доброхотова Е.Н. Практическое обучение юристов в России: история ста-
0
£ новления и перспективы развития (на примере юридической клиники в СПб ГУ):
| автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. 22 с.
| 8. Латыпова Н.С. Государственно-правовое развитие США в период Граж-
1 данской войны и Реконструкции Юга (1861-1877): автореф. дис. ... канд. юрид. i наук. Уфа, 2017. 27 с.
CD _
9. Право и национальные традиции. Материалы «круглого стола» // Вопросы философии. 2016. № 12. С. 7-41.
10. Право и национальные традиции. Материалы «круглого стола» // Вопросы философии. 2016. № 12. С. 26.
11. Синюков В.Н. Юридическое образование в контексте российской правовой
28
культуры // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 31-44.
12. Борисов А.В., Корнев А.В., Петручак Л.А. Юридическое образование в России: история, современность, перспективы развития. М.: Норма ИНФРА-М, 2015. 208 с.
13. Российская газета. 2017. 13 окт.
14. Эпштейн М.Н. От знания — к творчеству. Как гуманитарные науки могут изменять мир. М.; СПб.: Центр гуманитарных инициатив, 2016. 480 с.
References
1. Naduk M, Ivushkina A. Illegal Laws // News. 2017. 11 ое^
2. Veber M. Polities as Vocation and Profession. Selected works / per. with him., comp., General editorship and afterword. Y.N. Davydova; Foreword. P.P. Gaidenko. M.: Progress, 1990. 808 р.
3. Isakov V.B. Legal Analysis: a textbook. M.: Norma, 2015. 384 р.
4. Isakov V.B. Speak the Language of Schemes: a brief guide. M.: Norma, 2016. 144 р.
5. Isakov V.B. Graphene 1. Graphic Language of Legal Analytics. M.: HSE, 2016. 50 р.
6. Isakov V.B. The Legal Analytics: working program of a University-wide optional course. M.: HSE, 2017. 94 р.
7. Dobrokhotova E.N. Practical Training of Lawyers in Russia: history of forma- е
n
н
tion and prospects of development (on the example of the legal clinic in St. Petersburg к state university): author. diss. kand. the faculty of law. Sciences. Saint Petersburg, f 2007. 22 р. к
о
8. Latypova N.S. With. State-legal Development of the United States during the С Civil War and South Reconstruction (1861-1877): abstract. Diss. kand. the faculty | of law. Sciences. Ufa, 2017. 27 р. H
н
9. Law and National Traditions. Materials of the «round table» // Questions of ю philosophy. 2016. No. 12. P. 7-41. |
10. Law and National Traditions. Materials of the «round table» // Questions of о philosophy. 2016. No. 12. S. 26. |
а
11. Sinyukov V.N. Legal Education in the Context of Russian Legal Culture // | Journal of Russian law. 2009. No. 7. 208 р. №
ю
12. Borisov A.V., Kornev A.V., Petrusak L.A. Legal Education in Russia: history, о modern age, prospects. M.: Norma INFRA-M, 2015. 208 р. 2
о
13. Russian newspaper. 2017. 13 оct. 7
14. Epstein M.N. From Knowledge to Creativity. How the Humanities Can Change the World. M.; SPb.: Center for humanitarian initiatives, 2016. 480 р.
