НОРМОКОНТРОЛЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НОВЕЛЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации: новеллы правового регулирования

Мохов

Артем Юрьевич

Ассистент кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления -филиал РАНХиГС

Artem Iu. Mokhov

Lecturer at the Department of Constitutional and Administrative Law, Volgograd Institute of Management -branch of RANEPA

e-mail: aumohov@mail.ru

УДК 342.6

Normative control exercised by the Constitutional Court of the Russian Federation: novelties of legal regulation

В статье раскрывается содержание изменений, внесённых в Конституцию и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части расширения полномочий органа конституционного судопроизводства осуществлять контроль за соответствием нормативно-правовых актов различного уровня конституционным положениям. Оценивается введение института предварительного (т.е., до принятия и (или) обнародования) нормоконтроля федеральных законов и законов субъектов РФ. Делается вывод об определённом дисбалансе в пользу президентской власти в части права обращаться с запросом о проверке конституционности федерального и регионального законодательства.

Ключевые слова.Конституционный Суд, конституционное судопроизводство, нормоконтроль, федеральный закон, проект федерального закона, закон субъекта Российской Федерации, запрос.

The paper reveals the content of the amendments to the Constitution and the Federal Constitutional Law «On the Constitutional Court of the Russian Federation» in terms of expanding the powers of the Constitutional Court to control the compliance of regulatory legal acts of various levels with constitutional provisions. The introduction of preliminary (i.e., prior to the adoption and (or) promulgation) regulation of federal laws and laws of the constituent entities of the Russian Federation is assessed. A conclusion is made about a certain imbalance in favor of the presidential power in terms of the right to apply with a request for verification of the constitutionality of federal and regional legislation.

Keywords: Constitutional Court, constitutional legal proceedings, norm control, federal law, draft federal law, law of a constituent entity of the Russian Federation, inquiry.

Важность конституционного нормоконтроля состоит в невозможности обжаловать и опротестовать итоговое решение Конституционного Суда по поводу соответствия нормативно-правового акта Основному закону, если акт в целом или отдельные его положения признаются не соответствующими Конституции, такие нормы (или документ в целом) утрачивают свою силу. В случае, если международный договор

Российской Федерации не соответствует конституционным положениям, также не подлежит ратификации и применению в рамках национальной правовой системы (ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации 1993 г. [1]). Исходя из этого, нормам, подробно регламентирующим основание и процедуру нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации, необходимо уделить особое внимание, рассмотреть изменённые и новые нормы в составе Конституции, Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» [2] с точки зрения общего положения в системе нормативных актов, теоретических концепций представителей науки конституционного права.

Определённую трансформацию претерпел институт конституционного судебного контроля и в контексте конституционной реформы 2020 г., в ходе которой были внесены значительные изменения не только в нормы Основного закона, посвящённые деятельности Конституционного Суда, но и в сам ФКЗ «О Конституционном Суде». Актуальность темы конституционного контроля норм права обусловлена, прежде всего, принципиальным новшеством - включением в ст. 125.1 Конституции и соответствующие положения ФКЗ «О Конституционном Суде» полномочий суда о проверке соответствия проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции, проектов федеральных и федеральных конституционных законов, регионального законодательств, которое ещё не вступило в силу (т.е. не было обнародовано главой субъекта), а также исполнения решений межгосударственных юрисдикционных органов при противоречии решения основам отечественного публичного правопорядка.

Следует подробнее сосредоточиться на фактическом появлении в отечественной правоприменительной практике, в соответствии с поправками 2020 г., института предварительного конституционного контроля. Необходимость введения предварительного нормконтроля Конституционным Судом неоднократно высказывалась в теории и до включения соответствующих положений в законодательство. Так, к примеру, И. А. Стародубцева предлагала осуществлять такой контроль по «запросу Государственной Думы в связи с принятием актов во исполнение международных обязательств Российской Федерации», обосновывая подобную необходимость соблюдением национальных государственных интересов, предотвращением неправомерных и необоснованных посягательств на суверенитет страны [3, с. 26]. В связи с конституционной реформой 2020 г. вопрос о сущности и назначении предварительного контроля обострился в научных исследованиях с большей силой.

Прежде всего, на основе теоретических источников можно выделить как минимум два положительных «эффекта» введения и активной реализации института предварительного конституционного контроля. Так, признание не соответствующими Конституции проектов федеральных и региональных нормативных актов позволит избежать их необоснованного принятия и применения, влекущего за собой случаи нарушения прав и свобод граждан и организаций. Проведённый И. А. Стародубцевой анализ жалоб, подаваемых гражданами Российской Федерации в Конституционный Суд в течение 2010-20 гг., указывал именно на наличие в законодательных актах положений, практическое применение которых влечёт за собой нарушение, прежде всего, личных прав и свобод человека и гражданина [4, с. 18]. Поскольку права и свободы признаются в Российской Федерации высшей ценностью, их нарушение влечёт за собой не только дополнительные финансовые и организационные действия по их восстановлению, но и падение авторитета государственной власти, доверия к палатам и депутатам парламента, как к источникам легитимного, непротиворечивого и отвечающего всем интересам избирателей законодательства (отметим, что проводимые в последнее время официальные опросы общественного мнения демонстрируют наименьшую степень доверия общественным институтам со стороны граждан именно к Федеральному Собранию [5].

Кроме того, устранение неконституционных положений регионального законодательства позволит, как представляется, обеспечить единую и согласованную государственно-правовую политику в различных сферах социально-экономической и политической жизни. Прежде всего, требуется обеспечить непротиворечивость законодательства при реализации полномочий в сферах совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Особенное значение это приобретает также в контексте конституционных поправок, так как в главу 3, посвящённую федеративному устройству, было включено значительное количество дополнений в части именно совместной компетенции. Возникающие в связи с этим коллизии между общими принципами федерального и практикой законодательной реализации регионального права должны быть разрешены, как представляется, на уровне текущей работы законодательных органов, однако конституционный нормоконтроль должен применяться здесь как крайняя мера при проверке наиболее резонансных актов. По мнению О. В. Брежнева, проведение предварительной проверки законодательного акта, подтверждение его соответствующим Основному закону в порядке конституционного судопроизводства позволит судить о

Legal Aspects of the State Management

«заведомой конституционности» такого правового акта, невозможности (или значительной затруднённости) обжаловать положения такого акта в дальнейшем [6, с. 38].

В свою очередь, в науке справедливо указывается и на противоречия предварительного конституционного контроля законодательства в редакции, в которой он был закреплён в Конституцию РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде». Прежде всего, наряду с уже обозначенной ранее проблемой фактического уравнения федеральных и федеральных конституционных законов, имеющих, по сути, различную юридическую силу, в основаниях и процедуре нормоконтроля, указывается на умаление роли Федерального Собрания на стадии подготовки законопроектов. В. А. Кряжов указывает, что процедура, о необходимости которой в научном сообществе речь шла достаточно давно, в итоге была введена совершенно неожиданно, при сохранении и укреплении также и последующего нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ. В сложившейся ситуации контрольные полномочия Конституционного Суда РФ становятся «излишней и избыточной мерой, не соответствующей утверждённому и нормально функционирующему механизму разделения государственной власти в России; наряду с остальными изменениями марта-июня 2020 г. поправки в статус Конституционного Суда усиливают позиции главы государства во взаимоотношениях с парламентом» [7, с. 23]. Т. Н. Вязовская определяет «фактическое включение Конституционного Суда - органа правосудия в законодательный процесс, по сути, являющийся политическим» [8, с. 104], что прямо противоречит независимому положению судебной власти по Конституции.

Среди учёных вызывает вполне обоснованный интерес ограничение субъектов предварительного конституционного нормоконтроля исключительно запросом главы государства. Несомненно, Президент Российской Федерации является не только главой Российского государства, но и гарантом неукоснительного и непротиворечивого исполнения Конституции Российской Федерации - соответственно, его участие как субъекта инициативы конституционного нормоконтроля представляет вполне обоснованным и справедливым, соответствующим общим принципам организации публичной власти в стране. Однако, предоставление таких полномочий исключительно Президенту не может отвечать относительному многообразию субъектов государственной власти (предусмотренных ст. 11 Конституции РФ), единству, но не подчинённости главе государства, системы публичной власти, осуществляемой на территории Российской Федерации. Считаем необходимым существенно расширить перечень субъектов, имеющих право обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности ещё не принятых (неопубликованных) федеральных и региональных законов - по аналогии с кругом субъектов, указанным в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

А.Н. Кокотов отмечает, что начало процедуры конституционного предварительного нормоконтроля исключительно в соответствии с волеизъявлением главы государства превносит определённый «элемент субъективности в контрольную деятельность Конституционного Суда РФ, которая по определению должна быть исключительно объективной» [9, с. 32]. Отметим, что предоставление запроса на предварительный нормоконтроль исключительно Президенту логически не соответствует объёму субъектов и последующего контроля - так, согласно ч. 2 ст. 105 Конституции РФ, право обратиться с запросом о соответствии Основному закону действующего регионального и федерального законодательства, международных и внутригосударственных нормативных договоров предоставлено не только главе государства, но и палатам Федерального Собрания, Правительству, инициативной группе в составе не менее двадцати процентов от общей численности депутатов Государственной Думы (сенаторов - членов Совета Федерации), а также Верховному Суду РФ, парламентам и высшему исполнительному органу субъектов Российской Федерации.

Кроме того, определённые опасения вызывает исключительная диспозитивность предварительного конституционного контроля - законом не устанавливается обязательность случаев проверки на соответствие Основному закону каких-либо законов, либо определённых обстоятельств, связанных с законодательным процессом. На основе анализа ФКЗ «О Конституционном Суде» в принципе можно выделить только один вид нормативных документов, подлежащих обязательной предварительной проверке в порядке конституционного судопроизводства - договора о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или его части с образованием нового субъекта Российской Федерации. Подобные документы обязательно проверяются Конституционным Судом, однако, также по представлению Президента.

Как представляется, сложившаяся в соответствии с ч. 5.1. ст. 125 Конституции РФ ситуация предоставления полномочий предварительного нормоконтроля в порядке конституционного судопроизводства не повлечёт за собой превращения предварительного контроля нормативных положений в изначально нежизнеспособный, редко применяемый институт - напротив, это может стать дополнительным механизмом дисбаланса системы государственной власти в пользу исключительных полномочий Президента, позволяющих

ему влиять, в том числе, и на принятие законов субъектов РФ по вопросам исключительно региональной компетенции (в порядке ст. 73 Конституции РФ; в свою очередь, дополнительных указаний на уровень компетенции предварительно проверяемого закона ч. 5.1. ст. 125 Конституции РФ не предусмотрено), что прямо не входит в круг полномочий главы государства, уже осуществляющего, согласно новым поправкам, «общее руководство деятельностью Правительства» (новая редакция п. «б» ст. 83 Конституции РФ, на наш взгляд, уже не только фактически, но и юридически свидетельствующая о построении в Российской Федерации модели президентской республики).

Таким образом, считаем необходимым существенно дополнить перечень субъектов, управомоченных обращаться с запросами о проверке конституционности законопроектов. Так, относительно Федеральных и Федеральных конституционных законов представляется необходимым дополнить перечень палатами Федерального Собрания в целом, а также инициативными группами в составе не менее, чем одна пятая часть от общей численности депутатов Государственной Думы, сенаторов Российской Федерации (предоставление такого права депутатам считаем необходимым как дополнительную гарантию влияния на законодательный процесс со стороны парламентской оппозиции).

Положение о проверке по запросу главы государства проектов ФКЗ считаем необходимым исключить в силу невозможности влияния главы государства не преодолённое Федеральным Собранием вето по наиболее важным законопроектам, принимаемым по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ. Отдельно необходимо обозначить роль Правительства на стадии предварительного конституционного нормоконтроля. Поскольку высший орган исполнительной власти участвует в федеральном законодательном процессе, в том числе, и путём предоставления заключений по целому ряду законопроектов (речь идёт, прежде всего о проекте закона о федеральном бюджете, иных наиболее важных законодательных актах финансового характера - в порядке ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), право Правительства на подачу запроса о нормоконтроле также требуется предоставить, прежде всего, во избежание дополнительной ответственности Правительства, связанной с необоснованными и нерационально разработанными законами.

Касательно же предварительного нормоконтроля проектов законодательных актов субъектов Российской Федерации, перечень субъектов запроса нужно расширить за счёт высшего исполнительного органа субъекта Федерации, поскольку по аналогии с федеральным уровнем глава субъекта обязан осуществлять единообразное применение регионального законодательства, соответствие актов субъекта общим принципам Конституции РФ и федеральных нормативно-правовых актов.

Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым изложить положения пунктов «а» и «в» части 5.1. статьи 125 Конституции Российской Федерации в следующей редакции:

«Конституционный Суд Российской Федерации:

а) по запросу Президента РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, инициативной группы в составе не менее одной пятой депутатов Государственной Думы, инициативной группы в составе не менее одной пятой сенаторов Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов РФ о внесении поправок в Конституцию РФ; проектов Федеральных конституционных, Федеральных законов;

а.1) по запросу Президента РФ проверяет конституционность Федеральных законов, принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 ст. 107 до их подписания Президентом Российской Федерации;

а.2) по запросу Правительства Российской Федерации проверяет конституционность проектов Федеральных законов, для внесения которых требуется заключение Правительства Российской Федерации в порядке ч. 3 ст. 104;

в) по запросу Президента Российской Федерации, главы высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации проверяет конституционность конституционных (уставных) законов, законов субъектов Российской Федерации до их официального опубликования».

Таким образом, сфера контрольных полномочий Конституционного Суда была существенно обновлена в ходе конституционной реформы 2020 г., в частности, за счёт добавления в круг полномочий органа конституционного судопроизводства полномочий по предварительному контролю проектов Федеральных и Федеральных конституционных законов, не вступивших в силу региональных законов. В целях соблюдения баланса различных ветвей государственной власти сделан вывод о необоснованности предоставления права запроса о конституционности законопроектов исключительно Президенту; кроме того, не соответствующим иерархии федеральных законодательных актов представляется одинаковая процедура проверки Конституционным Судом проектов федеральных и федеральных конституционных законов.

State and Regional Management

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета. 2020. № 144.

2. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 09 ноября 2020 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

3. Стародубцева И.А. Обеспечение согласованности международных договоров и законодательства Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы реализации // Российская юстиция. 2013. № 10. С. 24-26.

4. Стародубцева И.А. Новые полномочия Конституционного Суда в сфере предварительного конституционного контроля: анализ поправок к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 2. С. 18-20.

5. Доверие политикам [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всероссийского института изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Режим доступа: https://wciom.ru/ratings/doverie-politikam (дата обращения: 8.06.2021).

6. Брежнев О.В. Предварительный конституционный контроль и его реализация в России: проблемы теории и практики // Актуальные проблемы российского права. 2020. Том 15. № 10. С. 36-43.

7. Кряжов В.А. Как конституционная реформа 2020 года изменила Конституционный Суд Российской Федерации // Государство и право. 2020. № 9. С. 18-32.

8. Вязовская Т.Н., Евсеева Л.А., Змиевский Д.В., Галиева Г.В. Предварительный конституционный судебный контроль в Российской Федерации // Вестник Российского университета кооперации. 2020. № 3. С.103-107.

9. Кокотов А.Н. Предварительный контроль правовых актов Конституционным Судом России // Закон. 2020. № 12. С. 29-39.