CC BY
54ИСТОРИЧЕСКИЙ РАКУРС
Эволюция института
конституционного контроля в России:
*
от надзора к правосудию
Часть 2
Борис Страшун**
Во второй части статьи рассматриваются характерные черты развития правового статуса Конституционного Суда Российской Федерации после принятия нынешней Конституции 12 декабря 1993 года по настоящее время. Правовым фундаментом статуса Суда является и сама Конституция, и Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года вместе с изменениями, внесёнными в этот закон в период с 8 февраля 2001 года по 14 декабря 2015 года. Статья представляет собой подробное рассмотрение истории введения правовых норм, содержащихся в изначальном тексте Федерального конституционного закона и внесённых в него впоследствии поправок, их подробный критический анализ и анализ их влияния на деятельность Суда и его положение в системе разделения властей. Автор приходит к выводу о проявлении в динамике изменений статуса Суда двух тенденций - стремления к повышению дееспособности Суда, с одной стороны, и практическом ослаблении его независимости от исполнительной власти в лице главы государства - с другой. В целом, статья является хорошим проводником для осмысления тонкостей конституционного надзора в правовой системе современной России.
^ Конституция РФ; Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ; Председатель Конституционного Суда РФ; судья Конституционного Суда РФ; полномочия Конституционного Суда РФ; судопроизводство DOI: 10.21128/1812-7126-2016-3-94-113 в Конституционном Суде РФ
4. Действие второе:
новая Конституция и статус Конституционного Суда в период 1993-2000 годов
Новый акт в эволюции системы конституционного правосудия в России начинается с принятием новой Конституции страны Российской Федерации (аббревиатура РСФСР с её принятием уже ушла в прошлое), которая по-новому определила статус Конституцион-
* Окончание. Начало см.: Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1 (110). С. 106-120.
** Страшун Борис Александрович - профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета (МГЮА) имени О. Е. Кутафина, заслуженный деятель науки Российской Федерации, государственный советник юстиции 2 класса, доктор юридических наук, профессор (e-mail: [email protected]).
ного Суда. Этот статус был уточнён и в первоначальной редакции Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации 1994 года.
Согласно первой части статьи 125 Конституции, численный состав Конституционного Суда стал включать 19 судей. Это дало возможность к четырём лояльным Президенту судьям добавить ещё шесть и обеспечить тем самым необходимое ему большинство в составе Суда. Формирование высших судов, включая и Конституционный, стало относиться к компетенции Совета Федерации — верхней палаты нового российского парламента, однако представлять кандидатуры для избрания судей вправе только Президент страны (ч. 1 ст. 128 Конституции).
Конституция в части 2 статьи 125 установила, что Конституционный Суд по запросам Президента, одной из палат Федерального
Собрания, Правительства, Верховного Суда (первоначально также и Высшего Арбитражного Суда, упразднённого в 2014 году), органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам ведения федеральных органов государственной власти и совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов;
в) договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров между органами государственной власти субъектов Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Согласно части 6 этой статьи, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Часть 3 статьи 125 Конституции возложила на Суд разрешение споров о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов;
в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 125 Конституции Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
Новое важное полномочие Суда получило отражение в части 5 излагаемой статьи, согласно которой Суд по запросам Президента РФ, любой палаты Федерального Собрания, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации даёт толкование Конституции. Если обычно толкование нормативных актов дают издавшие их органы
власти, то в данном случае наделение Конституционного Суда таким полномочием обусловлено тем фактом, что Конституция принималась не органом власти, а непосредственно избирателями.
Согласно части 7 статьи 125, Конституционный Суд управомочен по запросу Совета Федерации давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Очевидно, что по своей инициативе Суд этого делать не может.
Из части 3 статьи 100 Конституции следует, что Конституционный Суд может обращаться с посланиями к совместному заседанию палат Федерального Собрания, однако на практике этим полномочием не пользуется.
Наконец, в соответствии с частью 1 статьи 104 российской Конституции Конституционному Суду принадлежит право законодательной инициативы по вопросам его ведения. Из общего контекста статьи вытекает, что имеется в виду право вносить законопроекты в Государственную Думу. Сложнее решить, что же относится к ведению Суда и требует нового законодательного регулирования. Из полномочий, указанных в статье 125 Конституции, вроде бы не видна необходимость в разработке законопроектов. Тем не менее Суд разработал проект федерального конституционного закона о себе самом и в январе 1994 года представил его в Государственную Думу Федерального Собрания1. В этом проекте в соответствии с частью 3 статьи 128 Конституции были урегулированы его полномочия, порядок образования и деятельности.
Как верно отметил Н. В. Витрук, «практика первых лет деятельности Конституционного Суда в столь сложный период истории России свидетельствовала о необходимости введения таких законодательных мер, которые независимо от состава судей и их личных убеждений исключали или во всяком случае максимально затрудняли бы использование Конституционного Суда в качестве инструмента политической борьбы...»2. К таким ме-
1 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Су-дебно-конституционное право и процесс : учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Норма : ИНФРА-М, 2010. С. 81.
2 Там же. С. 83-84.
рам Н. В. Витрук отнёс исключение из текста проекта Федерального конституционного закона нормы о праве Суда на собственную инициативу рассмотрения дел, уточнение в этом тексте круга органов и лиц, наделённых правом оспаривать конституционность нормативных актов. Можно сюда добавить исключение из компетенции Суда проверки конституционности политических партий, а также обыкновений правоприменительной практики.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — ФКЗ о КС, Закон о Конституционном Суде) был принят Государственной Думой 24 июня 1994 года, одобрен Советом Федерации 12 июля и подписан Президентом 21 июля того же года3. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования — с 23 июля 1994 года. Было установлено, что Суд возобновит свою деятельность, как только все вакансии будут заполнены.
В статье 1 ФКЗ о КС Конституционный Суд определяется как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Закон воспроизвёл содержание конституционных норм, определяющих компетенцию Конституционного Суда, но при этом установил в пункте 7 части первой статьи 3, что он осуществляет также иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключёнными в соответствии со статьёй 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
Закон подтверждал, что Суд решает исключительно вопросы права и что при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех слу-
3 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1994. № 13. Ст. 1447.
чаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Закон устанавливал, что по вопросам своей внутренней деятельности Конституционный Суд принимает свой Регламент. Согласно статье 4 ФКЗ о КС, Конституционный Суд был вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трёх четвёртых от общего числа судей, а его полномочия, как и ранее, не ограничены определённым сроком4. Решения Суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 ФКЗ о КС).
В статье 7 предусмотрено, что Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов. Его финансирование производится за счёт федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объёме. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьёй необходимые средства, которыми Суд распоряжается самостоятельно. Смета его расходов не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом. Он самостоятельно и независимо осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности. Имущество, необходимое Суду для осуществления его деятельности и находящееся в его оперативном управлении, является федеральной собственностью. Он может наделять правом оперативного управления этим имуществом структурные подразделения, входящие в состав своего аппарата. Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных, финансовых, информационных, материально-технических, кадровых и других условий деятельности Суда, установленных ФКЗ о КС, не допускается.
Согласно статьям 8-19 ФКЗ о КС, определяющим статус судьи Конституционного Суда, судьёй может быть назначен гражданин
4 При изложении первоначального статуса Конституционного Суда нормы, впоследствии изменённые, приводятся в прошедшем времени, а действующие поныне в неизменном виде — в настоящем.
Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Таким образом, требования к минимальному возрасту и профессиональному стажу кандидата в судьи по сравнению с предыдущим законом повышены, и это представляется оправданным. Закон установил, что судья назначается на должность на срок 12 лет, а установленный законом предельный возраст для пребывания в должности тоже повышался до 70 лет. Назначение на должность судьи Конституционного Суда на второй срок не допускается.
Предложения о кандидатах на должности судей могут вноситься Президенту членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Но о том, кем и как должен производиться отбор кандидатов, закон умалчивает, а процесс этот совсем не прозрачен. Закон говорит лишь, что судья назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации. Поскольку речь не идёт о списочном составе, можно понимать так, что требуется большинство от конституционной численности членов Совета Федерации, которая в настоящее время составляет 170 человек.
Судья Конституционного Суда не может быть членом (депутатом) Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, иных представительных органов, занимать либо сохранять за собой другие государственные или общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью5, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Однако преподавательская и твор-
5 Лучше бы сказать: «иной деятельностью, приносящей доход».
ческая деятельность не должна препятствовать выполнению обязанностей судьи и не может служить уважительной причиной отсутствия его на заседании, если на то не дано согласия Суда. Судья не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать кому бы то ни было покровительство в получении прав и освобождении от обязанностей. Он не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей. Хотя в законе о Конституционном Суде судья везде упомянут в мужском роде, все законоположения в полной мере распространяются и на судей-женщин. Конечно, стоило бы по примеру, скажем, Швейцарии, Германии соответствующим образом отредактировать текст закона.
Судья не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде, а также который изучается или принят к рассмотрению Судом, до принятия решения по этому вопросу. В то же время ничто не может препятствовать судье свободно выражать свою волю гражданина и избирателя путём голосования на выборах и референдуме.
Независимость судьи Конституционного Суда обеспечивается его несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав судей, установленными в Законе о Конституционном Суде порядком приостановления и прекращения полномочий судьи, правом на отставку, обязательностью установленной процедуры конституционного судопроизводства, запретом какого бы то ни было вмешательства в судебную деятельность, предоставлением судье материального и социального обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его высокому статусу.
Материальные гарантии независимости судьи Конституционного Суда, связанные с оплатой его труда, предоставлением ежегодного отпуска, социальным обеспечением, обеспечением жильём, социально-бытовым обслуживанием, обязательным государственным страхованием жизни и здоровья судьи, а также принадлежащей ему и членам его семьи собственности, устанавливаются применительно к соответствующим гарантиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации для судей иных высших федеральных судов. В случаях, если другими правовыми актами для судей Конституционного Суда предусмотрены иные нормы, повышающие уровень их правовой защиты, материального и социального обеспечения, применяются положения этих актов.
Судья Конституционного Суда несменяем. Его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе, как в порядке и по основаниям, установленным в ФКЗ о КС.
Судья Конституционного Суда неприкосновенен. Он не может быть привлечён к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, подвергнут задержанию, аресту, обыску без согласия Конституционного Суда, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Судья Конституционного Суда, чья личность не могла быть известна в момент задержания, по выяснении личности подлежит немедленному освобождению. Должностное лицо, произведшее задержание судьи на месте преступления, обязано немедленно уведомить об этом Конституционный Суд РФ, который в течение 24 часов должен принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры или об отказе в даче согласия.
Судья Конституционного Суда не подлежал привлечению к какой-либо ответственности, в том числе и по истечении срока полномочий, за мнение, выраженное в заседании Конституционного Суда, а также за принятое Конституционным Судом решение.
Судьи Конституционного Суда РФ пользуются равными правами. Судья имеет право решающего голоса по всем рассматриваемым Судом вопросам.
Полномочия судьи Конституционного Суда могут быть приостановлены в двух случаях, а именно: если на арест судьи или привлечение к уголовной ответственности было дано согласие Конституционного Суда и если судья по состоянию здоровья временно неспособен выполнять свои обязанности.
Приостановление полномочий судьи осуществляется по решению Конституционного Суда, принимаемому не позднее месяца со дня выявления оснований к их приостановлению. Судья, чьи полномочия приостановлены, не вправе участвовать в заседаниях Суда, а также направлять официальные документы в государственные органы и организации, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какие-либо документы и иную информацию.
Конституционный Суд приостанавливает полномочия судьи до отпадения оснований к их приостановлению. Восстановление полномочий судьи оформляется решением Суда, за исключением случая временной неспособности выполнять обязанности. Приостановление полномочий не влечёт за собой приостановления выплаты судье заработной платы и не лишает его гарантий, установленных в ФКЗ о КС.
Закон установил следующие основания для прекращения полномочий судьи:
1) нарушение порядка назначения на должность, установленного Конституцией и ФКЗ о КС;
2) истечение срока полномочий или достижение предельного возраста пребывания в должности;
3) личное письменное заявление судьи об отставке до достижения предельного возраста пребывания в должности;
4) утрата судьёй гражданства Российской Федерации;
5) вынесенный в отношении судьи обвинительный приговор, вступивший в законную силу;
6) совершение судьёй поступка, порочащего честь и достоинство судьи;
7) продолжение судьёй, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, не совместимых с должностью;
8) неучастие судьи в заседаниях Суда или уклонение от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин;
9) признание судьи по решению суда, вступившему в законную силу, недееспособным, безвестно отсутствующим или умершим;
10) смерть судьи.
Полномочия судьи Конституционного Суда РФ могут быть прекращены также ввиду неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее 10 месяцев подряд) исполнять обязанности судьи. Прекращение полномочий судьи должно было осуществляться по решению Конституционного Суда, которое направлялось бы Президенту, в Совет Федерации и являлось бы официальным уведомлением об открытии вакансии.
Прекращение полномочий судьи из-за нарушения порядка назначения на должность или в случае совершения судьёй поступка, порочащего честь и достоинство судьи, производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда, причём во втором случае представление должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа судей.
Судья считается ушедшим или удалённым в отставку, если его полномочия прекращены вследствие истечения их срока или достижения судьёй предельного возраста пребывания в должности, а также в случаях личного письменного заявления об отставке до достижения предельного возраста пребывания в должности, признания недееспособности или ввиду неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение не менее 10 месяцев подряд исполнять обязанности судьи.
Пребывающему в отставке судье Конституционного Суда, имеющему стаж работы в должности судьи не менее 15 лет, независимо от возраста выплачивается по его выбору пенсия или не облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание в размере 80 % денежного вознаграждения работающего судьи Конституционного Суда. При этом в стаж работы, дающий право на получение ежемесячного пожизненного содержания, за-считывается время предшествующей работы по юридической профессии.
Со времени вступления в силу ФКЗ о КС состав Конституционного Суда значительно изменился, изменилась и обстановка в стра-
не, особенно после отставки Президента Б. Н. Ельцина, последовавшей 31 декабря 1999 года.
Создаётся впечатление, что ушла в прошлое политизированность Суда, которую заменила его фактическая подчинённость Президенту. Но к этому вопросу мы ещё вернёмся позже.
В статьях 20-28 ФКЗ о КС урегулированы структура и организация деятельности Конституционного Суда. Установлено было, что Суд рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях и заседаниях двух палат, включающих соответственно десять и девять судей. Персональный состав палат определялся путём жеребьёвки. Председатель и заместитель Председателя не могли входить в состав одной и той же палаты. Каждая палата выносила решения как Конституционный Суд. Эта система была создана под влиянием примера Федерального конституционного суда Германии.
Персональный состав палат не должен был оставаться неизменным более чем три года подряд. Очередность исполнения судьями, входящими в состав палаты, полномочий председательствующего в её заседаниях определялась на заседании палаты.
Конституционный Суд РФ был вправе рассмотреть в пленарном заседании любой вопрос, входящий в его компетенцию.
Исключительно в пленарных заседаниях Суд должен был:
1) разрешать дела о соответствии Конституции конституций республик и уставов субъектов Российской Федерации;
2) давать толкование Конституции;
3) давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
4) принимать послания Конституционного Суда;
5) решать о выступлении с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
В пленарных заседаниях Суд должен был также:
1) избирать Председателя, заместителя Председателя, судью-секретаря Суда;
2) формировать персональные составы палат Суда;
3) принимать и изменять Регламент Суда;
4) устанавливать очередность рассмотрения дел в пленарных заседаниях Суда, а также распределять дела между палатами;
5) принимать решения о приостановлении или прекращении полномочий судей, а также о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Суда.
В заседаниях палат Конституционный Суд был призван разрешать прочие дела, отнесённые Конституцией к его компетенции.
В пленарном заседании Конституционного Суда РФ судьи тайным голосованием большинством от общего числа судей избирали из своего состава в индивидуальном порядке сроком на три года Председателя, заместителя Председателя и судью-секретаря. Эти должностные лица по истечении срока их полномочий могли быть избраны на новый срок. Эта модель была воспринята от итальянского Конституционного суда и отвечала демократическому принципу «председатель — первый среди равных». Избранные лица могли по личному письменному заявлению сложить с себя эти полномочия, что констатировалось бы решением Конституционного Суда. По инициативе не менее пяти судей, считающих, что Председатель, заместитель Председателя или судья-секретарь недобросовестно исполняет свои обязанности либо злоупотребляет своими правами, мог быть поставлен вопрос о его досрочном освобождении от соответствующей должности, который решался бы большинством не менее двух третей от общего числа судей тайным голосованием. Новые выборы должны были бы проводиться не позднее двух месяцев со дня открытия вакансии.
В статьях 29—35 ФКЗ о КС подтверждал принципы конституционного судопроизводства: независимость, коллегиальность, гласность (закрытые заседания допускались лишь для случаев, предусмотренных в этом законе), устность (могли не оглашаться документы, известные судьям и сторонам), русский язык судопроизводства (с обеспечением переводчика для участников процесса, этим языком не владеющих), непрерывность (недопустимость рассмотрения других дел до вынесения решения или отложения слушания), состязательность и равноправие сторон.
Согласно статье 36 ФКЗ о КС, поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обращение в Суд в форме за-
проса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям ФКЗ о КС. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствует ли российской Конституции закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределённость в понимании положений Конституции, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
В последующих статьях ФКЗ о КС вплоть до статьи 44 включительно регулируется работа с обращениями. Обращения, поступающие в Конституционный Суд, подлежат обязательной регистрации. В случаях, если обращение:
1) явно не подведомственно Конституционному Суду РФ;
2) по форме не отвечает требованиям ФКЗ о КС;
3) исходит от ненадлежащего органа или лица;
4) не оплачено государственной пошлиной, если иное не установлено ФКЗ о КС, Секретариат Конституционного Суда уведомляет заявителя о несоответствии его обращения требованиям ФКЗ о КС. Заявитель вправе потребовать принятия Конституционным Судом решения по этому вопросу. После устранения недостатков, указанных выше в пунктах 2 и 4, заявитель вправе вновь направить обращение в Конституционный Суд. Если же обращение явно не подведомственно Конституционному Суду, Секретариат может направить его в государственные органы или организации, компетентные решать поставленные в нём вопросы. С. А. Белов и О. А. Куд-ряшова отмечают, что в зарубежных странах подобных функций у структурных подразделений, обеспечивающих деятельность конституционных судов, нет; фильтрацию обращений производят сами судьи6.
6 См.: Белов С. А., Кудряшова О. А. Заимствование моделей конституционного контроля в правовой системе России // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6 (30). С. 25—38, 27, 31. О различных сужде-
Что касается общей процедуры рассмотрения дел в Конституционном Суде, то она была урегулирована в статьях 45-83 ФКЗ о КС.
При соответствии обращения требованиям ФКЗ о КС Председатель Суда поручает одному или нескольким судьям предварительно его изучить, что должно быть сделано не позднее двух месяцев с момента регистрации обращения. Это обязательная стадия производства в Конституционном Суде. Заключение судьи (судей) по результатам предварительного изучения обращения докладывается в пленарном заседании Суда. Решение о принятии обращения к рассмотрению принимается Судом в пленарном заседании не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения обращения судьёй (судьями). Стороны уведомляются о принятом Судом решении. В случаях, не терпящих отлагательства, Суд может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением до завершения рассмотрения дела приостановить действие оспариваемого акта, соответственно процесс вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации.
Конституционный Суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению, если:
1) разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственно Конституционному Суду;
2) обращение в соответствии с требованиями ФКЗ о КС не является допустимым;
3) по предмету обращения Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
В случае если акт, конституционность которого оспаривается, был отменён или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Судом производство может быть прекращено, если действием этого акта
ниях по вопросу о компетенции Секретариата Конституционного Суда РФ см. также: Автономов А. С. Секретариат Конституционного Суда России: фильтр для отсеивания необоснованных жалоб или тормоз конституционного правосудия // СПС «Консультант-Плюс»; Блохин П. Д. Деятельность Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению жалоб граждан и их объединений: проблемы компетенции // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 1 (25). С. 14-22.
не были нарушены конституционные права и свободы граждан.
Обращение может быть отозвано заявителем до начала рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда. В случае отзыва обращения производство по делу прекращается.
Решение о назначении дел к слушанию принимается Конституционным Судом в пленарном заседании не позднее чем через месяц после принятия обращений к рассмотрению. В решении указывается очередность слушания дел.
Рассмотрение каждого дела образует предмет особого заседания. Суд может соединить в одном производстве дела по обращениям, касающимся одного и того же предмета.
Для подготовки дела к слушанию, составления проекта решения Суда, а также изложения материалов в заседании Суд назначает одного или нескольких судей-докладчиков. Требования Суда о предоставлении текстов нормативных и других правовых актов, документов и их копий, дел, сведений и других материалов; о заверении документов и текстов нормативных актов; о проведении проверок, исследований, экспертиз; об установлении определённых обстоятельств; о привлечении специалистов; о даче разъяснений, консультаций и об изложении профессиональных мнений по рассматриваемым делам обязательны для всех органов, организаций и лиц, которым они адресованы. Эти требования должны быть рассмотрены, и ответ по результатам их рассмотрения должен быть направлен Суду в течение месяца со дня получения этих требований, если иной срок не указан Судом. Расходы, связанные с выполнением требований Конституционного Суда, несут соответствующие органы и организации. Расходы негосударственных организаций и лиц возмещаются из средств федерального бюджета. Отказ или уклонение от рассмотрения либо исполнения, нарушение сроков рассмотрения либо исполнения, неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Конституционного Суда, а также умышленное введение его в заблуждение влекут установленную законодательством Российской Федерации ответственность.
Сторонами в конституционном судопроизводстве являются:
1) заявители — органы или лица, направившие в Конституционный Суд РФ обращение;
2) органы или должностные лица, издавшие либо подписавшие акт, конституционность которого подлежит проверке;
3) государственные органы, компетенция которых оспаривается.
Представителями сторон по должности могут выступать: руководитель органа, подписавший обращение в Конституционный Суд, руководитель органа, издавшего оспариваемый акт или участвующего в споре о компетенции, должностное лицо, подписавшее оспариваемый акт, любой член (депутат) Совета Федерации или депутат Государственной Думы из числа обратившихся с запросом. Представителями сторон могут быть также адвокаты или лица, имеющие учёную степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами. Каждая из сторон может иметь не более трёх представителей.
Стороны обладают равными процессуальными правами. Стороны и их представители вправе знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию по делу, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе об отводе судьи. Сторона может представлять на обращение письменные отзывы, подлежащие приобщению к материалам дела, знакомиться с отзывами другой стороны.
Стороны или их представители обязаны явиться по вызову Суда, дать объяснения и ответить на вопросы. Неявка стороны или её представителя в заседание Суда не препятствует рассмотрению дела, за исключением случаев, когда сторона ходатайствует о рассмотрении дела с её участием и подтверждает уважительную причину своего отсутствия.
Заседания Конституционного Суда должны проходить открыто, за исключением случаев, предусмотренных в ФКЗ о КС. Присутствующие имеют право фиксировать ход заседания с занимаемых ими мест. При этом кино- и фотосъёмка, видеозапись, прямая радио- и телетрансляция заседания с разрешения Суда допускаются.
В целях обеспечения безопасности присутствующих на заседании Суда его Председатель с согласия Суда может распорядиться
о проведении проверки лиц, желающих присутствовать на заседании, включая проверку документов, удостоверяющих личность, а также о досмотре проносимых в зал вещей и личном досмотре. Присутствующие в зале заседания обязаны уважительно относиться к Конституционному Суду и принятым в нём правилам и процедурам, подчиняться распоряжениям председательствующего о соблюдении распорядка заседания. Поддержание порядка в заседании Суда возлагается на судебных приставов, требования которых обязательны для всех присутствующих. Лицо, нарушающее порядок в заседании или не подчиняющееся законным распоряжениям председательствующего, после предупреждения может быть удалено из зала. Председательствующий с согласия Суда может после предупреждения удалить публику в случае, если ею допущено нарушение порядка, мешающее нормальному ходу заседания. Суд может подвергнуть лицо, нарушающее порядок в заседании или не подчиняющееся законным распоряжениям председательствующего, штрафу в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда.
Конституционный Суд вправе назначать закрытое заседание в случаях, когда это необходимо для неразглашения охраняемой законом тайны, обеспечения безопасности граждан, защиты общественной нравственности. На закрытом заседании присутствуют судьи Конституционного Суда, стороны и их представители. Возможность присутствия других участников процесса и сотрудников Секретариата Суда, непосредственно обеспечивающих нормальный ход заседания, определяется председательствующим по согласованию с судьями. Дела в закрытых заседаниях рассматриваются с соблюдением общих правил конституционного судопроизводства.
Судья Конституционного Суда отстраняется от участия в рассмотрении дела в случаях, если:
1) ранее в силу должностного положения участвовал в принятии акта, являющегося предметом рассмотрения;
2) его объективность в разрешении дела может быть поставлена под сомнение ввиду родственных или супружеских связей с представителями сторон.
Судья при наличии таких обстоятельств обязан заявить самоотвод до начала слуша-
ния дела. Отстранение судьи от участия в деле производится мотивированным решением Суда, принимаемым большинством присутствующих судей после заслушивания судьи, вопрос об отстранении которого должен быть решен.
Рассмотрение дела может быть отложено в случае, если Суд найдёт вопрос недостаточно подготовленным, нуждающимся в дополнительном изучении, которое невозможно произвести в том же заседании вследствие неявки стороны, свидетеля или эксперта, явка которых была признана обязательной, а также непредставления необходимых материалов. В этом случае Суд назначает дату, на которую переносится заседание. Отложенное заседание начинается с самого начала или с момента, на котором оно было отложено.
Стороны и их представители не вправе использовать свои выступления в Конституционном Суде для политических заявлений и деклараций и не должны допускать оскорбительных высказываний в адрес государственных органов, общественных объединений, участников процесса, должностных лиц и граждан. Объяснение стороны выслушивается Судом в полном объёме. После объяснения стороны ей могут быть заданы вопросы судьями и другой стороной, а с разрешения Суда также экспертами.
Конституционный Суд прекращает производство по делу в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению или будет установлено, что вопрос, урегулированный оспариваемым актом, не получил разрешения в Конституции или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Итоговое решение по рассматриваемому делу принимается Судом в закрытом совещании. В нём участвуют только судьи, рассматривавшие данное дело. В совещательной комнате могут присутствовать сотрудники Суда, обеспечивающие протоколирование и нормальный ход совещания. В ходе совещания судьи вправе свободно излагать свою позицию по обсуждаемому вопросу и просить других судей уточнить их позиции. Число и продолжительность выступлений на совещании не могут быть ограничены. В протоколе совещания обязательно фиксируются вопросы,
ставившиеся на голосование, и результаты голосования. Протокол подписывается всеми присутствовавшими судьями и не подлежит оглашению. Судьи и другие лица, присутствовавшие на закрытом совещании, не вправе разглашать содержание дискуссии и результаты голосования.
Итоговое решение Конституционного Суда по существу вопросов о конституционности правовых актов, о компетенции органов государственной власти, об индивидуальных жалобах и о толковании Конституции именуется постановлением. Оно выносится именем Российской Федерации. Итоговое решение Суда по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления именуется заключением. Все иные решения Суда, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями. В заседаниях Суда принимаются также решения по вопросам организации его деятельности.
Решение Конституционного Суда принимается открытым голосованием путём поименного опроса судей. Председательствующий во всех случаях голосует последним. Таким образом, процедура принятия решений Конституционного Суда РФ отличается от процедуры, существовавшей в Конституционном Суде РСФСР. Решение Конституционного Суда считается принятым при условии, что за него проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей, если иное не предусмотрено ФКЗ о КС. В случае если при принятии решения по делу о проверке конституционности нормативного акта, договора между органами государственной власти, не вступившего в силу международного договора России голоса разделились поровну, решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. Решение по спорам о компетенции во всех случаях принимается большинством голосов. По вопросу о толковании Конституции РФ решение принимается большинством не менее двух третей от общего числа судей. Судья не вправе воздержаться при голосовании или уклониться от голосования.
Решения должны основываться на материалах, исследованных Конституционным Судом. Суд принимает решение по делу, оцени-
вая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Он принимает постановления и даёт заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении, однако при принятии решения он не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Постановления и заключения Конституционного Суда излагаются в виде отдельных документов с обязательным указанием мотивов их принятия. Определения Конституционного Суда оглашаются в заседании и заносятся в протокол, если иное не установлено в ФКЗ о КС или в решении Конституционного Суда.
Судья Конституционного Суда, не согласный с решением Суда, вправе письменно изложить свое особое мнение. Оно приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию вместе с решением Суда. Судья, голосовавший за принятое постановление или заключение по существу рассматриваемого вопроса, но оставшийся в меньшинстве при голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого решения, вправе письменно изложить свое мнение о несогласии с большинством судей. В таком случае письменное несогласие судьи также приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Решение Конституционного Суда оглашается в полном объёме в открытом заседании Суда немедленно после подписания. Постановления и заключения Суда не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются судьям Конституционного Суда, сторонам по делу, а также Президенту, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству, уполномоченному по правам человека, отправляются они ещё и в Верховный Суд, Генеральному прокурору, министру юстиции.
Решения Конституционного Суда РФ могут быть также направлены другим государственным органам и организациям, общественным объединениям, должностным лицам и гражданам.
Постановления и заключения Конституционного Суда подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также её субъектов, которых касается принятое решение. Решения Суда публикуются также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в иных изданиях.
Решение Конституционного Суда окончательно, оно не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, следует непосредственно применять Конституцию, хотя подчас такое решение трудно исполнить. Решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нём не оговорены. Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влекут ответственность, установленную федеральным законом.
Конституционный Суд после провозглашения решения может исправить допущенные в нём неточности в наименованиях, обозначениях, описки и явные редакционные и технические погрешности, о чём выносит определение.
Решение Конституционного Суда может быть официально разъяснено только самим Судом по ходатайству органов и лиц, имеющих право на обращение в Конституционный
Суд, других органов и лиц, которым оно направлено. Вопрос о разъяснении решения рассматривается в заседании с участием ходатайствующего органа или лица. На заседание приглашаются также органы и лица, выступавшие в качестве сторон по рассмотренному делу.
О разъяснении решения выносится определение, излагаемое в виде отдельного документа и подлежащее опубликованию в тех изданиях, где было опубликовано само решение.
В ФКЗ о КС урегулированы также особенности производства по отдельным категориям дел:
а) о конституционности нормативных актов и договоров между органами государственной власти (ст. 84-87);
б) о конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 88-91);
в) по спорам о компетенции (ст. 92-95);
г) о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (ст. 96-100);
д) о конституционности законов по запросам судов (ст. 101-104);
е) о толковании Конституции (ст. 105106);
ж) о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ст. 107-110).
Кроме того, ФКЗ о КС урегулировал статус аппарата Конституционного Суда РФ (ст. 111), определил официальное издание Суда (ст. 112), печать Суда (ст. 113), символы судебной власти Суда (ст. 114) и местопребывание Суда в Москве (ст. 115).
В переходных положениях устанавливалось, что полный состав Конституционного Суда должен быть сформирован не позднее 30 дней после вступления в силу ФКЗ о КС, то есть 22 августа 1994 года, после чего Суд избирает своих Председателя, заместителя Председателя и судью-секретаря, а также определяет персональный состав палат. Избранные ранее судьи сохраняли свои полномочия до истечения срока, на который были избраны, а именно до достижения 65-летнего возраста. Сохранялись прежние материальные гарантии независимости Суда и судей.
Наконец, официально признавался утратившим силу Закон о Конституционном Суде РСФСР от 12 июля 1991 года.
Несмотря на предписание ФКЗ о КС, Совет Федерации доизбирал шесть судей с 6 октября 1994 года по 7 февраля 1995 года7. В 1995 году Председателем Суда был избран профессор В. А. Туманов; в 1996 году после его отставки по возрасту его сменил профессор М. В. Баглай, который занимал эту должность до 2003 года. По завершении его полномочий Председателем был избран бывший Председатель Конституционного Суда РСФСР В. Д. Зорькин, остающийся в этой должности поныне и, как будет показано ниже, по-видимому, ещё надолго.
5. Действие третье
(без антракта, но и без эпилога): изменения 2001-2015 годов в законе о Конституционном Суде
К настоящему моменту принято 14 федеральных конституционных законов, изменяющих текст ФКЗ о КС. Первый такой закон был подписан 8 февраля 2001 года8.
Если первый Закон о Конституционном Суде РСФСР предусматривал предельный возраст пребывания в должности судьи в 65 лет и не содержал других ограничений срока пребывания в должности, а ФКЗ о КС, как мы видели, в части 1 статьи 12 первоначально предусмотрел, что судья назначается на 12 лет, но может находиться в должности лишь до достижения 70 лет, то первая новел-лизация ФКЗ о КС Законом 2001 года исключила норму о предельном возрасте судей и установила срок их полномочий в 15 лет. Соответственно, в части 3 статьи 12 ФКЗ о КС было отменено положение о прекращении полномочий судьи в конце месяца, в котором он достигал 70 лет. Новый закон распространял действие новых норм только на судей, назначенных Советом Федерации, из чего следовало, что к первым 13 судьям применяются 65-летний предельный возраст и отсутствие других ограничений срока пребывания в должности.
Как отмечал судья Конституционного Суда Н. С. Бондарь, «конституционное право-
7 См.: ВитрукН.В. Указ. соч. С. 85-86.
8 СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 607.
судие — специфичная форма судебной деятельности; сама её суть такова, что судьями конституционных судов чаще всего становятся лица, которые ранее не были вовлечены в процесс осуществления правосудия. Должность судьи Конституционного Суда для них, как правило, первая и последняя в судебной профессиональной карьере. В этом случае пожизненность статуса конституционного судьи фактически и чаще всего превращается в пожизненность конкретной должности (если не иметь в виду исключения, связанные с возможностью для судьи быть избранным одним из руководителей Конституционного Суда). В конечном счёте это может привести к определённой консервации основной части состава Конституционного Суда как одного из высших органов государственной власти.
Именно поэтому в абсолютном большинстве государств (а если иметь в виду страны Запада — практически во всех), где созданы специальные органы конституционного контроля (конституционные суды), судьи конституционного суда в отличие, как правило, от пожизненных судей других юрисдикций назначаются на определённый срок (в Германии и Испании — на 12 лет, в Беларуси — на 11, в Болгарии, Венгрии, Италии, Португалии, Румынии, Словении, Литве, Украине — на 9 лет и т. д.). Сомнительность принципа пожизненности статуса конституционных судей особенно очевидна применительно к государствам переходного периода; неизбежные для таких стран глубокие конституционные преобразования не могут не учитываться в деятельности конституционных судов, а между тем в ситуации несменяемости конституционных судей последние могут "задержаться" (в конституционно-мировоззренческом и иных отношениях) в другой, доконституционной эпохе»9.
Вторым Федеральным конституционным законом, который Президент подписал 15 декабря 2001 года10, были изменены восемь статей ФКЗ о КС.
В статью 3, определяющую компетенцию Конституционного Суда, была введена новая часть вторая, согласно которой изменения его компетенции могут осуществляться только
9 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М. : Норма : Инфра-М, 2011 (цит. по: СПС «КонсультантПлюс»).
10 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4824.
путём внесения изменений в ФКЗ о КС. Однако из этой формулировки следует, что такое изменение может вноситься и при неизменности статьи 125 Конституции, в которой содержится первоначальное регулирование компетенции Суда, и таким образом может возникнуть несоответствие статьи 3 ФКЗ о КС указанной статье Конституции.
В статье 12 был вновь восстановлен предельный возраст судьи в 70 лет. Новая редакция статьи 15 предусмотрела, что гарантии неприкосновенности судьи устанавливаются ФКЗ о КС и Федеральным законом о статусе судей. Неответственность судьи за выраженное при рассмотрении дела в Суде мнение отменялась в случае, когда вступившим в законную силу приговором суда установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении полномочиями. Кроме того, было установлено, что за нарушение ФКЗ о КС, Федерального закона о статусе судей, а также Кодекса судейской этики на судью может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или прекращения полномочий. (Если последнее более или менее может быть оправдано, то допущение возможности судебного преследования судьи за выраженное при рассмотрении дела мнение, на наш взгляд, ни в какие ворота не лезет.) При желании любое неугодное руководству мнение может быть оценено как преступное злоупотребление полномочиями. А ведь каким бы «диким» это мнение судьи ни было (притом что вероятность «дикости» ничтожна), без поддержки большинства судебного состава оно не может повлиять на решение Суда.
В пункте 1 части первой статьи 17 вместо согласия Суда на арест судьи или на привлечение его к уголовной ответственности основанием для приостановления его полномочий стало фактическое возбуждение уголовного дела против судьи или привлечение его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу, то есть для возбуждения против судьи уголовного дела и привлечения его в качестве обвиняемого согласия Конституционного Суда более не требуется. Думается, это наносит некоторый ущерб независимости Суда и неприкосновенности его судей, хотя и трудно себе представить, чтобы судья совершил уголовно наказуемое деяние.
В статье 74 были несколько уточнены требования к решениям Конституционного Суда.
В части четвёртой статьи 79 установлено, что государственный орган или должностное лицо, издавшие полностью или частично неконституционный акт, обязаны принять новый акт, отменяющий или изменяющий прежний, устраняющий возникший пробел в правовом регулировании.
Существенно была расширена статья 80, обязывавшая исполнить решение Конституционного Суда немедленно или в указанный в нём срок. В ней на случай признания нормативного акта полностью или частично неконституционным или необходимости устранения пробела в правовом регулировании установлены меры, подлежащие принятию федеральными и региональными органами государственной власти в целях исполнения решения Суда. Новая редакция призвана обеспечить своевременное устранение последствий неконституционности нормативных актов.
Наконец, изменениями в статье 87 урегулированы последствия признания неконституционными нормативных актов и заключённых договоров не только федерального, но и регионального уровня. Судам, другим органам и должностным лицам запрещено применять признанные неконституционными положения нормативных актов и договоров.
В то же время установлена обязанность уполномоченного федеральным законом государственного органа или должностного лица в случае сохранения в течение шести месяцев действия нормативного акта или договора, аналогичного признанному неконституционным, принести протест или обратиться в суд с требованием признать акт или договор недействующим. Таким регулированием, следовательно, допускается, что неконституционный акт или договор могут действовать ещё полгода и более, поскольку судебная процедура, как известно, спешки не терпит.
Следующее, третье, изменение ФКЗ о КС было произведено 7 июня 2004 года11. Часть третья статьи 100, предусматривающая бюджетное возмещение гражданам в случае признания акта неконституционным по их обращению, была конкретизирована указанием подлежащих компенсации расходов граждан и/или их объединений.
Четвёртый федеральный конституционный закон, изменивший часть текста ФКЗ о КС, был подписан Президентом 5 апреля 2005 года12. Он отменил часть пятую статьи 9, согласно которой по истечении срока своих полномочий судья продолжает исполнять обязанности до назначения нового судьи или принятия итогового решения по делу, начатому с его участием. Новая редакция статьи 12 установила, что полномочия судьи Конституционного Суда не ограничены определённым сроком, а судья, достигший 70 лет, действует в соответствии с отменённым положением части пятой статьи 9. Положения статьи 12 были распространены на всех действующих судей (к этому времени часть судей из первых тринадцати и шести избранных в 1994 году уже ушли в отставку по достижении 65 и 70 лет).
Особое значение среди федеральных конституционных законов, изменяющих текст ФКЗ о КС, имеет закон, подписанный Президентом 5 февраля 2007 года13. Согласно ему, местом постоянного пребывания Конституционного Суда является город Санкт-Петербург. В Москве осталось лишь небольшое представительство Конституционного Суда. Все связанные с этим расходы отнесены на федеральный бюджет. Судьям Конституционного Суда на период пребывания в должности, а также переезжающим вместе с ними в город Санкт-Петербург членам их семей, не обеспеченным жилыми помещениями в месте постоянного пребывания Конституционного Суда, предоставляются служебные жилые помещения. Иные социальные гарантии судьям Конституционного Суда, в том числе ушедшим или удалённым в отставку, а также лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы в аппарате Суда, предоставляются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Автору этой статьи до сих пор так и не удалось услышать или прочитать вразумительное объяснение этого решения. Непонятно, кому и зачем оно понадобилось и что этим достигнуто. Оно, безусловно, свидетельствует о падении престижа Конституционного Суда и об авторитарных чертах нашего политиче-
11 СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2334.
12 СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1273.
13 СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 829.
ского режима. Об этом же свидетельствуют и некоторые последующие законодательные новеллы, относящиеся к Конституционному Суду (а теперь и к Верховному Суду тоже). Конечно, в некоторых европейских странах, например в Германии, конституционные суды находятся не в столице, однако территория любой из этих стран не идёт ни в какое сравнение с территорией России.
Шестой федеральный конституционный закон был подписан Президентом 2 июня 2009 года14. Этот закон внёс некоторые существенные изменения в ФКЗ о КС. Здесь, между прочим, следует отметить ликвидацию должности судьи-секретаря и увеличение числа заместителей Председателя Суда с одного до двух, но эта новелла не выглядит значимой.
Но принципиально важным является изменение порядка наделения полномочиями Председателя Суда и его заместителей. Вместо прежнего порядка, когда должностные лица состава Суда избирались самим Судом тайным голосованием большинством от общего числа судей сроком на три года и могли переизбираться на новый срок, теперь Председатель Суда и его заместители назначаются Советом Федерации по представлению Президента сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда и могут быть переназначены на новый срок.
Изменился и порядок досрочного освобождения от должности Председателя Суда и его заместителей. Если ранее по инициативе не менее пяти судей, обвиняющих кого-либо из этих должностных лиц в недобросовестном исполнении обязанностей или злоупотреблении правами, соответствующее должностное лицо могло быть досрочно освобождено от должности большинством не менее двух третей от общего числа судей тайным голосованием, то теперь Суд в том же порядке и в соответствии со своим Регламентом, где предусмотрена процедура, решает лишь о наличии оснований для освобождения от должности, а само освобождение производится Советом Федерации опять же по представлению Президента.
Нетрудно заметить, что новый порядок наделения полномочиями Председателя Суда и его заместителей ставит их в зависимость от
14 СЗ РФ. 2009. № 23. Ст. 2754.
Президента и наносит серьёзный ущерб принципу независимости Суда, лишив его автономии в вопросе определения своего руководства. Президент может не согласиться с Судом в вопросе о досрочном освобождении Председателя Суда или его заместителя от должности, и в этом случае решение даже двух третей судей не будет иметь последствий. Теоретически, и Совет Федерации может не согласиться с Судом и Президентом, хотя последнее представляется уже совершенно невероятным.
Седьмой федеральный конституционный закон, изменивший в некоторой части статус Конституционного Суда России, был подписан Президентом 3 ноября 2010 года. Этот закон вновь коснулся компетенции Конституционного Суда и дал новое толкование части четвёртой статьи 125 Конституции, установив в пункте 3 части первой статьи 3 ФКЗ о КС, что Суд по жалобам на нарушение прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, применённого в конкретном деле, а в добавленном пункте 3.1 — что Конституционный Суд по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле. Представляется, что такая правовая конструкция вряд ли соответствует тексту Конституции, согласно которой и применённый, и подлежащий применению законы проверяются Судом и по жалобам граждан, и по запросам судов, а порядок, установленный федеральным законом, относится ко всем этим случаям. Но всё же определённая логика в данной новелле есть.
Далее, вновь подверглась изменению статья 12 ФКЗ о КС. На этот раз она дополнена совершенно необъяснимым положением о том, что на Председателя Суда предельный возраст пребывания в должности, каким бы законом он ни был установлен, не распространяется. Получается, что Председатель, в отличие от других судей, находится в должности, пока это угодно Президенту (формально — и Совету Федерации), и фактически стоит над остальными судьями вопреки провозглашённому принципу равенства всех судей. Из текста закона неясно, обязан ли Президент внести в Совет Федерации представление о досрочном прекращении полномочий Председателя Суда, если две трети действующих судей об этом постановили. Но понятно,
что без представления Президента досрочное прекращение полномочий Председателя по инициативе судей невозможно. Конечно, нынешний Председатель Суда В. Д. Зорькин имеет большие научные заслуги и обладает богатым опытом конституционного судьи, но не лучше ли было бы соблюсти принцип равенства судей и просто исключить из закона предельный возраст для всех них?
Новый закон наряду с некоторыми процессуальными новеллами, касающимися, в частности, порядка прекращения полномочий судей и Председателя Суда, а также его заместителей, упразднил палаты Конституционного Суда и предусмотрел возможность разрешения дел без проведения слушания, то есть в порядке письменного производства.
Согласно новой статье 47.1 ФКЗ о КС, Конституционный Суд может без проведения слушания рассматривать и разрешать дела о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов, за исключением федерального конституционного закона, федерального закона, конституции республики, устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. А кроме того, также не проводя слушаний, Суд может проверять по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, применённого в конкретном деле, или проверять по запросу суда соответствующей инстанции конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле.
Такая процедура возможна, если Суд придёт к выводу о том, что оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими российской Конституции сохраняющим силу его постановлением, либо что оспариваемая заявителем норма, ранее признанная сохраняющим силу его постановлением неконституционной, применена судом в конкретном деле. А подтверждение Судом неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике. Дело не подлежит разрешению без проведения слушания, если:
1) ходатайство с возражением против применения такой процедуры подано Президентом, палатой Федерального Собрания, Правительством Российской Федерации или ор-
ганом государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, когда предполагается разбирательство дела о соответствии российской Конституции принятого соответствующим органом нормативного правового акта;
2) ходатайство подано заявителем в случае, когда проведение слушаний необходимо для обеспечения его прав.
Разрешение дела без проведения слушания осуществляется в заседании Суда. По итогам разрешения дела без проведения слушания выносится постановление.
В случае если Суд предполагает разрешить дело о конституционности нормативных правовых актов, проверить по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод конституционность закона, применённого в конкретном деле, или проверить по запросу суда конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле, без проведения слушания, копии обращения заявителя и приложенных к нему документов и материалов направляются судьёй-докладчиком в орган, издавший (должностному лицу, подписавшему) оспариваемый акт, для представления письменного отзыва в Конституционный Суд. Отзыв, представленный в Конституционный Суд, направляется заявителю для ознакомления и представления возражений на него.
Большое значение имеет также упразднение определений с так называемым «положительным содержанием», вместо которых теперь должны выноситься постановления. Такие определения, принимавшиеся пленарным заседанием Суда и отказывавшие заявителям в признании неконституционности оспариваемых ими нормативных положений, содержали подчас важные правовые позиции. Поэтому вполне логично, что правовые позиции должны содержаться в постановлениях, оценивающих соответствие оспариваемых актов Конституции, и что постановления следует принимать не половиной состава Суда, как в Германии, а большинством всего его состава. Число постановлений теперь значительно возросло: если, например, в 2008 году Суд вынес 11 постановлений, то уже в 2011 году - 30. Отказные определения теперь выносятся в случае несоответствия обращений требованиям ФКЗ о КС или когда вопрос о конституционности оспариваемого акта уже
был разрешён Судом ранее. Правда, и в этих случаях обойтись в мотивировочной части без формулирования правовых позиций порой бывает невозможно.
Восьмое изменение ФКЗ о КС было принято 28 декабря 2010 года15 в связи с учреждением Следственного комитета РФ в качестве отдельного государственного органа. Его председатель был включен в число должностных лиц, которым направляются решения Конституционного Суда.
Девятым изменением от 25 декабря 2012 года16 уточнены положения, касающиеся вознаграждения судей Конституционного Суда.
Десятое изменение от 5 апреля 2013 года17 предусмотрело для пункта 1 статьи 80 новую редакцию, согласно которой в случае, когда решением Конституционного Суда нормативный акт признан не соответствующим Конституции полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, Правительство РФ не позднее шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда, если иной срок не установлен его постановлением, вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, проект нового федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом неконституционным в отдельной его части. Такие законопроекты вправе вносить и другие субъекты права законодательной инициативы, предусмотренные в части первой статьи 104 Конституции (кроме, разумеется, самого Конституционного Суда). Правительство РФ в случае подготовки положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесённый одним из субъектов права законодательной инициативы, вправе отложить внесение законопроекта, инициатором которого является.
Одиннадцатое изменение ФКЗ о КС от 12 марта 2014 года18 обусловлено конституционными изменениями, связанными с объе-
15 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 1.
16 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7572.
17 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1637.
18 СЗ РФ. 2014. № 11. Ст. 1088.
динением Верховного Суда России с Высшим Арбитражным Судом, и из текста ФКЗ о КС исключено упоминание последнего.
Двенадцатое изменение от 4 июня 2014 го-да19 заключается в следующем:
а) в часть первую статьи 3 ФКЗ о КС включено новое полномочие Суда — проверять на соответствие Конституции вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом, регулирующим проведение референдума. Хотя статья 125 Конституции такого полномочия Конституционного Суда не предусматривает, это дополнение закона представляется вполне разумным, вытекающим из её духа и смысла;
б) часть вторая статьи 4 теперь устанавливает, что Конституционный Суд правомочен осуществлять свою деятельность при наличии не трёх четвёртых, как было, а двух третей от общего числа судей. С этим связана и новая редакция части четвёртой статьи 9, которая гласит: «Если в случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда Российской Федерации число судей окажется менее двух третей от общего числа судей, представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом Российской Федерации в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии»;
в) в части первой статьи 12 слова «начатому с его участием, или до назначения на должность нового судьи» заменены словами «слушание по которому проведено с его участием» (речь идёт о прекращении полномочий судьи в связи с достижением 70-летнего возраста);
г) в статью 12 включена новая часть вторая, которая гласит: «Если в случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда Российской Федерации по основанию, указанному в пункте 2 или 3 части первой статьи 18 настоящего Федерального конституционного закона, число судей окажется менее двух третей от общего числа судей, он продолжает исполнять обязанности судьи до назначения на должность нового судьи». Прежняя часть вторая стала частью третьей. Упомянутые пункты предусматривают достижение судьёй предельного возраста пребывания в должности судьи и личное письменное заявление
19 СЗ РФ. 2014. № 23. Ст. 2922.
судьи об отставке до достижения им этого возраста, в результате чего состав Суда может оказаться недееспособным;
д) новая редакция части пятой статьи 18 устанавливает: «Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации по основанию, указанному в пункте 6, 7 или 8 части первой настоящей статьи, производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда Российской Федерации, принятому большинством не менее двух третей голосов от числа действующих судей». Упомянутые пункты содержат следующие основания: совершение судьёй поступка, порочащего честь и достоинство судьи; продолжение судьёй, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью; неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонение его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин;
е) в ряде статей слова «общего числа судей» заменены словами «числа действующих судей», исключены некоторые конкретные сроки, внесены редакционные поправки; число действующих судей может быть меньше общего числа судей, так как не включает судей, полномочия которых приостановлены. Эти поправки также явно имеют целью сохранение дееспособности Суда;
ж) изменены условия принятия обращений, в частности отменён двухмесячный срок их предварительного изучения судьями, вследствие чего срок этот стал неограниченным, что открывает возможность для волокиты и затягивания рассмотрения обращений;
з) в статью 101 ФКЗ о КС включена новая часть - часть вторая, согласно которой в случаях, установленных процессуальным законодательством, при пересмотре дела в связи с принятием межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении закона либо отдельных его положений, суд, придя к выводу, что вопрос о возможности применения соответствующего закона может быть решён только после подтверждения его соответствия Конституции, обращается с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности этого закона.
Тринадцатое изменение ФКЗ о КС было принято 8 июня 2015 года20. Оно касается вопросов, связанных с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет в деятельности Суда и при индивидуальных обращениях в Суд.
И наконец, четырнадцатое изменение ФКЗ о КС содержится в конституционном законе, подписанном Президентом 14 декабря 2015 года21. И это изменение весьма существенное. Прежде всего, надо сказать о дополнении статьи 3 ФКЗ о КС, определяющей компетенцию Конституционного Суда. Согласно нововведённому пункту 3.2 части первой этой статьи, по запросу федерального органа исполнительной власти, наделённого компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации, Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека.
Новеллизация затронула и статью 36 ФКЗ о КС. Её часть вторая, определяющая основания к рассмотрению Судом дел, получила новую редакцию, согласно которой добавленным новым основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределённость в вопросе о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанного на положениях соответствующего международного договора России в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с российской Конституцией. Соответствующее изменение внесено и в часть первую статьи 47.1. Согласно новой её редакции, Суд может разрешать вопрос о возможности исполнения такого решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека без проведения слушания.
В перечень видов решений Конституционного Суда, для которых предусмотрена форма постановления, часть вторая статьи 71 включила и указанное выше решение.
20 СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3362.
21 Российская газета. 2015. 16 декабря.
В раздел ФКЗ о КС, посвящённый процедурам рассмотрения конкретных видов дел, включена глава Х111.1 «Рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека» (ст. 104.1 — 104.4). В частности, предусмотрено, что Суд проверяет содержание решения межгосударственного органа с точки зрения основ конституционного строя Российской Федерации и установленного её Конституцией правового регулирования прав и свобод человека и гражданина.
Дополнения внесены и в обе статьи главы XIV, посвящённой рассмотрению Судом дел о толковании Конституции РФ (ст. 105 и 106). Если Суд сочтет, что исполнение решения межгосударственного органа по защите прав человека в целом или в части невозможно, соответствующие меры, направленные на исполнение, не могут приниматься или осуществляться. Президент и Правительство РФ вправе обратиться в Суд с запросом о толковании положений Конституции в связи с проблемой исполнения соответствующего решения межгосударственного органа. Толкование положений Конституции, устраняющее неопределённость в их понимании с учетом выявившегося противоречия между положениями международного договора России в истолковании межгосударственного органа по защите прав человека и положениями российской Конституции, констатирующее невозможность исполнения его решения без нарушения Конституции, означает, что исполнение не должно производиться.
Все конституционные новеллы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 14 декабря 2015 года и сформулированные далеко не самым четким образом, продиктованы, видимо, уже возникавшими на практике расхождениями по конкретным делам между позициями Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда РФ.
Если попытаться определить в целом некий вектор, указывающий на характер новел-лизации ФКЗ о КС, то можно увидеть, что в нём просматриваются по крайней мере две тенденции — положительная и отрицательная. Положительная направлена на рационализацию устройства и обеспечение дееспособности этого института, а отрицательная — на урезание, на уменьшение его независимо-
сти, что не может не вызывать сожаления, так как тем самым в значительной мере утрачивается собственно сам смысл существования Конституционного Суда РФ, призванного в опоре на Конституцию уравновешивать законодательную и исполнительную власть.
Библиографическое описание: Страшун Б. А. Эволюция института конституционного контроля в России: от надзора к правосудию. Часть 2 // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 3 (112). С. 94—113.
Evolution of Constitutional Review in Russia: From the Night Watch to Constitutional Justice
Part 2
Boris Strashun
Doctor of Sciences in Law, Professor in the Constitutional and Municipal Law at the 0. E. Kutafin Moscow State Law University, Merited Scholar of the Russian Federation, State Councilor of Judiciary 2nd Class (e-mail: [email protected]).
Abstract
In the first part of this paper the author has shown weak if not negligible role of higher judicial bodies in constitutional review till the very end of Soviet era. The idea of constitutional review was revived again in the process of democratisation in the late 1980's. This idea got a new momentum in the Russian Federation, embodied first in the Constitutional Court of the RSFSR, which went through the political turmoil of 1993 and constitutional reform in Russia. After a short suspension of its activities and the adoption in 1994, under the new Constitution, of a new law on the Constitutional Court, it was transformed into the Constitutional Court of the Russian Federation. The present part of the article considers the status and content of the Court activities defined by the Constitution, and the functions and the procedure -by the special law on the Court. In this second part of the article the author delivers a detailed description and analysis of the content of the Federal Constitutional Law on the Constitutional Court of 1994 and all amedments brought in it by constitutional laws and the Court practice. The author presents a critical account of controversial developments in establishing a really democratic judicial institution independent both from general political trends and from executive. The author shows the role of the Constitutional Court in protecting human rights, demonstrating in the same time all shortcomings in fulfilling this task. The article reflects on how good intentions to improve the mechanisms of constitutional review actually have led to delays in dealing with complaints or put limits on effective protection of constitutional rights. And in any case, the article as a whole is a good guide through al intricacies of constitutional review in contemporary Russia.
Keywords
Constitution; control of constitutionality; constitutional supervision; USSR Constitutional Supervision Committee; Constitutional Court; the Federal Constitutional Act on the Russian Federation Constitutional Court; constitutional amendments; constitutional review.
Citation
Strashun B. (2016) Evolutsiya instituta konstitutsionnogo kontrolya v Rossii.
Chast' 2. [Evolution of Constitutional Review in Russia: From the Night
Watch to Constitutional Justice. Part 2]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obo-
zrenie, no. 3, pp. 94-113. (In Russian).
References
Avakyan S. A. (2014) Konstitutsionnoye pravo Rossii: Ucheb. kurs. [Constitutional Law in Russia: Training course], Moscow: Norma: INFRA-M. (In Russian).
Avtonomov A. S. (2009) Sekretariat Konstitutsionnogo Suda Rossii: fil'tr dlya otseivaniya neobosnovannykh zhalob ili tormoz konstitutsionnogo pravo-sudiya [Secretariat of the Russian Constitutional Court: Filter for Causeless Petitions or an Obstacle for Constitutional Justice]. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, no. 11, pp. 26-30. (In Russian).
Belov S. A., Kudryashova O. A. (2012) Zaimstvovaniye modeley konstitutsionnogo kontrolya v pravovoy sisteme Rossii [Adoption of Models of Constitu-
tional Review In the Legal System of Russia], Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, no, 6, pp, 25-38, (In Russian), Blokhin R D, (2012) Deyatel'nost' Sekretariata Konstitutsionnogo Suda Rossi-yskoy Federatsii po rassmotreniyu zhalob grazhdan i ikh obyedineniy: problemy kompetentsii [Sekretariat of the Constitutional Court of Russian Federation: Problems of Competence], Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, no, 1, pp, 14-22, (In Russian), Bondar' N, S, (2011) Sudebny konstitutsialism v Rossii v svete konstitutsionnogo pravosudiya [Judicial Constitutionalism and Constitutional Justice in Russia], Moscow: Norma: INFRA-M, (In Russian), Mityukov M, A, (2005) Sudebny konstitutsionny nadzor, 1924-1933: Voprosy istorii, teorii i praktiki [Judicial Constitutional Supervision, 1924-1933: Questions of History, Theory and Practice], Moscow: Formula prava, (In Russian),
Vitruk N, V, (2010) Konstitutsionnoe pravosudie: Sudebno-konstitutsionnoe pravo iprotsess [Constitutional Justice: Constitutional Law and Legal Procedure], Moscow: Norma: INFRA-M, (In Russian),
