CC BY
526
из истории конституционного суда российской федерации
Актуальные проблемы модернизации конституционного правосудия в России
ВИТРУК Николай Васильевич,
судья Конституционного Суда РФ
в отставке, доктор юридических наук,
профессор
Конституционный Суд РСФСР был учрежден 15 декабря 1990 г. Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. в Конституцию (Основной Закон) РСФСР была введена часть первая ст. 165, которая гласила: «Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства». Состав Конституционного Суда РСФСР в количестве 13 судей был сформирован Съездом народных депутатов РСФСР в октябре-ноябре 1991 г. Конституционный Суд РСФСР действовал на основе Закона РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР», окончательная редакция которого была утверждена 12 июля 1991 г. За время действия Закона «О Конституционном Суде РСФСР» поправки в него не вносились.
С 1991 по 1993 г. Конституционный Суд РСФСР рассмотрел 27 дел и принял ряд решений, направленных на формирование институтов демократии и гражданского общества, утверждение принципов разделения властей, федерализма и местного самоуправления; способствовал организации и функционированию Российской Федерации как демократического правового государства. В центре внимания Суда была защита конституционных прав и свобод граждан. Создание Конституционного Суда в России явилось своевременным шагом, способству-
ющим процессу формирования демократического правового государства, новой правовой системы, проведению судебной реформы.
События 1993 г. свидетельствовали о жестком противостоянии Президента РФ Б. Н. Ельцина и Верховного Совета РФ, в котором КС РФ дважды признавал неконституционными нормативные акты и действия Президента РФ как основания для отрешения его от должности. Внутренний раскол по политическим мотивам в самом Конституционном Суде РФ привел к принятию решения о приостановлении проверки конституционности нормативных правовых актов и международных договоров до принятия новой Конституции РФ. Президент РФ в Указе от 7 октября 1993 г. № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации» подтвердил наличие кризиса в КС РФ и поддержал его решение не проводить заседаний по рассмотрению дел до принятия новой Конституции РФ. Одновременно Президент РФ ориентировал КС РФ на обсуждении будущих форм судебного конституционного контроля. Конституционный Суд приступил к разработке основных концептуальных положений нового закона о КС РФ. Сохранение КС РФ как самостоятельного и независимого органа прочно укоренилось в общественном сознании. С принятием Конституции РФ в 1993 г. усилия КС РФ были направлены на завершение подготовки проекта федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ.
Конституция РФ 1993 г. установила состав Конституционного Суда РФ в количестве 19 судей, утвер-
дила юридическую силу решений Конституционного Суда и их юридические последствия. Конституция РФ определила природу КС РФ как органа судебной власти, обладающего широким кругом полномочий: толкование Конституции РФ, осуществление конституционного нормоконтроля, предметом которого стали федеральные законы, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты не ниже постановлений Правительства РФ, внутригосударственные договоры и не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации. КС РФ мог разрешать споры о компетенции, проверять соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституционному Суду были предоставлены полномочия выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения, направлять послания Федеральному Собранию, а судьям КС РФ — участвовать в процедуре принесения присяги Президентом РФ.
Принятие Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о КС РФ) стало важным шагом в развитии конституционного правосудия в России; в нем сформирована модель конституционного судопроизводства, в полной мере отвечающая классическим образцам конституционного правосудия, функционирующего в государствах с устоявшейся демократией. В статье 1 указанного Закона КС РФ определяется как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. КС РФ в силу исключительности его компетенции является высшим судом в осуществлении конституционного контроля. Цель деятельности
КС РФ — защита Конституции РФ, обеспечение ее верховенства, высшей юридической силы и прямого действия на всей территории государства, соблюдение и утверждение правового режима конституционности в обществе и государстве. Задачи деятельности КС РФ состоят в защите основных прав и свобод человека и гражданина, человеческого достоинства, иных конституционных ценностей, основ конституционного строя.
В соответствии с Законом о КС РФ структура Конституционного Суда была существенно изменена. Председатель КС РФ, заместитель и судья-секретарь избирались тайным голосованием самими судьями. Наряду с Пленумом КС РФ было учреждено две палаты. Решения Пленума и двух палат обладали одинаковой юридической силой, т. е. рассматривались как решения КС РФ. Заседания Пленума КС РФ вел его Председатель, заседания палат вели судьи из состава палаты по очереди. Целью создания двух палат было ускорение рассмотрения дел, обеспечение оперативной защиты конституционных прав и свобод граждан, что за годы их существования вполне оправдалось.
Закон о КС РФ довольно полно отрегулировал судопроизводство в Конституционном Суде РФ, определив общие правила, принципы и стадии, процедурные правила судебного заседания и установив особенности отдельных видов производств по конкретным категориям рассматриваемых дел. Принятие Закона о КС РФ на базе Конституции РФ 1993 г., существенная перестройка структуры КС РФ и функционирование конституционного судопроизводства, несомненно, означали конституционно-правовую реформу конституционного правосудия в Российской Федерации.
Закон о КС РФ выдержал испытание временем. Последовательное его соблюдение, а также высокая ответственность судей КС РФ, их самокон-
троль повысили авторитет Конституционного Суда и сформировали в обществе мнение о нем как о высшем органе конституционного правосудия и справедливости, как о хранителе Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ последовательно придерживается стратегической линии защиты конституционных принципов уважения прав и свобод человека и гражданина, идеологического и политического многообразия, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, разделения властей, федерализма и местного самоуправления, иных основ конституционного строя. Конституционному Суду РФ пришлось решать сложнейшие вопросы баланса публичных и частных интересов, поиска оптимальных конституционно-правовых решений возникающих конфликтов и проблем («дело о КПСС и КП России», «чеченское дело», «удмуртское дело» и др.)
За время своей деятельности КС РФ стал важнейшим институтом российской государственности, стабилизирующим фактором в сложный переходный период российского общества. Он плодотворно и устойчиво функционирует, воспитывает уважение к конституционным ценностям со стороны всех органов публичной власти, формирует конституционно-правовое мировоззрение у должностных лиц и граждан.
Нормативно-правовое регулирование организации и деятельности КС РФ изменялось. Позитивными мерами совершенствования и модернизации конституционного правосудия можно признать следующие.
Инновационной стала практика КС РФ по формулированию категории конституционно-правовых позиций КС РФ в качестве нового и самостоятельного источника (формы) российского права, выявлению конституционно-правового смысла проверяемого на конституционность закона и иного нормативно-
го правового акта, что позволило КС РФ корректировать судебную и иную правоприменительную практику в соответствии с положениями Конституции РФ. Конституционный Суд расширил предмет конституционного нормоконтроля путем формулирования идеи нормативного единства закона и подзаконного нормативного акта, например постановления Правительства РФ, принятого в порядке «делегированного законодательства».
Оправданной была практика распространения конституционно-правовой позиции КС РФ на аналогичные (тождественные) дела. При таком подходе дело не заслушивалось в публичном заседании, а, по существу, решалось на «распорядительном» Пленуме КС РФ в порядке усеченного (письменного) производства, т. е. без публичного слушания. Это позволило значительно сократить сроки рассмотрения аналогичных дел, ускорить защиту конституционных прав и свобод граждан и их объединений. Решения по такой категории дел, по воле самого КС РФ, имели форму определения. Указанная практика КС РФ не получила однозначной оценки со стороны судов общей и арбитражной юрисдикции. Более того, ВС РФ не признавал их итоговыми решениями КС РФ, обязательными к исполнению в соответствии со ст. 6 и 79 Закона о КС РФ. Практика усеченного (письменного) производства, рассмотрения дела без публичного слушания не была непосредственно предусмотрена Законом о КС РФ. В отечественной науке конституционного права и конституционного правосудия выдвигались предложения по законодательному закреплению данного вида производства по рассмотрению дел без слушания с одновременным установлением гарантий по соблюдению принципа состязательности и равноправия процессуальных сторон.
На основании Федерального конституционного закона от 3 ноября
2010 г. № 7-ФКЗ (далее — ФКЗ от 3 ноября 2010 г.) в Закон о КС РФ была введена ст. 471, согласно которой официально признано рассмотрение дел без проведения их слушания с вынесением по итогам разрешения дела постановления, вступающего в силу с момента его официального опубликования. КС РФ может разрешать дела без проведения слушания о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля, за исключением федерального конституционного закона, федерального закона, конституций и уставов субъектов РФ. Кроме того, КС РФ в соответствии с его Регламентом вправе рассматривать дела без слушания при проверке конституционности внутригосударственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Возможно также рассмотрение КС РФ дел без слушания при проверке конституционности федеральных законов и законов субъектов РФ в порядке конкретного нормоконтро-ля по конституционным жалобам граждан и объединений граждан и по запросам судов.
Основаниями разрешения дел без проведения слушаний, как устанавливает ч. 1 ст. 471 Закона о КС РФ, являются следующие: Конституционный Суд РФ должен прийти к выводу о том, что (1) оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции РФ постановлением КС РФ, сохраняющим силу, либо что (2) оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу, применена в конкретном деле, а подтверждение КС РФ неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод в правоприменительной практике. Однако право КС РФ по рассматривать дела без проведения слушания не является
абсолютным, оно поставлено в зависимость от действия принципа дис-позитивности. Согласно ч. 2 ст. 471 Закона о КС РФ дело не подлежит разрешению без проведения слушания, если: 1) ходатайство с возражением против применения такой процедуры подано Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ или органом государственной власти субъекта РФ в случае, когда предполагается разбирательство дела о соответствии Конституции РФ принятого соответствующим органом нормативного правового акта; 2) ходатайство подано заявителем в случае, когда проведение слушаний необходимо для обеспечения его прав.
Можно прогнозировать, что граждане и объединения граждан будут ходатайствовать о необходимости проведения слушаний, и в этом случае каждый раз КС РФ необходимо будет дополнительно решать вопрос о том, является ли такое ходатайство обоснованным и подлежит ли оно удовлетворению.
Новая ст. 471 Закона о КС РФ установила гарантии соблюдения принципа состязательности и равноправия в рассмотрении дел без слушания: копии обращения заявителя и приложенных к нему документов и материалов направляются судьей-докладчиком в орган, издавший (должностному лицу, подписавшему) оспариваемый акт, для представления письменного отзыва в КС РФ, а отзыв, представленный в КС РФ, направляется заявителю для ознакомления и представления возражений на него.
Несомненной заслугой КС РФ явилось утверждение в российской правовой системе в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в качестве самостоятельного источника российского права общепризнанных принципов и норм международного права, признанных Российской Федерацией и приравниваемых по юридической силе к силе Конституции РФ, а также международных договоров
Российской Федерации, обладающих приоритетом перед всеми законами Российской Федерации. Конституционный Суд РФ много сделал для соблюдения Конвенции защиты прав человека и основных свобод в интерпретации Европейского суда по правам человека.
В числе положительных тенденций совершенствования конституционного правосудия следует считать и новую редакцию ст. 80 Закона о КС РФ, которая закрепила за высшими федеральными органами государственной власти и должностными лицами, а также за государственными органами и должностными лицами субъектов РФ обязанность по приведению законов и иных нормативных актов, а также внутригосударственных договоров в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением и конституционно-правовыми позициями КС РФ. В указанной статье дан перечень обязанных субъектов, характер их действий, процессуальные сроки и возможность применения механизма привлечения к ответственности, предусмотренного федеральным законодательством.
Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ (далее — ФКЗ от 15 декабря 2001 г.) в ч. 2—5 ст. 87 были установлены правила, согласно которым действие решений КС РФ ergo omnes распространялось на все субъекты права, которые обязаны были учитывать конституционно-правовые позиции в своей законодательной, судебной и иной правоприменительной практике. Положения нормативных актов либо договоров, признанных неконституционными, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Признание не соответствующими Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента РФ либо Правительства РФ, внутригосударственного договора или отдельных их положений является основанием для отме-
ны в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Данное правило применимо и к результатам осуществления КС РФ конкретного нормоконтроля по жалобам граждан и объединений граждан на нарушение конституционных прав и свобод и по запросам судов.
Признание не соответствующими Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ, договора субъекта РФ или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, которые были признаны неконституционными.
В случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения КС РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.
Более логичным и целесообразным было бы размещение указанных правил в ст. 79 Закона о КС РФ, определяющей в общем плане юридическую силу и последствия решений КС РФ, с возможным уточнением названия статьи: «Юридическая сила решения и его последствия».
Федеральным конституционным законом от 7 июня 2004 г. № 3-ФКЗ внесены дополнения в ст. 100 Закона о КС РФ, согласно которым в случае
признания федерального закона или закона субъекта РФ либо отдельных положений указанных законов не соответствующими Конституции РФ гражданину и (или) объединениям граждан, обратившимся в КС РФ в соответствии со ст. 96 Закона о КС РФ, за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ возмещаются в порядке и размерах, установленных Правительством РФ: 1) уплаченная государственная пошлина; 2) расходы на оплату услуг представителей; 3) расходы на проезд и проживание заявителей и их представителей, понесенные ими в связи с явкой в суд; 4) связанные с рассмотрением дела почтовые расходы; 5) компенсация за фактическую потерю времени.
Возмещение судебных расходов является своеобразной «премией» за активность гражданина или объединения граждан в устранении законодательной ошибки.
В течение последних лет, начиная с 2001 г., изменения и дополнения, внесенные в Закон о КС РФ, касались вопросов организации и деятельности КС РФ. Не все из них воспринимаются общественностью и судейским сообществом однозначно, так как связаны с ослаблением демократических начал в организации и функционировании конституционного правосудия в Российской Федерации.
ФКЗ от 15 декабря 2001 г. внесено дополнение в Закон о КС РФ, согласно которому «компетенция КС РФ, установленная настоящей статьей (речь идет о ст. 3, определяющей полномочия КС РФ. — Н. В.), может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон». Смысл этого положения состоит в том, что любое новое полномочие КС РФ должно быть предусмотрено непосредственно Законом о КС РФ либо, если оно закреплено иным Федеральным конституционным законом, продублировано в ст. 3 Закона о
КС РФ. Однако законодатель игнорирует приведенную норму.
Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в ред. от 24 апреля 2008 г.) предусмотрено новое полномочие КС РФ по проверке конституционности инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Однако новое полномочие не включено в перечень полномочий КС РФ, установленных ст. 3 Закона о КС РФ, что является явным нарушением ч. 2 ст. 3 рассматриваемого Закона и недостатком законодательной техники. Не отрегулирован и вид производства по данной категории дел.
ФКЗ от 3 ноября 2010 г. компетенция КС РФ по рассмотрению дел в порядке конкретного нормоконтро-ля уточнена путем конкретизации п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона о КС РФ и введения нового п. 3.1. Согласно уточненным положениям Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность примененного закона в конкретном деле (ранее допускалась проверка конституционности закона, подлежащего применению), а по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле (ранее допускалась проверка их конституционности, примененного судом в конкретном деле)1. Такое разграничение законов сужает полномочия КС РФ по проверке их конституционности по жалобам граждан и запросам судов. Оно противоречит буквальному смыслу ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ограничивает возможности граждан и объединений граждан обращаться в КС РФ до вынесения судом решения (приговора) по конкретному делу (такую возможность ранее использовали граждане и их
1 См. также ч. 1 ст. 96, 97, 101, 102 Закона о КС РФ.
адвокаты). К тому же права граждан и их объединений в использовании средств конституционного правосудия для защиты конституционных прав и свобод ограничены обжалованием лишь закона, примененного в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, но не «в ином органе, применяющем закон», как это было предусмотрено в прежней редакции ст. 97 Закона о КС РФ.
Согласно Закону о КС РФ назначенные Советом Федерации судьи должны были носить судейские мантии в течение 12 лет. Предельный возраст пребывания в должности судьи КС РФ составляет 70 лет. Труднообъяснимы скоропалительные изменения, внесенные Федеральным конституционным законом от 8 февраля 2001 г. № 1-ФКЗ в ст. 12 и в п. 4 разд. V «Переходные положения» Закона о КС РФ, согласно которым срок нахождения в должности судьи КС РФ, назначенного на должность Советом Федерации, продлевается с 12 до 15 лет и сохраняется ранее установленный возрастной предел пребывания в должности — 70 лет, в то время как судьи, избранные Съездом народных депутатов России в 1991 г., пребывают в своих должностях до достижения ими возраста 65 лет2. Однако ФКЗ от 15 декабря 2001 г. в Закон о КС РФ внесено дополнение, согласно которому положение о предельном возрасте пребывания в должности судьи КС РФ вступает в силу с 1 января 2005 г. Подобного рода «манипуляции» законодателя со сроком полномочий действующих судей, назначенных Советом Федерации, были негативно восприняты общественностью и судейским сообществом как некорректные в правовом отношении. Отметим, что конституционных судей «первого созыва» эти законодательные изменения не коснулись, и ограничение их пребывания в должности до до-
2 СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 607.
стижения ими возраста 65 лет осталось без изменения.
В итоге Федеральный конституционный закон от 5 апреля 2005 г. № 2-ФКЗ отменил 15-летний срок пребывания в должности судьи, назначенного Советом Федерации, и одновременно установил предельный возраст пребывания в должности судьи — 70 лет для судей «первого созыва», т. е. унифицировал срок осуществления полномочий для всех ныне действующих судей КС РФ. Полагаем, что при сохранении возрастного порога в 70 лет целесообразно предусмотреть пребывание в должности судьи КС РФ в течение 12—15 лет, что способствовало бы привлечению в состав КС РФ юристов нового поколения, с современным мировоззрением.
В статью 15 Закона о КС РФ (в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.), закрепляющую положение о неприкосновенности судей КС РФ, были внесены значительные изменения. Из текста Закона исключено четкое и ясное положение о том, что судья не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия КС РФ, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Данное положение было заменено общим указанием на то, что гарантии неприкосновенности судьи КС РФ устанавливаются Законом о КС РФ (!) и Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».
ФКЗ от 15 декабря 2001 г. для судей КС РФ, а также для судей всех иных судов, была введена дисциплинарная ответственность, которая, по мнению самого судейского сообщества, может выступать в качестве «домоклового меча», возможного средства их управляемости. За совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм Закона о КС РФ, Закона РФ о статусе судей,
а также положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей) на судью Конституционного Суда по решению КС РФ может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения, прекращения полномочий судьи. Однако дисциплинарные проступки могут существенно различаться, поэтому наряду с предупреждением и прекращением полномочий судьи необходимо введение иных дополнительных мер дисциплинарной ответственности и более тщательная разработка механизма применения дисциплинарной ответственности судей, на что указал КС РФ в постановлении от 28 февраля 2008 г. № 3-П3.
Судьи, равно как и высшие должностные лица в государстве, а также депутаты, не могут нести дисциплинарную ответственность в той мере, в какой это установлено Законом о КС РФ. Они должны нести конституционно-правовую ответственность за совершение поступков, умаляющих честь и достоинство судьи, судебной власти в целом, а основания и порядок наступления мер конституционно-правовой ответственности должны быть предусмотрены специальным федеральным законом.
ФКЗ от 15 декабря 2001 г. в ст. 79 Закона о КС РФ внесено дополнение, согласно которому в случае, если решением КС РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения КС РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшее неконституционный нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. При принятии но-
3 Российская газета. 2008. 14 марта.
вого нормативного акта законодатель обязывает включить в его содержание положения об отмене неконституционного нормативного акта. На наш взгляд, в этом нет никакой необходимости, так как данный нормативный акт согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ и ч. 3 ст. 79 Закона о КС РФ уже утратил юридическую силу. Критикуемое дополнение ослабляет юридическую силу решения КС РФ по осуществлению конституционного нормоконтроля.
До 31 декабря 2001 г., т. е. до вступления в силу ФКЗ от 15 декабря 2001 г., изменившего редакцию ст. 76, особое мнение судьи КС РФ приобщалось к материалам дела и публиковалось вместе с решением КС РФ в официальных изданиях: в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», а также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Согласно новой редакции ст. 76 особые мнения и мнения судей приобщаются к материалам дела и подлежат опубликованию только в «Вестнике Конституционного Суда РФ», который выходит из печати значительно позднее и тираж которого составляет всего 1500 экземпляров. Тем самым был снижен уровень информированности общественности о результатах рассмотрения дела, ослаблено действие принципа гласности в деятельности КС РФ. Компенсировать негативные последствия изменения содержания ст. 76 можно в том случае, если КС РФ будет размещать на своем официальном сайте не только принимаемые решения, но и особые мнения и мнения судей, а для этого они должны быть подготовлены судьями до оглашения КС РФ своих решений либо в кратчайшие сроки (в течение 3—5 дней со дня провозглашения решения КС РФ).
С 1991 г. местом постоянного пребывания Конституционного Суда РФ был г. Москва. Согласно Федеральному конституционному закону от 5 февраля 2007 г. № 2-ФКЗ местом постоянного пребывания КС РФ
определен г. Санкт-Петербург. Вопрос о переводе Суда из Москвы в Санкт-Петербург вызвал бурную дискуссию и острую критику со стороны представителей общественности, ученых и практикующих юристов, судей КС РФ. Данное решение явилось результатом политической воли руководителей государства в целях поднятия престижа г. Санкт-Петербурга. Однако оно сопровождалось рядом отрицательных последствий: перерывом в работе КС РФ, потерей высококвалифицированных сотрудников аппарата, возникновением организационных трудностей и финансовых затрат участников конституционного судопроизводства, в том числе представителей федеральных органов, и др. Конституционный Суд не испытывает надлежащей научной «подпитки», так как в Санкт-Петербурге отсутствует сильная научная школа конституционалистов; в Санкт-Петербургском государственном университете нет даже самостоятельной кафедры конституционного права.
В целях обеспечения доступа граждан и их объединений к конституционному правосудию, сохранения постоянной связи КС РФ с иными органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ, содействия в осуществлении КС РФ своих полномочий в г. Москве создано представительство Конституционного Суда РФ, финансируемое за счет средств федерального бюджета, выделенных на содержание КС РФ.
Наиболее существенные изменения в структуре КС РФ и в конституционном судопроизводстве произведены по инициативе Президента РФ Д. А. Медведева на основе федеральных конституционных законов от 2 июня 2009 г. № 2-ФКЗ и от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ. Однако закрытость подготовки законопроектов, их скоропалительное принятие без надлежащего обоснования, проведения дискуссии в научных и судейских кругах, обсуждения в Госу-
дарственной Думе и Совете Федерации свидетельствуют о кризисе парламентского процесса и неуважении к деятельности КС РФ, имеющего высокий уровень доверия со стороны гражданского общества и органов публичной власти.
В соответствии с ФКЗ от 3 ноября 2010 г. в структуре КС РФ упразднены две палаты, состоявшие из 9 и 10 судей, т. е. внесены существенные изменения в организационно-правовые формы осуществления конституционного судопроизводства. В течение долгих лет их функционирования не было предложений об их упразднении и не возникало сомнений в легитимности их деятельности и выносимых ими решений. Их существование не противоречило практике конституционных судов зарубежных государств. Возможен был вариант их сохранения для предварительного рассмотрения поступающих в КС РФ обращений. Сегодня можно прогнозировать увеличение сроков рассмотрения дел в КС РФ с шести до девяти и более месяцев, учитывая к тому же предполагаемое сокращение числа дел, рассматриваемых без слушания; возникнут сложности и в выявлении мнения большинства при рассмотрении дел в заседаниях КС РФ.
В Закон о КС РФ внесены серьезные изменения, связанные с назначением должностных лиц КС РФ. Ранее Председатель КС РФ, его заместитель и судья-секретарь избирались самими судьями тайным голосованием на три года. Однако этот демократический порядок занятия указанных должностей вместо его дальнейшего распространения на иные высшие судебные инстанции заменен новым. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 2 июня 2009 г. № 2-ФКЗ ликвидирована должность судьи-секретаря и введена должность второго заместителя Председателя КС РФ. Председатель и заместители Председателя КС РФ назначаются на должность Советом Федерации по представле-
нию Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей КС РФ, по истечении срока их полномочий они могут быть назначены на должность на новый шестилетний срок.
С упразднением палат в КС РФ и новым порядком назначения его руководителей значительно повышается роль Председателя КС РФ. Он руководит подготовкой заседаний КС РФ, созывает их и председательствует на них, подписывает протоколы заседаний, вносит на обсуждение КС РФ вопросы, подлежащие рассмотрению в его заседаниях, представляет КС РФ в отношениях с государственными органами и общественными объединениями т. д. Во внутренней жизни Конституционного Суда РФ Председатель осуществляет общее руководство аппаратом Суда, представляет на утверждение КС РФ кандидатуры руководителей аппарата и Секретариата КС РФ, а также Положение о Секретариате КС РФ и структуру аппарата.
Порядок назначения, прежние и новые полномочия Председателя КС РФ открывают возможности для использования «административного ресурса» воздействия на конституционных судей. Усилению «административного ресурса» служит «странная» новелла (иначе ее не назовешь), согласно которой на Председателя КС РФ не распространяется установленный законами предельный возраст пребывания в должности судьи. Следовательно, Председатель КС РФ и после наступления возраста 70 лет может быть судьей и Председателем, видимо, до истечения шестилетнего срока его пребывания в должности Председателя КС РФ. Снятие возрастного ограничения, искусственное продление срока его полномочий в должности судьи и Председателя грозит застоем в руководстве Конституционным Судом РФ, нарушает конституционные принципы статуса судей в демократическом правовом государстве. Председатель КС РФ является прежде всего конституционным су-
дьей, независимым и равноправным со всеми судьями КС РФ. Председатель КС РФ в силу своего привилегированного положения из «первого среди равных», «дирижера» превращается в «управляющего» начальника, назначаемого Советом Федерации по представлению Президента РФ. Через Председателя КС РФ сам Суд может быть «встроен» в вертикаль власти.
К новым полномочиям Конституционного Суда РФ относится и принятие решения о представлении судьи Конституционного Суда к награждению государственной наградой Российской Федерации, в том числе присвоение ему почетного звания Российской Федерации. Такая практика награждения нарушает принципы равенства, самостоятельности и независимости судей в силу непрозрачности самого процесса награждения, существования наград разного достоинства. Эта практика может служить в руках Президента РФ, его Администрации, Председателя КС РФ средством административного ресурса и позволит воздействовать на поведение коллег, давать оценки деятельности того или иного судьи, что ослабляет действие конституционного принципа независимости судей Конституционного Суда РФ.
Почетное звание заслуженного юриста РФ, с которым связана доплата к денежному содержанию, как и высший квалификационный класс, должны в течение шести месяцев присваиваться судье Президентом РФ по представлению Председателя КС РФ, так как назначение на должность судьи КС РФ означает его высокую профессиональную квалификацию, безупречную репутацию, авторитет и заслуги.
Объективная оценка деятельности Суда показывает, что все реже заявители обращаются в КС РФ по вопросам толкования Конституции РФ. До сих пор нет ни одного случая проверки конституционности не вступивших в силу между-
народных договоров Российской Федерации; нет обращений по спорам о компетенции; редкими являются дела по проверке нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля. Внедрение «прецедентного права» в судебную практику может привести к отказу судов обращаться в КС РФ при наличии руководящих указаний пленумов высших судебных инстанций. В настоящее время в КС РФ обращаются граждане и объединения граждан с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод, а также суды. Итак, перед КС РФ встает вопрос об активизации его деятельности с возможностью более широкого и эффективного использования своих полномочий.
В научной литературе, в особенности авторами диссертационных исследований, неоднократно предлагалось расширить круг полномочий КС РФ. Скоропалительность внесения и принятия конституционной поправки о продлении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы без объективного ее обоснования свидетельствует о том, что целесообразно закрепить за Конституционным Судом РФ полномочие по проверке на соответствие Конституции РФ конституционных поправок. Обоснованным шагом был бы предварительный конституционный контроль внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти. Но вряд путь расширения полномочий КС РФ является основным и определяющим. Необходимы иные пути решения проблемы активизации и повышения эффективности деятельности КС РФ. К их числу можно отнести следующие.
1. Необходимо расширить круг заявителей прежде всего за счет субъектов гражданского общества. В число субъектов обращения в КС РФ по вопросам толкования Конституции РФ и осуществления абстрактного нормоконтроля следу-
ет включить органы общественного контроля и общественные объединения: Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, общественные палаты, уполномоченных по правам человека, по правам ребенка в субъектах РФ, руководящие органы профсоюзов и иных общественных объединений. Право на обращение в КС РФ по вопросам толкования Конституции РФ может быть предоставлено более широкому кругу субъектов: Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ, высшим должностным лицам и органам исполнительной власти субъектов РФ.
Право на обращение в КС РФ о проверке конституционности инициативы проведения референдума Российской Федерации по поставленному (поставленным вопросам) вопросу референдума в соответствии с логикой действующего законодательства, должно быть предоставлено Верховному Суду РФ, инициативной группе и ее региональным подгруппам, ЦИК России при осуществлении ими инициативы проведения референдума Российской Федерации по вопросам конституционного значения.
Устоявшаяся практика КС РФ по признанию им широкого круга субъектов обращения с конституционной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, коммерческих объединений всех видов, муниципальных образований, нуждается в законодательном подтверждении.
2. Целесообразно расширить перечень случаев обязательного обращения в КС РФ в силу действия принципа публичности в производствах по осуществлению конституционного контроля. В частности, установить обязательность обращения в КС РФ для проверки конституционности не вступивших в силу международных договоров Россий-
ской Федерации, затрагивающих фундаментальные права и свободы человека и гражданина, государственную безопасность и территориальную целостность Российской Федерации. Показательный пример — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», которым предусмотрена обязательность обращения Президента РФ в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ международного договора о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта РФ.
Целесообразным было бы и введение обязательного предварительного контроля внутригосударственных договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между различными органами государственной власти в Российской Федерации.
3. Следует поддержать практику КС РФ по расширению предмета конституционного контроля норм, содержащихся в актах различной правовой природы и представляющих нормативное единство. В состав такого нормативного единства наряду с подзаконными актами могут быть включены и постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ, если в них формулируются новые правила действия судей и поведения участников правоотношений («прецедентное право»).
4. «Реанимация» споров о компетенции и их разрешение в КС РФ возможны, если при проверке на соответствие Конституции РФ нормативных правовых актов будут исключены такие критерии, как: 1) установленное Конституцией РФ разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 2) установленное Конституцией РФ разграничение компетенции между федераль-
ными органами государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленное Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
5. Анализ глав Закона о КС РФ, посвященных отдельным видам производств, показывает, что не все из них отрегулированы в полной мере. Практика КС РФ и доктрина конституционного правосудия дают основания для более развернутой их характеристики и законодательного регулирования. Это касается субъектов обращения в КС РФ по тому или иному виду производства, условий допустимости такого рода обращений, предмета, критериев и пределов рассмотрения, видов итоговых решений и их юридических последствий. Так, производство о толковании Конституции РФ, предусмотренное гл. XIV Закона о КС РФ, включает только указание на субъекты обращения в Конституционный Суд, форму обращения в виде запроса и на обязательность толкования Конституции РФ. Практика КС РФ и доктрина конституционного правосудия дают основания для более широкой характеристики данного вида производства, включая указание на условия допустимости обращения в КС РФ, предмет, способы и пределы толкования, итоговое решение и его юридические последствия.
В научной литературе предлагается нормативно закрепить производство по рассмотрению дел о проверке конституционности инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума с указанием субъектов обращения в КС РФ, условий допустимости запроса, предмета и пределов рассмотрения, порядка направления запроса, процессуальных сроков его рассмотрения, формы и юри-
дической силы итогового решения и его юридических последствий.
6. В целях совершенствования деятельности КС РФ и правил осуществления конституционного судопроизводства следует дополнительно закрепить такие принципы деятельности КС РФ, как конституционность и законность, публичность и диспо-зитивность, правомерность в сочетании с целесообразностью, открытость (транспарентность), полнота и всесторонность, объективность и беспристрастность в рассмотрении дела, принцип процессуальной экономии.
Необходима более полная характеристика логики сопоставления (соотнесения) положений Конституции РФ и объектов конституционного контроля, особенностей доказательств и доказывания в конституционном судопроизводстве, принимая во внимание тот факт, что Конституционный Суд согласно ч. 3 ст. 3 Закона о КС РФ решает исключительно вопросы права, а поэтому определяющими доказательствами для него являются закрепленные в Конституции РФ цели и задачи, понятия, принципы, нормы, презумпции, фикции, конструкции, символы.
Заслуживает унификации институт представительства высших органов государственной власти в КС РФ (в настоящее время трудно понять, чем полномочное представительство Президента РФ в КС РФ отличается от постоянного или временного представительства Государственной Думы или Совета Федерации в КС РФ).
Многие новеллы складываются в самой практике КС РФ и приобретают характер обыкновений в конституционном судопроизводстве. Они заслуживают обобщения и законодательного урегулирования. Так, следует расширить права представителей заинтересованных ведомств (финансовых, налоговых, таможенных и иных органов) как участников конституционного
судопроизводства, которые представляют аргументы и доказательства, способствующие нахождению баланса действия принципов правомерности, конституционности и целесообразности.
7. Требует всесторонней теоретической разработки проблема соотношения принципов правомерности, конституционности и целесообразности в рассмотрении дел, особенно при проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов в порядке абстрактного и конкретного нормоконтроля. Как бы ни был высок авторитет КС РФ, в отдельных случаях возникает вопрос о качестве принимаемых им решений. Это стало очевидным после рассмотрения дела военнослужащего К. Маркина в КС РФ и в Европейском суде по правам человека.
К. Маркину было отказано в предоставлении трехгодичного оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком, хотя в соответствии с действующим российским законодательством женщинам-военнослужащим возможно предоставление такого отпуска. Заявитель обратился с жалобой в КС РФ, считая, что такие нормативные положения не соответствуют Конституции РФ. КС РФ принял определение от 15 января 2009 г. № 187-О-О об отказе в принятии жалобы К. Маркина к рассмотрению. Решая процессуальный вопрос, КС РФ в «отказном определении» содержательно ответил на поставленный заявителем вопрос, признав оспоренные им закон и подзаконные акты конституционными, т. е. отсутствие противоречия между обжалуемыми нормативными актами и ст. 19 Конституции РФ, устанавливающей равноправие между мужчиной и женщиной. КС РФ не признал в деле К. Маркина гендер-ной дискриминации.
Заявитель обратился в Европейский суд по правам человека. По делу «Маркин против России» Европейский суд вынес постановление от 7 октября 2010 г., которым при-
знал нарушением Российской Федерацией ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, взятой в совокупности со ст. 8 в силу непредоставления отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет мужчинам-военнослужащим, в то время как таким отпуском могли пользоваться женщины-военнослужащие, а также мужчины и женщины, не состоящие на военной службе. В деятельности КС РФ, как признает его Председатель и конституционные судьи, есть недостатки и даже ошибки.
Общество ждет от КС РФ взвешенных, четко выверенных решений на основе критериев правомерности, конституционности и целесообразности, в том числе по резонансным делам.
8. В научной литературе неоднократно обсуждалась проблема исполнения решений КС РФ. Следует определить в законодательном порядке гарантии своевременного и надлежащего исполнения решений КС РФ, в том числе с установлением конституционно-правовой и иных видов юридической ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.
9. Авторитет и активность КС РФ как коллегиального органа зависит от ответственности каждого конституционного судьи. Суд должен быть образцом соблюдения процессуальных прав участников конституционного судопроизводства, ибо нарушение норм Закона о КС РФ, как и само итоговое решение, невозможно обжаловать и пересмотреть.
В Законе о КС РФ, определяющем статус судьи КС РФ, не указаны такие его обязанности, как руководство в своей профессиональной деятельности Конституцией РФ и Законом о КС РФ, соблюдение принципов уважения человеческого достоинства, справедливости, объективности и беспристрастности, конституционности и законности, самостоятельности и независимости в обсуждении всех вопросов, возникающих
в процессе конституционного судопроизводства.
КС РФ неоднократно отмечал в качестве гарантии независимости конституционных судей их право на добровольный уход в отставку и подчеркивал значимость гарантий статуса судьи КС РФ, пребывающему в почетной или добровольной отставке. Необходима законодательная конкретизация статуса судей КС РФ, пребывающих в отставке, для решения вопросов их транспортного, медицинского и санаторно-курортного обслуживания.
10. Деятельность КС РФ во многом зависит от исходных философско-теоретических, мировоззренческих позиций и установок судей, ориентирующих их на активность либо на сдержанность и самоограничение. В науке конституционного права и в теории конституционного правосудия, к сожалению, вместо ориентации на последовательное соблюдение и исполнение Конституции РФ, на соблюдение конституционных ценностей выдвигается и обосновывается идея «живой конституции», суть которой сводится к тому, что Конституцию РФ можно «доформировать», наполнить новым содержанием, расширить без изменения текста самой Конституции РФ путем ее официального толкования, выявления конституционно-правового смысла и истолкования законов, а также иными способами. Такого мнения придерживаются С. А. Авакьян, Н. В. Бутусова, В. В. Киреев, А. В. Малько, М. А. Митюков, В. В. Невинский и др. Познавательно-оценочная функция Суда подменяется его «преобразующей» («правообразующей») функцией. Подобные идеи о «преобразовании» Конституции РФ без изменения ее текста являются ущербными, непродуктивными, они ведут к возможным негативным последствиям, так как наполнение Конституции РФ новым содержанием может осуществляться как путем углубления ее демократического потенциала, так и за счет усиления тенденций
консерватизма и авторитаризма, открытого умаления и отрицания конституционных ценностей. Авторы подобных утверждений возлагают слишком большую ответственность на Конституционный Суд и его 19 судей: ведь Конституция РФ принималась всенародным голосованием, а ее положения не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ и предусматривающим участие Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, субъектов РФ. В этом случае Конституция РФ низводится до обычного законодательного акта, принижается ее значение, что дает возможность в конъюктурных, сиюминутных целях отходить от конституционных установлений. Необходимо не наполнение Конституции РФ новым содержанием без изменения ее текста, а более углубленное понимание, познание, постижение смысла (духа) Конституции РФ и ее соблюдение в изменяющихся общественных отношениях.
11. В субъектах РФ учреждены и действуют 16 конституционных и уставных судов. Отсутствие политической воли по созданию конституционных и уставных судов в других субъектах РФ тормозит установление в Российской Федерации единого конституционно-правового пространства. Следует актуализировать вопрос о разграничении компетенции КС РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ, судов общей и арбитражной юрисдикции в области осуществления нормо-контроля, о сотрудничестве КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ. Высшие судебные инстанции могли бы взять на себя обязанность по разработке соответствующих федеральных консти-
туционных законов, с последующей законодательной инициативой в Государственной Думе.
12. Конституционный Суд РФ играет важную роль в утверждении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в качестве источников российского права; в соблюдении Конвенции о защите прав человека и основных свобод в интерпретации Европейского суда по правам человека. Конституционно-правовые позиции КС РФ и конвенционально-правовые позиции Европейского суда должны стать основой формирования процедур в различных видах судопроизводства по пересмотру судебных решений по индивидуальным делам, послужившим основанием обращения в Европейский суд по правам человека, в целях оперативного и надлежащего восстановления нарушенных прав заявителей.
Сказанное выше дает основание для рассмотрения вопроса о подготовке новой редакции Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Необходимо учесть 20-летний опыт деятельности Суда и определить перспективы активизации деятельности КС РФ как высшего органа судебного конституционного контроля и модернизации конституционного судопроизводства в соответствии с развивающимися общественными отношениями и новыми потребностями в прогрессивном развитии гражданского общества и демократического правового государства.
Библиографический список
СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 607.
Российская газета. 2008. 14 марта.
