CC BY
252
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10068 УДК 340.137
Е.Н. Тогузаева
НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЫ: ПРАВОВОЙ ОБЗОР*
Введение: в статье проведен обзор действующего законодательства регулирующего информационную сферу. Современное законодательство в данной области регулирования несистемно и несбалансированно, что требует его анализа и переосмысления. Цель: провести исследование правовых актов, регулирующих развитие информационной сферы, классифицировать их и обозначить риски, препятствующие прозрачности законодательства в данной сфере. Методологическая основа: диалектический метод исследования позволяет рассмотреть причины противоречивости законодательства в информационной сфере; с помощью сравнительно-правового метода выявлено несоответствие ряда нормативных актов современным потребностям и уровню развития информационно-коммуникационных технологий. Результаты: проведен анализ правовых актов, обозначена необходимость их систематизации, особенно подзаконных актов, затрудняющих правоприменение и усложняющих нормативный массив. Выводы: при кажущейся перенасыщенности правового регулирования в информационной сфере нестабильность законодательства, отсутствие его прозрачности и правовой определенности нивелируют ценность права.
Ключевые слова: информационная сфера, нормативные акты, информационная безопасность, информатизация, информационное общество.
E.N. Toguzaeva
LEGAL BASES OF REGULATION OF THE INFORMATION SPHERE: LEGAL REVIEW
Background: the article reviews the current legislation governing the information sphere. Current legislation in this area of regulation is unsystematic and unbalanced, which requires its analysis and rethinking. Objective: to conduct a study of the legal acts regulating the development of the information sphere, to classify them and to identify the risks that impede the transparency of legislation in this area. Methodology: the dialectical method of research allows us to consider the reasons for the inconsistency of legislation in the information sphere; using the comparative legal method, the inconsistency of a number of normative acts with modern needs and the level of development of information and communication technologies is revealed. Results: the analysis of legal acts is carried out, the necessity of their systematization is indicated, especially bylaws that complicate law enforcement and complicate the normative array. Conclusions: with the apparent oversaturation of legal
© Тогузаева Екатерина Николаевна, 2020
Кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой гражданского права и процесса (Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского); e-mail: belana1@yandex.ru © Toguzaeva Ekaterina Nikolaevna, 2020
Candidate of law, Associate professor, Head of the Civil law and procedure department (the Saratov State University. Named after N. G. Chernyshevsky)
* Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований научный проект №20-011-00211 А.
regulation in the information sphere, the instability of legislation, its lack of transparency and legal certainty negate the value of law.
Key-words: information sphere, normative acts, information security, informatization, information society.
Стремительно возросшая роль информационного воздействия, компьютеризации и информационной индустрии на современном этапе развития общества очевидна. Новые внедренные технологии опережают правовое регулирование в информационной сфере, регулирование управленческих процессов информатизации и защиты информации. Современная нормативная база, несмотря на ее огромный массив, несбалансированна и не системна, в связи с чем и возникают юридико-технические погрешности в регулировании, явные пробелы и юридико-идеологические ошибки.
Понятие «информационной сферы» раскрыто в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации как совокупность информации, объектов информатизации, информационных систем, сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, сетей связи, информационных технологий, субъектов, деятельность которых связана с формированием и обработкой информации, развитием и использованием названных технологий, обеспечением информационной безопасности, а также совокупность механизмов регулирования соответствующих общественных отношений1! Соответственно, включенные в легальное определение механизмы регулирования, не исключают и правовое регулирование этой сферы, логично встраиваясь в структуру информационной сферы.
С самого начала пути развития информационного общества вопрос о регулировании новых отношений поднимался неоднократно, порождая новые и новые правовые нормы. И в настоящее время, спустя десятилетия с момента появления первых правовых норм в данной сфере, не могут не возникать юридические правила в связи с новыми информационными инициативами:
в январе 2020 г. Президент РФ поручил Генеральной прокуратуре РФ совместно с Роскомнадзором и Верховным судом РФ усовершенствовать судебную практику по уголовным делам, которые были возбуждены на основании публикаций в Сети информации, порочащей честь или достоинство гражданина;
в своем послании Федеральному Собранию Президент РФ предложил обеспечить бесплатный доступ к «социально значимым» отечественным интернет-сервисам, что, безусловно, в дальнейшем повлечет правовою конкретизацию в нормах о детерминации социально-значимых интернет-ресурсов с последующим формированием такого перечня (с включением в него возможностей портала федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» и др.)2;
в том же послании Федеральному Собранию в целях обеспечения инновационного поиска, внедрения новых передовых технологий в различных сферах органам власти было поручено разработать и принять технологический законодательный пакет.
1 См.: Указ Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646 «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 50, ст. 7074.
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. // Российская 58 газета. 2020. 16 янв.
И это только то, что было озвучено за первый месяц 2020 г. нормы, затрагивающие регулирование информационной сферы множатся в геометрической прогрессии. С одной стороны — это очевидный и вынужденный шаг, поскольку нельзя оставить без внимания правовое регулирование новых технологических идей и возможностей, а с другой стороны — такой массив нормативных актов усложняет регулирование и становится в буквальном смысле «неуправляемым». В настоящее время при поиске через правовые системы нормативных актов (в т.ч. и подзаконных), в названии которых встречаются слова «информация», «информационный» обнаруживаются более 6 тыс. актов, что делает сложными для понимания данные документы не только для обывателей, но и для профессиональных юристов. Представляется очевидным необходимость систематизации данных актов.
Все акты, регулирующие информационную сферу можно классифицировать на: международные документы и национальное законодательство.
Среди международных актов основополагающими остаются следующие: Оки-навская хартия глобального информационного общества (2000 г.)3, Декларация принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии» (2003 г.)4, раскрывающая общую концепцию информационного общества и провозглашающая фундаментом информационного общества право каждого человека на свободу убеждений и на свободное их выражение, Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (Будапешт, 2001 г.)5, Конвенция ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах (2005 г.)6 и др.
В национальном законодательстве в зависимости от содержания нормативного акта и точечной направленности на решаемую проблему можно выделить:
Правовые акты концептуально-стратегического характера, определяющие направления государственной политики, формулирующие основные информационные угрозы и приоритетные направления борьбы с ними. С 5 декабря 2016 г. была утверждена Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (Указ Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646), которая стала основой для формирования государственной политики и развития общественных отношений в области обеспечения информационной безопасности, а также для выработки мер по совершенствованию системы обеспечения информационной безопасности.
Основные векторы реализации внутренней и внешней политики РФ в сфере применения информационных и коммуникационных технологий сформулированы в Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017-2030 годы7
3 См.: Окинавская хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 года // 3 Дипломатический вестник. 2000. № 8. 1
4 Декларация принципов «Построение информационного общества - глобальная задача ) в новом тысячелетии». URL: http://www.un.org/ru/events/pastevents/ pdf/dec_wsis.pdf (дата 2 обращения: 28.02.2020). 3
5 См.: Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (ETS N 185) (Заключена ° в г. Будапеште 23 ноября 2001 г.) (в ред. от 28 января 2003 г.). URL: http://www.conventions.ru/ view_base.php?id=12333 (дата обращения: 28.02.2020).
6 См.: Конвенция ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/elect_com.shtml (дата обращения: 28.02.2020).
7 См.: Указ Президента РФ от 9мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 20, ст. 2901. 59
Данный правовой акт содержит также определения информационного общества и информационного пространства.
К планово-стратегическим документам также относятся Стратегия национальной безопасности РФ8, а также утвержденная в 2014 году государственная программа РФ «Информационное общество», в рамках которой действуют ряд подпрограмм «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе», «Информационная среда», «Безопасность в информационном обществе», «Информационное государство»9.
Не обошло стратегическое планирование и регионы. Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. утверждена Концепция региональной информатизации11! основными целями последней являются повышение качества жизни граждан за счет использования информационных и телекоммуникационных технологий; выравнивание уровня развития информационного общества в субъектах Российской Федерации.
Для точечной направленности решения проблемы в национальном законодательстве выделяют следующие группы актов:
документы, обеспечивающие безопасность (предполагающие не только развитие технологической составляющей информационного общества, но и направленные на предупреждение рисков и внутренних и внешних угроз в информационной сфере);
нельзя не согласиться с Л.К. Терещенко в том, что национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности [1]. В связи с чем законодателем в этой сфере обеспечивается правовое регулирование по видовой дифференциации безопасности. Так, например, видовым по отношению к понятию «информационная безопасность» является понятие «безопасность критической информационной инфраструкту-ры»[2]. В обеспечение данного вида безопасности работает Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации»11;
далее следует выделить акты, обеспечивающие информационную безопасность по субъектам, например, информационную безопасность органов исполнительной власти. В большей степени, это подзаконные нормативные акты (к примеру: Приказ ФНС России от 25 февраля 2014 г. № ММВ-7-6/66@ «Об утверждении Концепции системы управления информационной безопасностью ФНС России»12; Приказ МВД России от 6 июля 2012 г. № 678 «Об утверждении Инструкции по организации защиты персональных данных, содержащихся в
" 8 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасно-
1 сти Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1 (ч. II), ст. 212. ё 9 См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении госу-
дарственной программы Российской Федерации „Информационное общество"» (в ред. от 30 ноября 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18 (ч. II), ст. 2159.
10 См.: Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. № 2769-р «Об утверждении Концепции региональной информатизации» (в ред. от 18 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 2, ст. 544.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31 (ч. I), ст. 4736.
12 См.: Приказ ФНС России от 25 февраля 2014 г. № ММВ-7-6/66@ «Об утверждении Концепции системы управления информационной безопасностью ФНС России». Документ официально
60 опубликован не был.
информационных системах органов внутренних дел Российской Федерации»13, Приказ Росрыболовства от 6 марта 2013 г. № 154 «Об утверждении Концепции информационной безопасности Росрыболовства»14 и др.).
Большой законодательный массив представляют собой документы, регулирующие планомерный процесс информатизации государственных органов. При этом следует подчеркнуть, такое регулирование активно началось в начале 90-х годов прошлого столетия, когда Президентом Б. Ельциным был подписан ряд президентских указов, берущих курс на информатизацию (Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информатизации России»15, Указ Президента РФ от 19 октября 1993 г. № 1665 «Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами-членами Содружества Независимых Государств»16, Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию»1! Указ Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»18 и др.).
Конец прошлого столетия, а конкретнее 90-е гг. были ознаменованы серьезными государственными преобразованиями, в процессе которых законодатель не успевал за реалиями жизни, результатом чего стало развитие «указного правотворчества». Действительно, именно указы Президента РФ регулировали большинство сфер жизни, зачастую приобретая статус закона. Одним из первых был Указ Президента РФ от 21 февраля 1994 г. № 361 «О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации»19, в который с июля 2003 г. не вносилось изменений, он действует по настоящее время, хотя действие его уже в наши дни совершенно не оправдано. Подобные акты лишь засоряют нормативный массив. При этом последний и так является сложным для понимания и систематизации, а наличие таких устаревших и практически не регулирующих ныне отношений еще более затрудняет правоприменение. Несмотря на то, что подобные указы можно считать правовой основой информатизации в России, поскольку тогда это было самым оперативным средством правового регулирования, считаем необходимым признать эти документы утратившими юридическую силу, более чем тридцатилетний рубеж — это целая эпоха для развития информационных технологий и электронной среды. Кроме того, акты регулирующие отношения
13 См.: Приказ МВД России от 6 июля 2012 г. № 678 «Об утверждении Инструкции по орга- К низации защиты персональных данных, содержащихся в информационных системах органов й внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 7 декабря 2016 г.) // Российская газета. 2012. | 5 окт. е
14 См.: Приказ Росрыболовства от 6 марта 2013 г. № 154 «Об утверждении Концепции инфор- 1 мационной безопасности Росрыболовства» (в ред. от 26 июля 2016 г.). Документ официально • опубликован не был. 3
15 См.: Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информати- 1 зации России» (в ред. от 22 марта 2005 г.) // Российские вести. 1993. 13 июля. )
16 См.: Указ Президента РФ от 19 октября 1993 г. № 1665 «Об информационно-правовом со- 2 трудничестве Российской Федерации с государствами — членами Содружества Независимых 8 Государств» (в ред. от 1 декабря 1995 г.) // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. ° № 43, ст. 4108 (утратил силу).
17 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» (в ред. от 1 сентября 2000 г.) // Российская газета. 1994. 10 янв.
18 См.: Указ Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации» (в ред. от 9 июля 1997 г.) // Российская газета. 1994. 29 янв.
19 См.: Указ Президента РФ от 21 февраля 1994 г. № 361 «О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации» (в ред. от
14 июля 2003 г.) // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 9, ст. 699. 61
в информационной сфере, требуют постоянного системного мониторинга, чтобы отвечать современным реалиям, а не оставаться лишь «историческим памятником правовой мысли».
Информатизация планомерно происходила и продолжает реализовываться в отдельных государственных структурах, чем и объясняется наличие большого количества подзаконных актов распорядительного характера, регулирующих планы информатизации (например, Постановление Правительства РФ от 17 июня 2015 г. № 602 «О некоторых мерах по совершенствованию информатизации в сфере кадрового обеспечения государственных органов и органов местного самоуправления»20, Приказ Россельхознадзора от 7 февраля 2020 г. № 180 «Об утверждении плана информатизации Россельхознадзора на очередной финансовый 2020 год и плановый период 2021-2022 годов»21, Приказ Минэнерго России от 10 февраля 2020 г. № 79 «Об утверждении плана информатизации Министерства энергетики Российской Федерации на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов»2! Распоряжение МЧС России от 31 января 2020 г. № 68 «Об утверждении плана информатизации МЧС России на 2020 и на плановый период 2021 и 2022 годов»23 и т.д.). НЦ^^НВЦ^НВН^ННН^^ННН
Следует выделить в нормативном массиве документы, направленные на повышение качества жизни граждан и общества на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий (Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»24! Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»25, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 ноября 2019 г. № 223 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов военной прокуратуры»26 и др.).
Оставаясь важнейшей социальной ценностью, блок информационных прав и свобод граждан, лежит в основе фундамента правового государства и построения гражданского общества. Однако все законодательство, регулирующее вопросы, возникающие в информационной сфере, нельзя назвать прозрачным и безупречным.
20 См.: Постановление Правительства РФ от 17июня 2015 г. № 602 «О некоторых мерах по ° совершенствованию информатизации в сфере кадрового обеспечения государственных органов
й и органов местного самоуправления» (в ред. от 3 марта 2017 г.) // Собр. законодательства Рос.
| Федерации. 2015. № 26, ст. 3896.
| 21 См.: Приказ Россельхознадзора от 7февраля 2020 г. № 180 «Об утверждении плана инфор-
0 матизации Россельхознадзора на очередной финансовый 2020 год и плановый период 2021-2022 >1 годов» . Документ официально опубликован не был.
б 22 См.: Приказ Минэнерго России от 10 февраля 2020 г. № 79 «Об утверждении плана инфор-
° матизации Министерства энергетики Российской Федерации на 2020 год и плановый период
§ 2021 и 2022 годов» . Документ официально опубликован не был.
" 23 См.: Распоряжение МЧС России от 31января 2020 г. № 68 «Об утверждении плана инфор-
1 матизации МЧС России на 2020 и на плановый период 2021 и 2022 годов». Документ официально ё опубликован не был.
24 См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. 28 декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.
25 См.: Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6217.
26 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 ноября 2019 г. № 223 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов военной прокуратуры»
62 // Законность. 2020. № 1.
Полагаем, что проблем тут несколько:
1) трансграничный характер интернет-среды и стремительная цифровизация всех сфер не позволяет одному государству посредством национального законодательства урегулировать весь спектр отношений возникающих в информационной сфере;
2) безсистемное регулирование и засилье нормативных актах в данной сфере нивелирует ценность закона, совершенствование правовых основ регулирования информационной сферы следует проводить с учетом новых задач и перспектив развития общества и государства;
3) качественный и количественный показатель нормативно-правовых актов, лежащих в основе государственной политики в области информационного развития напрямую связан с доступностью их для граждан, а следовательно — с уровнем правовой грамотности и информированности последних в данной сфере. Недостаточный уровень правовой грамотности, правовой культуры и правовой информированности может быть, в т.ч., и показателем несистемного развития законодательства и индикатором некачественного состояния правовой системы. Несмотря на впечатляющие объемы нормативного материала, невысокий уровень качества нормативного регулирования информационно-технологических процессов все чаще подчеркивается в юридической литературе, отмечается несоответствие ряда нормативных актов «современным потребностям информационно-коммуникационных технологий и экономическим реалиям, повторность и дублирование, несвоевременность и недостаточная продуманность принимаемых актов и др.» [3, с. 93]. При этом выходом из данной ситуации, предлагаемым одной группой ученых, видится разработка и принятие единого кодифицированного акта — Информационного кодекса Российской Федерации [4, с. 42]. Другие, наоборот, считают такую меру неоправданной и преждевременной, отмечая, что шаблонное копирование западных моделей правового регулирования сходных отношений может стать непригодной в условиях российской действительности [5]. Идеи об информационном кодексе представляются весьма актуальными, однако сбор всех норм воедино не решит раз и навсегда описанную проблему, поскольку информационно-коммуникативные отношения возникают и регулируются и нормами других отраслей права, стремительно меняясь, с развитием технологий;
4) целый ряд упомянутых выше правовых актов, по сути, закрепляют расширение информационной инфраструктуры, электронной среды, информати-зационные процессы, содержат технические требования, технические нормы, что позволяет задуматься о качественном расширении предмета правового регулирования, т.е. государство регулирует в этом случае не только коммуникативную составляющую, но и техническую, в т.ч., пытаясь повысить уровень информационной безопасности;
5) при оправданной объективными причинами некоторой нестабильности информационного законодательства (объективными причинами становятся стремительное развитие ИКТ-технологий и глобальная цифровая трансформация общества) строго должны быть соблюдены требования системности, правовой определенности и непротиворечивости правового регулирования.
Библиографический список
1. Терещенко Л.К., Тиунов О.И. Информационная безопасность органов исполнительной власти на современном этапе // Журнал российского права. 2015. № 8. С. 100-109.
2. БегишевИ.Р. Безопасность критической информационной инфраструктуры Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2019. № 1. С. 27-32.
3. Дорохов Н.И. Основы государственного управления в области информационных технологий: административно-правовые аспекты // Вестник Российского нового университета. Сер.: Человек и общество. 2020. № 1. С. 88-98.
4. Бачило И.Л. Информационное право: учебник для магистров. 3-е изд., перераб. и доп. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019. 419 с.
5. Сухова Н.И. Эволюция права в условиях информационно-цифровых технологий: цифровая трансформация права или правовая цифровизация? // Информационное право. 2020. № 1. С. 40-43.
References
1. Tereshchenko L.K., Tiunov O.I. Information Security of Executive Authorities at the Present Stage // Journal of Russian Law. 2015. No. 8. P. 100-109.
2. Begishev I.R. Security of the Critical Information Infrastructure of the Russian Federation // Business Security. 2019. No 1. P. 27-32.
3. Dorokhov N.I. Fundamentals of Public Administration in the Field of Information Technology: Administrative and Legal Aspects // Bulletin of the Russian New University. Series: Man and Society. 2020. No. 1. P. 88-98.
4. BachiloI.L. Information Law: textbook for masters. 3rd ed., Revised. and suppl. M.: Yurayt, 2013. 419 р.
5. Sukhova N.I. The Evolution of Law in the Context of Information and Digital Tech° nologies: Digital Transformation of Law or Legal Digitalization? // Information law. 2020. ? No. 1. Р. 40-43.
m m
§ ф ^
го *
та >5
О *
и Ф т
s ^
s а 2 >5
0
1
I
ф
ш и а та
и О
>5
О *
и ш О
