CC BY
16
DOI 10.24412/2227-7315-2022-5-101-106 УДК 341
Д.В. Красиков, H.H. Липкина
НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНУТРЕННЕГО АУДИТА ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ*
Введение: в условиях продолжающегося в настоящее время в России поиска путей повышения качества деятельности образовательных организаций целесообразным видится обращение к зарубежному опыту нормативного регулирования процедуры самообследования вузов. Цель: выявление общих черт и различий в зарубежных подходах к регулированию процедуры самообследования вузов, рассмотрение образцов индивидуальной «передовой» практики, выявление существующих проблем функционирования данной процедуры. Методологическая основа: в ходе выполнения исследования использованы методы анализа и синтеза, формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Результаты: выявлены и изучены подходы государств к регулированию процедуры самообследования высших учебных заведений. Выводы: общими чертами регулирования процедуры самообследования в зарубежных странах являются признание принципа первичной ответственности вузов за обеспечение качества высшего образования и концепции единства внутренней и внешней оценки, использование широкого спектра методов проведения самооценки, привлечение к проведению самообследования широкого круга заинтересованных лиц; основные различия состоят в степени автономии вузов от государства и от уполномоченных негосударственных акторов в отношении процедуры и критериев самооценки; передовые зарубежные практики состоят во включении общественно значимых и методологически инновационных компонентов в процедуру самообследования; основные проблемы связаны с внутриорганизационной культурой внутреннего аудита и его функциями.
Ключевые слова: самообследование вузов, внутренний аудит вузов, самооценка вузов, качество образования, правовое регулирование контроля качества образования.
© Красиков Дмитрий Владимирович, 2022 1
Кандидат юридических наук, заведующий кафедрой международного права (Саратовская государ- *
ственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 5
© Липкина Надежда Николаевна, 2022 1
Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права (Саратовская государственная )
юридическая академия); e-mail: [email protected] 2
о
© Krasikov Dmitry Vladimirovich, 2022
Candidate of Law, Head of the Department of International Law (Saratov State Law Academy) © Lipkina Nadezhda Nikolaevna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of International Law (Saratov State Law Academy)
* Исследование выполнено при финансовой поддержке Министерства науки и высшего образования Российской Федерации в рамках проекта «Разработка усовершенствованной процедуры ежегодного самообследования образовательной организации с учетом требований ФГОС в условиях цифровой трансформации образовательного процесса» в рамках государственного задания № 075-01368-22-01. 101
D.V. Krasikov, N.N. Lipkina
LEGISLATIVE REGULATION OF INTERNAL AUDIT OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS IN FOREIGN COUNTRIES
Background: in the context of the ongoing search in Russia for ways to improve the quality of the activities of educational organizations, it seems appropriate to turn to the foreign experience of the normative regulation of the procedure of self-examination of universities. Objective: to identify common features and differences in foreign approaches to regulating the procedure of self-examination of universities, to consider samples of individual "best" practices, to identify existing problems in the functioning of this procedure. Methodology: in the course of the research, methods of analysis and synthesis, formal legal and comparative legal methods were used. Results: the approaches of states to the regulation of the procedure of self-examination of higher educational institutions were identified and studied. Conclusions: the common features of the regulation of the self-examination procedure in foreign countries are the recognition of the principle of primary responsibility of universities for ensuring the quality of higher education and the concept of unity of internal and external assessment, the use of a wide range of self-assessment methods, the involvement of a wide range of interested parties in self-examination; the main differences are the degree of autonomy of universities from the state and from authorized non-state actors in relation to the procedure and self-assessment criteria; advanced foreign practices consist in the inclusion of socially significant and methodologically innovative components in the self-examination procedure; the main problems are related to the internal organizational culture of internal audit and its functions.
Key-words: self-examination of universities, internal audit of universities, self-assessment of universities, education quality, legal regulation of education quality control.
Одним из инструментов, гарантирующий выполнение образовательной организацией своих обязательств по обеспечению качества образования, является внутренний аудит (самообследование, самооценка, внутренняя оценка) качества образования, завершающийся составлением соответствующего отчета, в котором содержится анализ сильных и слабых сторон деятельности организации с учетом стандартов, выработанных на законодательном уровне, определенных самой образовательной организацией или принятых соответствующим органом (государственным или автономным) по обеспечению качества образования. Процедура самообследования является элементом большинства моделей оценки качества деятельности образовательных организаций.
В настоящее время поиск путей повышения качества высшего образования в Российской Федерации продолжается. Широко обсуждаются перспективы отказа России от участия в Болонском процессе и выработка новой отечественной модели высшего образования. Насколько такая модель будет эффективной, в значительной степени, зависит от пересмотра сложившихся подходов к оценке качества образования и к соответствующим механизмам контроля в этой сфере. В этих условиях обращение к зарубежному опыту регулирования внутреннего аудита обеспечения качества образования видится своевременным и целесообразным. Речь не идет о его оценке на предмет «копирования» или заимствования зарубежной практики, скорее, имеет смысл выявить общие черты и различия в подходах, обратить внимание на примеры «передовой» практики, изучить
существующие проблемы для сравнения с действующими и предлагаемыми отечественными решениями.
В настоящей статье излагаются результаты исследования, посвященного изучению регулирования процедуры самообследования вузов в ряде зарубежных стран1. Аналитической базой исследования выступили зарубежные нормативно-правовые акты; акты, принятые специальными органами, ответственными за оценку качества деятельности вузов; локальные акты образовательных организаций.
При подготовке Всемирного доклада по мониторингу образования 2017/2018 гг.2, посвященного подотчетности в образовании, был отмечен широкий консенсус по обеспечению качества образования в африканском, арабском, азиатско-тихоокеанском и европейском регионах в сфере организации внутреннего контроля качества по следующим позициям:
1) приверженность культуре качества;
2) прозрачность в отношении наград, программ, исследований и объектов образовательной организации;
3) институциональное обеспечение качества образования открыто для общественности и адекватно обеспечено ресурсами;
4) различные заинтересованные стороны участвуют на различных уровнях внутреннего обеспечения качества;
5) поддерживаются соответствующие ресурсы для эффективного преподавания, обучения и исследований3.
Анализ зарубежных нормативно-правовых и иных актов, касающихся контроля качества образовательной деятельности в сфере высшего образования (включая процедуры внутреннего аудита вузов), позволяет судить о том, что общим, для большинства государств, принципом является признание первичной ответственности вузов за обеспечение качества высшего образования. Процедуры внешней оценки выполняют функции субсидиарных и контрольных мер и не смещают бремя ответственности за обеспечение качества высшего образования на государственные органы или независимые агентства. В связи с этим внутренние системы обеспечения качества образования сами по себе являются в большинстве стран одним из ключевых объектов оценки в ходе самообследования вузов.
Общей для систем обеспечения качества высшего образования в зарубежных странах также является концепция единства внутренней и внешней оценки: во всех рассмотренных случаях внутренняя оценка вузом своей деятельности является обязательным этапом прохождения вузом различных процедур внешней оценки, а ее результаты нередко являются основным источником данных для проведения внешней оценки.
Модели самооценки вузов в зарубежных странах различаются в зависимости от степени автономии вузов от государства и от уполномоченных негосу-
1 Круг государств, охваченных исследованием, включает отдельные страны Азии (Бангла- S деш, Пакистан, Вьетнам, Индия, Китай, Казахстан), Северной и Южной Америки (Бразилия, США) и Европы (Чехия, Финляндия, Франция, Исландия, Ирландия, Португалия, Турция).
2 См.: Accountability in education: meeting our commitments; Global education monitoring report, 2017/8. URL: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000259338 (дата обращения: 28.04.2022).
3 См.: An Overview of Authorization and Quality Assurance of Higher Education Institutions: background paper for the Global Education Monitoring Report „Accountability in education: Meeting our commitments". URL. https://en.unesco.org/gem-report/report/2017/accountability-education
(дата обращения: 25.04.2022). 103
дарственных акторов в отношении процедуры и критериев самооценки: более высокая степень самостоятельности в проведении самооценки характерна для вузов США, умеренная — для вузов Республики Казахстан, более низкая — для португальских вузов.
С точки зрения методов проведения самооценки на практике существует несколько стратегий и подходов к организации внутреннего аудита эффективности деятельности образовательной организации: метод опроса/анкетирования преподавателей, вспомогательного персонала и обучающихся высшего учебного заведения, направляемая самооценка, включающая структурированные семинары, в ходе которых собираются данные обо всех подразделениях образовательной организации, а также групповая оценка, осуществляемая небольшой группой сотрудников, специально отобранных и обученных в качестве внутренних оценщиков, которые собирают данные и готовят подробный отчет о самооценке образовательной организации [1, р. 538].
Все зарубежные модели самооценки вузов, изученные в рамках проекта, содержат аналитический компонент, и общим для большинства зарубежных систем является наличие требований конкретизации информации, отраженной в отчетных материалах о самооценке: не допускаются пространные рассуждения, не имеющие подтверждения общие абстрактные суждения; недостаточно лишь указания количественных показателей, как и исключительно качественных оценок; требуются примеры, доказательства, материалы конкретных кейсов1. При этом хотя самооценка всегда сосуществует с механизмами контроля, в развитых системах она не позиционируется как часть механизма ответственности вуза за соблюдение каких-либо требований или стандартов.
Большинство зарубежных систем внутренней оценки качества делают акцент на участие широкого круга лиц в процедурах самооценки (администрации, преподавателей, обучающихся), в некоторых странах требуется привлечение выпускников и различных заинтересованных лиц — партнеров, работодателей, внешних экспертов и т.д. [2]
Выявляя индивидуальные и заслуживающие внимания позитивные зарубежные практики в сфере осуществления внутреннего аудита качества образования, следует обратить внимание на следующие:
некоторые системы внутреннего обеспечения и оценки качества деятельности образовательной организации требуют оценки на предмет ее соответствия государственным или общественным интересам2;
в отдельных странах основной акцент в концепции самообследования вузов сделан на рефлексии, а не на оценке соблюдения каких-либо четко установлен-
^ 1 Например, в Исландии обязательным при составлении отчета о самооценке является прило-
i жение материала с подробным описанием конкретного кейса о реализации инициативы в сфере
S обеспечения или оценки качества образования в вузе (см.: Quality Enhancement Handbook for
Icelandic Higher Education (2nd ed., 2017). URL: https://qef.is/assets/QEF2-Handbook-for-website. pdf (дата обращения: 15.04.2022)).
2 Так, например, в практике аудита качества образования в Республике Маврикий оценивается критерий чувствительности организации к национальным целям и интересам (образовательная организация должна продемонстрировать, что она служит не только своей миссии, но и миссии, отражающей потребности нации в своих гражданах) (см.: An Overview of Authorization and Quality Assurance of Higher Education Institutions: background paper for the Global Education Monitoring Report „Accountability in education: Meeting our commitments". URL: https:// 104 en.unesco.org/gem-report/report/2017/accountability-education (дата обращения: 25.04.2022)).
ных показателей (как, например, в Исландии, где сама процедура самооценки называется «Рефлексивный анализ»1);
в некоторых странах в ходе внешнего и внутреннего аудита оцениваются результаты восприятия вузами передового опыта других организаций в качестве самостоятельного показателя качества их деятельности [3];
в условиях существенного изменения обстоятельств, в которых вузы осуществляют свою деятельность, в связи пандемией COVID-19, в некоторых государствах выработаны специальные стандарты и внедрены процедуры, относящиеся к онлайн (дистанционному) образованию, создаются специальные органы, наделенные полномочиями по оценке качества соответствующих образовательных программ2.
Среди основных проблем функционирования процедур самообследования в рамках зарубежных систем обеспечения качества деятельности образовательных организаций можно отметить: недостаточное внимание, уделяемое образовательными организациями развитию у их персонала культуры внутреннего аудита; сохранение ведущей роли руководства образовательных организаций (и их специальных органов по обеспечению качества) в системах обеспечения качества деятельности этих организаций и неразвитость механизмов оценки качества на более низких структурных уровнях, что является препятствием для «институционализации» качества их деятельности [4]; сохранение проблем согласованности и совместимости контроля деятельности вуза с требованиями объективности процедур проведения самообследования и достоверности и открытости их результатов: в условиях сосуществования и взаимодействия процедур самооценки с механизмами внешнего контроля (или встроенности этих процедур в такие механизмы), образовательная организация и ее структурные подразделения заинтересованы продемонстрировать лучший результат своей работы любым путем, что препятствует объективному выявлению и оценке слабых сторон ее работы (в результате, самообследование в лучшем случае стремится к параллельному формированию открытых и «теневых» («для служебного пользования») результатов, а в худшем — не позволяет вузу увидеть достоверную картину своей деятельности), что ставит под угрозу состоятельность целей самообследования, состоящих, в том числе, в совершенствовании деятельности вузов.
В условиях продолжающегося в настоящее время в России поиска путей повышения качества деятельности образовательных организаций целесообразным видится изучение и принятие во внимание сильных и слабых сторон соответствующего зарубежного опыта (в том числе изложенных выше). Особого внимания требует выработка мер по преодолению выявленных проблем функционирования процедур самообследования, которые, в равной степени, характерны и для российской системы образования.
1 Quality Enhancement Handbook for Icelandic Higher Education (2nd ed., 2017). URL: https:// qef.is/assets/QEF2-Handbook-for-website.pdf (дата обращения: 15.04.2022).
2 Например, в Индии создан Совет по дистанционному обучению (см.: Quality Assurance Arrangements in Higher Education in the Broader Asia-Pacific Region. URL: https://shelbycearley. files.wordpress.com/2010/06/qainhighereducationsurveyreport13022008finalvers io.pdf (дата обращения: 25.04.2022)). 105
References
1. Pham P. [etc.] Impact of the Self-Assessment Process on Quality Enhancement of Higher Education Institutions: A Case Study of Vietnam // International Journal of Education and Practice. 2020. No. 8. P. 536-546.
2. SINAES — Sistema Nacional de Avaliagäo da Educagäo Superior: da concepgäo á regu-lamentagäo / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. 5. ed., revisada e ampliada. Brasilia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2009. 328 p.
3. Barbato G. et al. Performance Indicators in Higher Education Quality Management of Learning and Teaching: Lessons from a Benchlearning Exercise of Six European Universities // Quality in Higher Education. 2022. Vol. 28. P. 82-105.
4. Internal Quality Assurance: Enhancing Higher Education Quality and Graduate Employability / ed. by M. Martin. Paris: UNESCO. 279 p.
