НОРМАТИВНОЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТУРИЗМА Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 1

Еремкин А.А.

Брянский филиал Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Брянск, Россия)

НОРМАТИВНОЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТУРИЗМА

Аннотация: статье проводится анализ нормативных и правовых актов, регулирующих государственную и региональную политику в сфере туризма. Проводимая работа направлена на выявление основных особенностей в сфере нормативного и правового регулирования данной сферы, выявления закономерностей, основных проблем в сфере нормативного законотворчества туристкой сферы. В заключении формируются выводы, касаемые особенностей законотворчества и правового регулирования государственной и региональной политики в сфере туризма.

Ключевые слова: туризм, туристская политика, политика в сфере туризма, региональный туризм.

В настоящее время государственная политика Российской Федерации в сфере туризма, как и в любой развитой стране, регулируется международными, федеральными и региональными нормативными и правовыми актами.

На международном уровне политика в сфере туризма регулируется нормами Глобального этического кодекса туризма, Хартии туризма, Гаагской декларацией по туризму. Они закрепляют международные, общепризнанные, гуманные ценности туризма во всем мире.

Этический кодекс туризма показывает нормы, касающиеся «вклада туризма во взаимопонимание и уважение между народами и обществами,

индивидуального и коллективного совершенствования, устойчивого развития, использование культурного наследия человечества».

В кодексе также закреплены основные положения, согласно которым туризм определяется, как «деятельность, выгодная для принимающих стран и сообществ, приводятся права и обязанности участников туристского процесса, говорится о свободе туристских путешествий». Так статьей 13 определены вопросы безопасности, конкретизированы правила и нормы предоставления туристам безопасных услуг и их поведения во время туристических поездок [1].

В Хартии туризма [2], а также в Гаагской декларацией по туризму [3], помимо общих гуманных ценностей, также приводятся нормы, касающиеся роли государства в развитии туризма на своей территории. Основные положения этих документов регламентируют, что «государство должно содействовать доступу туристов - граждан своих стран и иностранных туристов к общественному достоянию посещаемых мест, должно способствовать росту туристского сознания, обеспечивать безопасность посетителей и их имущества посредством превентивных мер и мер

защиты» [3].

Стоит отметить также Манильскую декларацию по мировому туризму, которая определяет роль и место туристической деятельности в современном обществе. Так декларация указывает, что туризм понимается как деятельность, имеющая в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую сферы жизни государств и международных отношений важное значение в жизни народов. В данном правовом акте подчеркивается прямая связь между туризмом и правами граждан на отдых, отпуск и свободные передвижения. Учитывая большое распространение этих прав, как прямого следствия права на труд, государства и общество должны переосмыслить понятие туризма и реально предоставлять гражданам возможности доступа к туризму. В декларации показывается экономическая, как основополагающая, составляющая туризма. Он признается одним из основных

отраслей мировой экономической деятельности. Показывается, что развитие туризма внутри государства положительно сказывается на внутренней экономике страны, поскольку регулирует ее. Данные показатели должны способствовать деятельности государств по поощрению капиталовложений в туристическую отрасль [4].

В Российской Федерации деятельность в сфере туризма регулируется федеральными законами, постановлениями и распоряжениями Правительства, а также иными нормативными и правовыми актами. Так, например, статьей 27 Конституции Российской Федерации каждому предоставлено право на свободное передвижение по территории страны и выезжать за её пределы. Статья 37 закрепляет право каждого гражданина Российской Федерации на отдых. Статьей 44 гарантируется «право каждого на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям» [5]. Эти права непосредственно показывают взаимосвязанность государственной политики Российской Федерации с международной в сфере туризма - разрешение временного выезда граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания.

Федеральный закон №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 13.06.2023 года №252-ФЗ) [6] является одним из основных нормативным документом на государственном уровне, закрепляющий основные нормы, понятия и принципы туризма, а также туристической деятельности в стране. Данным нормативным документом определены принципы государственной политики, которая направлена на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирование отношений, возникающих при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства права на отдых, свободу передвижения при совершении путешествий, а также устанавливает порядок и правила рационального

пользования туристическими ресурсами Российской Федерации. В законе закреплено «определение туризма и туристской деятельности, безопасности, определены права и обязанности туриста, закреплены полномочия органов власти, регулирующих сферу туризма, описаны условия осуществления туроператорской деятельности, приведена классификация объектов туристской индустрии».

В федеральной программе «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма», утвержденной постановлением правительства 24 декабря 2021 года .№2439, определены основные цели и задачи туристической деятельности, а именно: повышение качества оказания туристических услуг, продвижение туристического продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем рынках на региональном уровне, повышение конкурентоспособности, совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма [7]. Можно также отметить прямую связи указанного нормативного акта с указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», где прямо указывается на огромный потенциал и большое влияние развития туризма на достижение поставленных государством национальных целей. Стоит отметить большое влияние Программы оказывает на национальную цель сохранения населения, здоровья и благополучие людей, которая достигается путем предоставления гражданам качественных услуг в сфере туризма, обладающих рекреационными свойствами и влияющие на здоровье людей.

К числу федеральных правовых актов, конкретизирующие и регламентирующие туристскую деятельность можно отнести Постановление правительства Российской Федерации от 18 ноября 2020 года №1852 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта» (с изменениями и дополнениями) [8]. В данном документе закреплены основные требования по организации туристической деятельности туроператором (турагентом), показывается информация об оказываемых услугах по реализации

туристского продукта, рассмотрен порядок заключения, исполнения, изменения и прекращения договора о реализации туристского продукта, приведен порядок предъявления претензий и ответственность сторон по договору о реализации туристского продукта.

В концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)» [9], которая является основополагающей с точки зрения нормативного и правового аналитического представления указываются мероприятия, реализация которых наступит уже в следующем году, при этом идет постоянный её анализ и корректировка. Данная концепция также направлена на реализацию не только кадровых и управленческих задач, но и на реализацию инновационных, кластерных туристических проектов в Российской Федерации.

Основные программно-целевые установки развития туризма в государстве также закреплены в «Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» [10]. Так в ней указывается на неразрывную связь и значительный потенциал туристической отрасли для развития экономики Российской Федерации, а также прямо пропорциональную зависимость и усиление роли данной отрасли в ускорении темпов экономического роста. Согласно Стратегии, развитие туризма имеет большое значение для государства в целом и субъектов Российской Федерации. Россия располагает огромным потенциалом для развития внутреннего и въездного туризма. Развитие и максимальная реализация такого туризма является основной задачей. Показывается состояние туристической отрасли Российской Федерации в настоящее время, определяются цели и задачи, а также основные механизмы и направления реализации в сфере туризма. Нужно отметить, что Стратегией закреплены основные риски, влияющие на развитие туризма в стране, к числу которых можно отнести кризис в геополитики и международных отношений, риски в макроэкономики, финансовой сфере, климатические изменений. В конце Стратегии приводятся целевые показатели эффективности реализации политики

туризма, а также в целом показатели развития туризма в Российской Федерации до 2035 года.

На региональном уровне туристическая деятельность регламентируется нормативными документами субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных и правовых актов. В качестве исследования объектом анализа выступает Курская область, что и определило перечень ключевых нормативных и правовых актов, регулирующих сферу туризма в указанном регионе.

Основополагающим для Курской области, регламентирующим деятельность в области туризма, правовым актом является Постановление губернатора курской области от 20 декабря 2022 года №°429-пг «Об утверждении Положения о Министерства приоритетных проектов развития территорий и туризма Курской области» [11].

По сути, данный акт только определяется правовой статус, основные задачи и права Министерства приоритетных проектов развития территорий и туризма Курской области. Устанавливается, что Министерство приоритетных проектов развития территорий и туризма Курской области является исполнительным органом Курской области, осуществляющим функции по реализации единой государственной политики в сфере территориального развития и туризма. Но при этом данным нормативно-правовым документом четко не установлены основные понятия и определения, а также принципы реализации политики региона в сфере туризма. Отсутствует строгое разделение и закрепление полномочий органов государственной власти Курской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории региона.

В заключении обзора нормативно-правовых документов в сфере реализации туризма в Российской Федерации и Курской области, остановимся на анализе «Стратегии социально-экономического развития Курской области на период до 2030 года» и государственной программе «Повышения эффективности реализации молодежной политики, создания благоприятных условий для

развития туризма и развития системы оздоровления и отдыха детей в курской области».

В Стратегии определены приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономического развития Курской области, согласованные с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации [12]. Так в отношении туризма можно отметить необходимость его развития в целом, как одного из важных экономических потенциалов региона, в частности экологического туризма, самого перспективного вида туризма для области.

При изучении программы «Повышения эффективности реализации молодежной политики, создания благоприятных условий для развития туризма и развития системы оздоровления и отдыха детей в курской области» можно выделить связанность туризма и молодежной политики, и отсутствия самого понятия сферы туризма, как самостоятельной отрасли.

Таким образом, проведенный обзор нормативной и правовой базы государственно политики в сфере туризма позволил сделать следующие выводы:

1. Региональная туристская политика в Российской Федерации регулируется международными, федеральными и региональными нормативными и правовыми актами на всех уровнях власти. В реализации данной политики действует принцип равенства и справедливости, стабильности, открытости, приоритета закона и правопорядка, и эффективности.

2. Можно отметить, что сфера туризма регулируется целым спектром нормативных и правовых актов, не противоречащих друг другу, а основополагающим является Федеральный закон «О туризме и туристской деятельности». Основные подзаконные акты опираются на нормы указанного законодательного акта.

3. Законодательство Курской области в настоящее время не позволяет полностью регулировать и всецело развивать в регионе туристическую отрасль. Имеется необходимость создание отдельного нормативного акта, которым закрепить понятия, определения и основные принципы реализации политики в

сфере туризма, подробно определить полномочия органов государственной власти региона и деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований, а также вывести данную сферу в отдельную, независимую отрасль. Также стоит отметить необходимость создания региональной стратегии развития внутреннего и въездного туризма, которая бы точно показала взаимосвязь поставленных задач с сроками осуществления и ресурсным потенциалом государственных программ, отдельных проектов и внепрограммных мероприятий организационного, правового, экономического характера, обеспечивающая эффективное решение проблемы динамического и устойчивого развития туризма в Курской области.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Глобальный этнический Кодекс туризма, принятый Генеральной ассамблеей ООН 21 декабря 2001 года: электронный ресурс https: //www.un. org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/tourism. pdf.;

2. Хартия туризма, одобрена резолюцией I VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской Организации 22 сентября 1985 года, электронный ресурс https://docs.cntd.ru/document/901756802;

3. Гаагская декларация, принятая 14 апреля 1989 года на межпарламентской конференции по туризму: электронный ресурс https://docs.yandex.ru/docs/view?tm=1700570169&tld;

4. Манильская декларация по мировому туризму, принятая на всемирной конференции по туризму, проходившей в Маниле (Филиппины) в 1980 г.: электронный ресурс https://kaztour-association.com/wp-content/uploads/2021/09/pdf;

5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. С изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.): электронный ресурс https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/;

6. Федеральный закон об основах туристской деятельности в Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 10.01.2003 N 15-ФЗ, ... , от 28.05.2022 N 148-ФЗ, от 13.06.2023 N 252-ФЗ): электронный ресурс https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=450799;

7. Государственная программа «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма»: электронный ресурс https://base.garant.rU/403336467/#friends;

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2020 года №1852 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта»: электронный ресурс https://base.garant.ru/74929196/;

9. Распоряжение правительства Российской Федерации от 5 мая 2018 года №872-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019-2025 годы)»: электронный ресурс https://docs.cntd.ru/document/557414759;

10. Распоряжение правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 года №2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года»: электронный ресурс https://docs.yandex.ru/docs/view7tm;

11. Постановление губернатора курской области от 20 декабря 2022 года №429-пг «Об утверждении Положения о Министерства приоритетных проектов развития территорий и туризма Курской области»: электронный ресурс https://docs.cntd.ru/document/406446923;

12. Закон Курской области от 14 декабря 2020 года №100-ЗКО «О Стратегии социально-экономического развития Курской области на период до 2030 года»: электронный ресурс https://docs.yandex.ru/docs/.

Eremkin A.A.

Russian Academy of National Economy and Public Administration

(Bryansk, Russia)

NORMATIVE AND LEGAL REGULATION OF STATE AND REGIONAL POLICY IN THE FIELD OF TOURISM

Abstract: the article analyzes the normative and legal acts governing state and regional policy in the field of tourism. The work being carried out is aimed at identifying the main features in the field of regulatory and legal regulation of this area, identifying patterns, and the main problems in the field of regulatory lawmaking in the tourism sector. In conclusion, conclusions are drawn regarding the features of lawmaking and legal regulation of state and regional policy in the field of tourism.

Keywords: tourism, tourism policy, tourism policy, regional tourism.