CC BY
25л
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
где
1008 1
Татьяна Николаевна СЛМСОНОВА, старший преподаватель кафедры государственной службы и кадровой политики Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г.Барнауле
Методические материалы, подготовленные для руководителей и ответственных за делопроизводство в администрациях муниципальных образований, могут быть использованы для разработки системы управления документами в соответствии с современными требованиями. Аанные рекомендации будут полезны специалистам, причастным к работе с документами, студентам очной и заочной форм обучения, слушателям отделения переподготовки, обучающимся по направлению «Государственное и муниципальное управление».
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ, МЕТОДИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТАМИ В АДМИНИСТРАЦИИ МУ Н И ЦИ П А Л ЬНО ГО ОБРАЗОВАНИЯ
Проходящая в стране реформа муниципального управления направлена, прежде всего, на обеспечение его эффективности. Деятельность муниципальных служащих находится в центре внимания населения. Многочисленные нерешенные социальные и экономические проблемы россияне склонны рассматривать как дисфункцию системы как государственной, так и муниципальной службы. Восстановление авторитета власти зависит от множества факторов. К таким факторам можно отнести способность системы муниципального управления адекватно и быстро ориентироваться в непрерывном потоке информации, принимать взвешенные управленческие решения, обеспечивать их своевременную реализацию и т.д. Быстрота и оптимальность выбора управленческого решения, доведение его до исполнителя, своевременный контроль исполнения решений в администрации муниципального образования зависит во многом от наличия и использования в ней рациональной системы управления документами.
В Национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 управление документами определяется как совокупность планомерных и эффективных действий по созданию, использованию, хранению и уничтожению документов в организациях с целью доказательства проведения деловых (управленческих) операций [1,
с. 3]. Система управления документами позволяет создавать информационный ресурс о функционировании организации, который может поддерживать ее последующую деятельность и отдельные решения, а также обеспечивать отчетность.
Стандарт подчеркивает многозначность документов в управленческой деятельности. Документы позволяют организациям:
• осуществлять свою деятельность упорядочение, эффективно и ответственно;
• предоставлять информацию последовательно и объективно;
• обеспечивать информационную поддержку при принятии управленческих решений;
• обеспечивать согласованность и непрерывность управленческой деятельности;
• повышать эффективность деятельности всей организации;
• обеспечивать бесперебойность деятельности в случае чрезвычайных ситуаций;
• обеспечивать защиту и поддержку в судебных делах, включая риски, связанные с наличием или отсутствием документальных доказательств, содержащих сведения о деятельности организации;
• защищать интересы организации и права сотрудников, а также всех заинтересованных сторон;
• предоставлять документированные доказательства личной, общественной и деловой деятельности.
Однако документы не способны автоматически решать перечисленные задачи. Руководителям и специалистам важно осознавать, что созданная в администрации муниципального образования единая система управления документами будет способствовать дееспособности документов.
Основополагающими принципами управления документами в современной организации являются: законность, ответственность, унификация, создание единой системы документирования и организации работы с документами, сохранность, эффективность, автоматизация и механизация и т. д. Прокомментируем вкратце содержание этих принципов.
Соблюдение принципа законности
предполагает четкое следование требованиям законов РФ по всем направлениям деятельности администрации муниципального образования, в том числе ее доку.ментационного обеспечения. Например, вопросы документирования нашли отражение во всех Кодексах Российской Федерации. Особенно много статей, посвященных документам, можно найти в Гражданском кодексе, регулирующем гражданские правоотношения и устанавливающем виды и разновидности документов, создаваемых в процессе этих правоотношений. Обратим внимание на то, что не меньше указаний на порядок документирования и виды документов содержит Трудовой кодекс, новая редакция которого принята 30 июня 2006 г.
Базовые положения, связанные с документированием информации определяет Федеральный закон Российской Федерации от 27 июня 2007 г. № 149 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Закон устанавливает принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и обеспечении защиты информации. В статье 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» указано: «Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части дело-
в помощь управленцу
производства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» [2].
Вопросы защиты персональных данных детально раскрыты в новом Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных». Закон содержит определение терминов «персональные данные» и «обработка персональных данных». Законом регулируются отношения, «связанные с обработкой персональных данных... с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации» [3].
Для администрации, в которую могут обратиться граждане, важен Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [4].
Особое внимание уделяет государство вопросам сохранности документов. Прежде всего, это Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», устанавливающий состав Архивного фонда РФ и порядок включения архивных документов в его состав. Важнейшими являются статьи, разграничивающие право собственности на документы: документы, относящиеся к государственной собственности (ст. 7); муниципальной собственности (ст. 8); частной собственности (ст. 9). Статья 12 Закона посвящена праву собственности на архивные документы [5]. Объем данной статьи не позволяет дать полную характеристику законодательной основы современного делопроизводства. Однако подчеркнем, что соблюдение действующих законов, регламентирующих порядок документирования и организации работы с документами, является неотъемлемым условием эффективного управления документами.
Принцип ответственности в управлении документами органично вписывается в общие принципы деятельности муниципальной службы. Ответственность и полномочия специалистов в области управления документами должны быть четко определены в организационно-правовых документах: административных регламентах, положениях об отделах, должностных регламентах (инструкциях). Эти документы позво-
ляют жестко регламентировать ответственность за все делопроизводственные операции.
Эта ответственность должна быть распределена между всеми сотрудниками администрации (в том числе специалистами отдела документационного о беспечения управления, специалистами смежных информационных профессий, главой администрации, руководителями структурных подразделений и другими лицами, для которых работа с документами входит в их должностные обязанности). Особая ответственность в области управления документами должна быть возложена на лицо, отвечающее за делопроизводство в администрации (заместитель главы администрации, начальник отдела, ответственный за делопроизводство). Назначение ответственных лиц должно быть регламентировано распорядительным документом. Ответственность в области управления документами должна включать в себя следующие положения:
• ответственность руководства заключается в поддержке применения единой системы управления документами во всей организации;
• специалисты в области управления документами отвечают за все аспекты управления документами, в том числе за создание, внедрение и применение системы управления документами, а также за обучение специалистов правилам документирования и организации работы с документами в индивидуальной практической деятельности;
• все сотрудники организации ответственны за сохранение аутентичности, целостности, достоверности и пригодности для использования документов, отражающих их деятельность.
Документ является аутентичным, если он соответствует установленным правилам; был создан или отправлен лицом, уполномоченным на это; был создан или отправлен в то время, которое обозначено в документе [1].
Юридическая сила и аутентичность документов, а также информационная поддержка управления обеспечиваются, прежде всего, посредством соблюдения принципа унификации в управлении документами. Под унификацией понимают установление единообразия состава и форм управленческих документов, фиксирующих осуществление однотипных управленческих функций и задач, установление единых требований к процессам, средствам документиро-
вания и информационным технологиям по форме и содержанию. Унификация реализуется путем разработки и внедрения федеральными архивными органами нормативно-методических актов: стандартов, инструкций, правил в области управления документами. Нормативно-методические акты - это важнейшие справочники для всех работающих с документами. Они устанавливают признанный обязательный порядок и определяют, как правильно управлять документами. Для создания единой современной системы управления документами в администрации муниципального образования необходимо использовать действующие нормативно-методические акты.
Муниципальные служащие, составляющие и оформляющие документы, прежде всего должны ориентироваться на ГОСТ Р6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» [б]. В нем изложены правила оформления 30 реквизитов, составных частей служебных документов, а также правила оформления бланков. Положения ГОСТ распространяются на организационно-распорядительные документы, относящиеся к Унифицированной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД): постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и другие документы, включенные в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД, класс 0200000), которые фиксируют решения административных и организационных вопросов, а также вопросов взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, юридических и физических лиц независимо от формы собственности.
В 2007 году вышел ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Управление документами. Общие требования», подготовленный на основе международного стандарта. Этот ГОСТ необходим для создания системы документационного обслуживания управления, организации работы службы ДОУ и разработки важнейших организационных документов: положения о службе ДОУ должностных инструкций специалистов, инструкции по делопроизводству [1].
3№
алтайский вестник
государственной и муниципальной службы
Муниципальным служащим важно однозначно понимать ПОНЯТИЯ и термины, характеризующие процессы документационного обеспечения деятельности. Для этого необходимо использовать ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» [7].
Для того, чтобы заказать печать, администрации следует использовать ГОСТ Р 51511-2001 «Печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Форма, размеры и технические требования» (с изменениями №1 от 25 декабря 2002 г. №505-ст) [8]. При оформлении дел для сдачи в архив необходимо использование ГОСТ 17914-72 «Обложка дел длительного хранения. Типы, размеры и технические требования» [9].
Разработанная на основе ГОСТ Р 6.30-2003 Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждена приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 08.11.2005 № 536, зарегистрирована в Минюсте РФ 27 января 2006 г. Регистрационный №7418) является основным нормативным документом в области делопроизводства для системы муниципального управления [10]. В инструкции четко определены и описаны все этапы документирования и организации работы с документами. Для создания системы управления документами на базе типовой инструкции с учетом специфики деятельности администрации и степени внедрения компьютерных технологий составляется инструкция по делопроизводству конкретной администрации. Инструкция вводится в действие постановлением главы администрации и действует до ее замены новым документом.
Поскольку важнейшим принципом организации отечественного делопроизводства является его автоматизация, использование современных технических и программных средств во многих администрациях использу-ютсявозможностиместныхлокальных сетей и современных программных продуктов в области делопроизводства, создаются автоматизированные рабочие места. Следовательно, каждый руководитель структурного подразделения и все специалисты должны обладать навыками составления проектов управленческих документов в
соответствии с современными требованиями, уметь выполнять основные процедуры организации работы с документами. Таким образом, инструкции по делопроизводству становятся очень востребованным нормативно-методическим документом, служат ориентиром деятельности широкого круга специалистов с разным уровнем профессиональной подготовки и опытом работы. От точности, однозначности текста инструкции по делопро-изводствуво многом зависит качество документирования управленческой информации. В то же время документы, исходящие из администрации, рассматриваются в иных учреждениях как эталоны управленческой документации, что обязывает соответствовать.
Инструкция по делопроизводству администрации муниципального образования организует единую систему управления документами. Следовательно, она должна содержать следующие разделы: правила подготовки и оформления документов; организация документооборота и исполнения документов; поисковая система по документам; контроль исполнения документов; организация работы с документами в делопроизводстве; порядок передачи документов на хранение в архив. Таким образом, инструкция по делопроизводству разрабатывается и используется как комплексный документ, отражающий все технологические операции документационного обеспечения управления.
Для разработки инструкции по делопроизводству следует также использовать «Основные правила работы архивов организаций», одобренные решением коллегии Росархива 6 февраля 2002 г [11]. В этом документе детально регламентирован порядок составления номенклатуры дел и формирования дел. Правила также определяют требования к оформлению дел при подготовке их к сдаче в архив, к составлению и оформлению описей дел, к проведению экспертизы ценности документов. «Основные правила работы архивов организаций» являются незаменимым документом для создания архива администрации и обеспечения его деятельности.
Для определения продолжительности хранения различных документов разработаны специальные справочники, так называемые переч-
ни документов с указанием сроков их хранения. Каждая администрация должна иметь Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения [ 12]. Данный перечень, прежде всего, необходим для составления номенклатуры дел администрации и осуществления экспертизы ценности документов.
При организации работы отдела, занимающегося документационным обеспечением управления, и составлении должностных инструкций работников, ответственных за делопроизводство, необходимо использовать Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих (утвержденный постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. №37) [13]. Справочник является основой для разработки должностных инструкций всех категорий работников организации. Порядок применения единого квалификационного справочника утвержден постановлением Минтруда России от 9 февраля 2004 №9.
Для осуществления экспертизы ценности документов в администрации создается экспертная комиссия. В состав экспертной комиссии, как правило, включают заместителя главы администрации и специалистов, ответственных за делопроизводство. Комиссия создается постановлением главы администрации и занимается согласованием номенклатуры дел, разрабатываемой ежегодно в администрации, актов на уничтожение документов, срок хранения которых истекает, и описей документов, передаваемых на хранение в ведомственный и государственный архивы.
Необходимо помнить, что применение нормативно-методических документов при разработке положения о службе делопроизводства, должностных инструкций, инструкции по доку-ментационному обеспечению управления обеспечивает высокое качество этих документов и эффективность функционирования самой системы управления документами в администрации.
Наряду с инструкцией по делопроизводству в администрации для поддержания единой системы управления документами могут быть разработаны:
• Табель форм документов администрации;
• Альбом унифицированных форм документов, применяемых в администрации.
в помощь управленцу
М38&-
Табель форм документов представляет собой перечень разрешенных к применению форм документов, необходимых и достаточных для реализации функций и задач управленческой деятельности, с характеристикой их юридического статуса, этапов подготовки и оформления. Применение Табеля обеспечивает юридическую силу документов, позволяет вести оперативный поиск необходимых документов, сокращая тем самым затраты рабочего времени на составление, оформление и обработку документации, он выполняет роль справочника в практике документирования деятельности организации. Табель форм документов составляется в виде таблицы. Форма табеля определяется разработчиками: документы могут быть систематизированы по структурным подразделениям администрации или по функциям и задачам управления.
Табель может дополняться и другими графами: адресат, ответственный за контроль исполнения, код формы по классификатору и т.д. В графе 3-ей размещаются ссылки на Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), принятый и введенный в действие постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. №299 [14]. При описании кадровых документов ссылаются на Альбом унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденный постановлением Госкомстата России от 05 января 2004 г. №1 [15].
Результаты унификации форм документов закрепляются в Альбоме форм документов администрации, применяемых в ее деятельности, что обеспечивает соблюдение единых требований в области документирования, способствует сокращению возвратного движения документов и совершенствованию документооборота. Ведение Табеля и Альбома, внесение в них изменений и контроль за применением этих документов возлагается на отдел документационного обеспечения управления.
Таким образом, система управления документами действует на основе организационных документов администрации (устав, регламенты, положения об отделах, должностные инструкции), инструкции по делопроизводству, Табеля форм документов администрации, Альбома унифицированных форм доку-
ментов, применяемых в администрации. Очень важно добиваться, чтобы данные документы были «работающими», то есть выполняли свою основную орга-низациионную функцию, а также были основой для оценки деятельности муниципальных служащих и администрации в целом. Руководству администрации при осуществлении контрольной функции следует уделять внимание делопроизводственной грамотности специалистов, своевременно организовывать повышение квалификации аппарата. В процессе аттестации, при решении вопросов движения кадров целесообразно учитывать наличие у специалистов навыков в области документирования и организации работы с документами. От умения служащих профессионально управлять, эффективно осуществлять решения во многом зависит качество жизни населения и соответственно отношение населения к власти.
1. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 ССИ-БИД. Управление документами. Общие требования.
2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. V 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (часть I). Ст. 3448
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (чаегь I). Ст. 3451
4. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 16. Ст. 2060.
5. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 43. Ст. 4169
6. ГОСТ Р 6.30-2003 Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительных документов. Требования к оформлению документов.
7. ГОСТ Р51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
8. ГОСТ 51511-2001. Печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Форма, размеры и технические требования. Утвержден постановлением Госстандарта России от 25.12.2001 №573-ст (с изм. №1 от 25.12.2002, изм. №2 от 05.11.2003, изм. №3 от 15.01.2004, изм. №4 от 04.03.2004).
9. ГОСТ 17914-72 Обложки дел длительных сроков хранении. Типы, размеры и технические требования.
10. Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждеш приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 08.11.2005 № 536, зарегистрирована в Минюсте РФ 27 января 2006 г. Регистрационный №7418.
11. Основные правила работы архивов организаций / ВНИИДЛД.- М, 2006.
12. Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения / Федеральное архивное агентство. ВНИИ-ДАД. 2-е изд., стер. М, 2005.
13. Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих. М.: Минтруд России, 2000.
14. Общероссийский классификатор управленческой документации (ред. от 01.05.2000).
15. Постановление Госкомстата России от 5 января 2004 г. №1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» // Бюллетень трудового и социального законодательства Российской Федерации. 2004. №5.
Образец табеля форм документов УТВЕРЖДАЮ Глава администрации Н-ского района Подпись Дата
№ Наименование формы документа Дата утверждения наименование органа, утвердившего форму документа Периодичность издания Подразделение, ответственное за подготовку Порядок подписания, согласования или утверждения Примечание
1 2 3 4 5 6 7
92
щ
