CC BY
115
nQA
LEGAL SCIENCES
»Qa
УДК 34 DOI 10.53039/2079-4401.2021.5.3.009
ББК 67 © Ф.Н. Зейналов, 2021
Научная специальность 12.00.14 - Административное право; Административный процесс
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОРОЖНО-ПАТРУЛЬНОЙ И ПАТРУЛЬНО-ПОСТОВОЙ СЛУЖБ ПОЛИЦИИ
Фазил Назим оглы Зейналов,
кандидат юридических наук, доцент кафедры организации деятельности ГИБДД Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова Контакты: ул. Игнатова, 2, г. Орел, Россия, 302027 E-mail: fazil-z@yandex.ru
Аннотация. В статье автором рассматривается нормативное правовое закрепление порядка осуществления общеполицейских функций сотрудниками Госавтоинспекции, патрульно-постовой службы полиции в том числе и в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Приводятся статистические сведения, подчеркивающие актуальность имеющейся проблемы разграничения полномочий указанных служб федеральным законодательством, подзаконными актами и ведомственными приказами МВД. Автором проведен анализ судебной практики по исследуемой проблеме, высказаны предложения по внесению изменений в федеральное законодательство. Положения работы могут быть использованы в законодательной деятельности государственных органов, правоприменительной деятельности правоохранительных органов, образовательном процессе образовательных организаций, научных исследованиях специалистов по проблемам обеспечения безопасности дорожного движения, совершенствования отраслей российской правовой системы. Новизна работы определяется практической и научной значимостью проблем правоприменительной деятельности правоохранительных органов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также необходимостью совершенствования правовых основ, регламентирующих полномочия подразделений и служб полиции России.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, полномочия полиции, право остановки транспортного средства, общеполицейские функции, компетенция, инспектор ДПС, противоречие положений законодательства, маршрут патрулирования, общественное место, несение службы
REGULATORY AND LEGAL FUNCTIONING OF POWERS OF INTERNAL AFFAIRS ON THE EXAMPLE OF THE ACTIVITIES OF ROAD PATROL AND PATROL POST SERVICES OF POLICE
Fazil N. Zeynalov,
candidate of legal sciences,
associate professor of the department of organization of the traffic safety inspectorate Oryol law institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.V. Lukyanova
Contacts: str. Ignatova, d.2, Orel, Russia, 302027
Abstract. In the article, the author considers the normative legal consolidation of the procedure for the implementation of general police functions by employees of the State Traffic Inspectorate, patrol and post service of the police, including in the field of road safety. The article provides statistical data that emphasize the relevance of the existing problem of delineating the powers of these services by federal legislation, by-laws and departmental orders of the Ministry of Internal Affairs. The author analyzes the judicial practice on the problem under study, and makes suggestions for amendments to the federal legislation. The provisions of the work can be used in the legislative activities of state bodies, law enforcement activities of law enforcement agencies, the educational process of educational organizations, scientific research of specialists on the problems of ensuring road safety, improving the branches of the Russian legal system. The novelty of the work is determined by the practical and scientific significance of the problems of law enforcement activities of law enforcement agencies in the field of road safety, as well as the need to improve the legal framework governing the powers of police units and services in Russia.
Keywords: traffic safety, police powers, the right to stop the vehicle, police functions, competence, traffic police inspector, the contradiction of the provisions of the law, the patrol route, public place, police service
Для цитирования: Зейналов Ф.Н. Нормативно-правовое закрепление полномочий сотрудников органов внутренних дел на примере деятельности дорожно-патрульной и патрульно-постовой служб полиции. // Современная наука. 2021;(3): 50-59.
За последние десять лет в сфере обеспечения безопасности дорожного движения было достигнуто достаточно большое количество значимых результатов, основными из них можно обозначить сокращение общего количества дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП), погибших и раненных в ДТП, снижение уровня социального
риска в указанной сфере общественных отношений [1].
Однако, несмотря на достигнутые успехи при реализации государственной политики по обеспечению безопасности дорожного движения, в деятельности Госавтоинспекции в общем и полномочиях ДПС в частности присутствуют недо-
OPEN£ ACCESS
работки, которые в основном проявляются в несовершенстве нормативно-правового регулирования сферы ответственности Госавтоинспекции.
В существующих реалиях правоприменительной практики необходимо четкое нормативно-правовое разграничение полномочий министерств, ведомств и организаций, которые призваны обеспечить не только безопасность дорожного движения, но и реализацию Госавтоинспекцией таких основных положений ст. 1 Федерального закона о 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции»), как защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности, предоставление помощи федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и т.д.
В соответствии со ст. 4 ФЗ «О полиции» полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, первый пункт Положения о Госавтоинспекции наделяет ее компетенцией осуществлять федеральный государственный надзор и осуществлять специальные разрешительные функций в сфере безопасности дорожного движения.
Статья 1 «Назначение полиции» ФЗ «О полиции» [2] определяет, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. В ч. 2 указанной статьи говорится, что полиция незамедлительно окажет помощь каждому, кто нуждается в защите от преступных и других противоправных посягательств. Эти положения непосредственно касаются деятельности сотрудников Госавтоинспекции, однако на заседании круглого стола Координационного совета по организации дорожного движения в 2010 году в г. Ульяновске [3] Александр Сергеевич Дугенец привел ряд комментариев граждан, оставленных на специальном электронном ресурсе при всенародном обсуждении проекта Федерального закона «О полиции». Смысл этих комментариев сводился к тому, что в большинстве своем для граждан факт принадлежности к полиции сотрудников Госавтоинспекции является неочевидным, настолько ими выполняются обо-
OPEN ^ - ACCESS
собленные задачи и так редко граждане видят их в общественных местах пресекающими правонарушения.
Когда сотрудник полиции не принимает никаких мер к правонарушителям, граждане расценивают это как его недобросовестное отношение к исполнению служебных обязанностей. В настоящее время у общественности присутствует острая потребность видеть в каждом сотруднике полиции многофункционального профессионала, который может в случае возникшей необходимости как пресечь правонарушение, так и задержать лиц, его совершивших.
В соответствии с ФЗ «О полиции» полиция обязана оказывать содействие федеральным органам государственной власти, органам власти субъектов Российской Федерации, местным органам самоуправления, другим госорганам, объединениям, муниципалитетам, а также организациям вне зависимости от того, какой они формы собственности, в защите их прав.
В настоящее время в связи с несовершенством нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность Госавтоинспекции по обеспечению общественной безопасности, охране правопорядка и противодействию преступности, создаются условия, в которых в недостаточной степени с юридической точки зрения обеспечивается реализация возможности ее самой многочисленной службы - ДПС.
Полагаем, в качестве обоснования необходимости должного правового закрепления полномочий сотрудников Госавтоинспекции при осуществлении ими общеполицейских функций следует привести сведения о результатах работы подразделений ДПС ГИБДД по обеспечению правопорядка на улицах и в иных общественных местах, содержащиеся в обобщаемой ФКУ «ГИАЦ МВД России» форме отчетности «19-ЕД» (книга 31).
Объективно отмечается, что за период с 2017 по 2020 год на фоне сокращения фактического ежесуточного выставления сотрудников ДПС вследствие проведенных организационно-штатных мероприятий на 19,8% и необходимости безусловного выполнения поставленной Президентом Российской Федерации задачи по снижению смертности в результате дорожно-транспортных происшествий средняя нагрузка на одного сотрудника ДПС по количеству раскрытых престу-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
OPEN, ACCESS
плений, совершенных в общественных местах, составила 4,3 единицы.
Стоит отметить, что всего в 2020 году при ежесуточном выставлении 15892 сотрудников ДПС было раскрыто 69358 таких преступлений.
Для сравнения приведем патрульно-постовую службу полиции, первостепенная задача которой - обеспечение правопорядка на улицах, объектах транспорта и в других общественных местах, где при сокращении в указанном периоде фактического ежесуточного выставления сотрудников на 11,8% средняя нагрузка по аналогичному показателю составила только 1,4 единицы. В 2020 году при ежесуточном выставлении 21597 сотрудников ППСП было раскрыто 31066 преступлений, совершенных в общественных местах.
Приведенные выше цифры свидетельствуют о том, что дорожно-патрульная служба Госавтоинспекции ввиду своего количества и мобильности является едва ли не основными силами и средствами полиции в целом и Госавтоинспекции в частности при реализации общеполицейских функций и ключевых направлений ее деятельности, включая профилактическую работу, исполнение административного законодательства, контроль за техническим состоянием транспортных средств, контроль за соблюдением собственниками правил регистрации, водителями - соблюдение правил по допуску к управлению транспортными средствами, надзор за содержанием хозяйствующими субъектами автомобильных дорог и улиц, реализация в рамках оперативно-профилактических мероприятий пропаганды безопасности дорожного движения, взаимодействие с правоохранительными органами и т.д.
Отметим, что при осуществлении обозначенного выше спектра направлений деятельности Госавтоинспекции перед сотрудниками ДПС длительное время находились в приоритете задачи обеспечения безопасности дорожного движения, ввиду чего происходило дистанцирование от реализации сферы общеполицейских задач.
Принимая во внимание контекст исследуемой проблемы - реализацию подразделениями ДПС таких общеполицейских функций, как охрана и обеспечение общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, необходимо отметить, что недостаточная правовая регламентация работы Госавтоинспекции, а иногда и прямые противоречия в нормативной правовой базе в этой области общественных отношений могут ощутимо повлиять на состояние оперативной обстановки в зонах обслужива-
OPEN ^ ACCESS
ния территориальных органов внутренних дел и на результаты реализации полицейских задач по обеспечению соответствующего контроля.
Кроме того, в связи с достаточно большим объемом мероприятий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, реализуемых подразделениями ДПС, в организации работы ДПС сформировались присущие Госавтоинспекции проблемы организационно-управленческого характера. Эти проблемы связаны прежде всего с ее особым статусом и находят выражение в том, что начальник ГУОБДД МВД России, являясь также главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации, имеет обособленный спектр компетенций и параллельно осуществляет прямое руководство всей системой служб и подразделений Госавтоинспекции. В таком механизме управления большинство организационно-управленческих решений относительно ДПС Госавтоинспекции принимаются только ее руководителем.
К примеру, порядок утверждения дислокации постов и маршрутов патрулирования отдельного подразделения ДПС Госавтоинспекции в системе территориального органа полиции на уровне региона предполагает сначала утверждение в обход руководства территориального органа начальником органа управления Госавтоинспекции и только после этого включается в единую дислокацию для того, чтобы обеспечить охрану правопорядка.
Схожий порядок прослеживается при организации и формировании карточек постов и маршрутов патрулирования нарядов ДПС, при этом, как правило, обязанности последних, цели и задачи, содержащиеся в данных документах, в основном ограничиваются осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.
Как отмечалось выше, дистанцирование Госавтоинспекции от сферы общеполицейских задач может происходить и в случаях, когда имеется объективная необходимость комплексного задействования всех полицейских служб и подразделений в эффективном решении стоящих перед территориальными органами МВД России задач по охране правопорядка и обеспечению безопасности.
Действующее Наставление об организации комплексного использования сил и средств ОВД России по обеспечению правопорядка на улицах и в иных общественных местах предусматривает использование всех имеющихся в распоряжении территориального органа сил и средств, в том
LEGAL SCIENCES
OPEN£ ACCESS
числе Госавтоинспекции, а также организацию их работы в соответствии с планом. Итогом выполнения рекомендаций, содержащихся в данном Наставлении, является существующая в любом территориальном органе МВД России районного уровня комплексная система охраны общественного порядка, ключевые параметры которой содержатся в плане единой дислокации [4].
Статус Госавтоинспекции, определенный Президентом РФ в Указе Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», предполагает, что эта комплексная система в структуре полиции призвана решать задачи в сфере обеспечения безопасности дорожного движения наряду с общеполицейскими задачами, но наличие обозначенных нами организационных проблем приводит к сложностям их реализации.
Отметим, что для полиции как основного органа системы подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации правоохранительная функция, несомненно, является ключевой. Права и обязанности полиции в большинстве своем носят публичный характер, а весь спектр полицейских компетенций осуществляется исходя из правоохранительного предназначения полиции.
Сотрудники ДПС, неся наружную службу по охране порядка в общественных местах, реализуют важную, отраженную в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О полиции» социальную роль - без промедления приходят на помощь всем, кому нужна помощь в защите от преступных и других противоправных посягательств. Именно поэтому происходит включение сотрудников ДПС Госавтоинспекции в общую систему дислокации комплексных сил. Инспектор ДПС, находясь на патрульном транспорте, может в случае осложнения оперативной обстановки обеспечить как заградительные, так и поисковые задачи, оперативно прибыть к месту заслона или выполнить необходимые мероприятия в так называемой зоне поиска.
Из-за того, что присоединение маршрутов патрулирования ДПС Госавтоинспекции в систему дислокации комплексных сил реализуется формально, наблюдается снижение правоохранительного потенциала подразделений органов внутренних дел, ввиду того что контекст плана единой дислокации, по сути, является логически выверенным и аналитически обусловленным набором заранее обдуманных последовательностей действий, при помощи которых полиция способ-
OPEN ^ - ACCESS
на продуктивно решать задачи по охране правопорядка в повседневном режиме и при особых условиях несения службы.
Полагаем, в целях полноценного задействования подразделений полиции, несущих службу на определенной территории по охране правопорядка и обеспечению безопасности, экипажи ДПС Госавтоинспекции в зоне ответственности маршрута патрулирования, помимо решения задач по обеспечению безопасного дорожного движения, обязаны принимать участие в профилактике и пресечении уголовных преступлений и административных правонарушений.
Реальное включение сотрудников ДПС Госавтоинспекции в единую дислокацию с учетом выполнения ими функции обеспечения безопасности дорожного движения позволит территориальным органам внутренних дел комплексным образом осуществлять обеспечение правопорядка на улицах, предупреждать и пресекать административные правонарушения и преступления, выявлять и задерживать преступников и лиц, которые скрываются от суда и следствия, оказывать содействие оперативно-разыскным подразделениям полиции.
Анализ статистических сведений состояния преступности на сайте МВД России [5] с января 2012 года по август 2018 года позволяет прийти к выводу, что на всем исследуемом временном отрезке увеличивался ежегодный прирост хищений имущества, совершенных в общественных местах.
Так, например, статистика преступлений, которые были совершены в общественных местах с 2012 по 2017 год, говорит об увеличении с 714031 до 738012 преступлений, их удельный вес за пять лет свидетельствует о росте с 31% до практически 36%.
Наблюдается рост количества преступлений, которые были совершены на трассах и дорогах вне населенных пунктов, цифра увеличилась почти в два раза и к декабрю 2017 года составила 27650 преступлений против 15480 в 2012 году. В декабре 2016 года этот показатель составлял 28840 преступлений. Статистика преступлений, совершенных на трассах и дорогах вне населенных пунктов за январь-август 2018 года, демонстрирует неутешительные показатели, их количество уже составляет 17018.
Очевидно, что дальнейшее совершенствование ДПС и ее деятельности должно основываться на совершенствовании ее вовлеченности в деятельность других подразделений полиции по обе-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
OPEN, ACCESS
спечению безопасности и охране правопорядка, естественно, не в ущерб решению задач по обеспечению безопасности дорожного движения.
Принимая во внимание характер и особенности несения службы ДПС Госавтоинспекции и ППС полиции, необходимо сближение их компетенций.
В настоящее время складывается ситуация, когда, следуя нормам ведомственных нормативных правовых актов, сотрудники обязаны осуществлять мероприятия, но в соответствии с несовершенной формулировкой, содержащейся в федеральном законодательстве, они не имеют права выполнять такие мероприятия, если не преследуются цели обеспечения безопасности дорожного движения.
Такое положение вещей снижает правоохранительный потенциал полиции в целом, так как одно из самых многочисленных ее подразделений федеральным законодательством не наделено механизмом решения задач по охране и обеспечению общественного порядка.
Одним из ведомственных документов, организующих деятельность ДПС, является Наставление по организации деятельности дорож-но-патрульной службы ГИБДД МВД России, в пункте 6.11 которого оговаривается участие инспекторского состава ДПС в реализации общеполицейских задач по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, однако, по нашему мнению, конкретики указанный нормативный правовой акт по данному вопросу не содержит.
Пункт 3 ст. 12 ФЗ «О полиции» закрепляет положение о том, что порядок выполнения возложенных на полицию обязанностей, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, а именно ведомственными нормативными актами МВД России.
Детальную проработку реализации сотрудниками ДПС при несении службы на маршруте патрулирования общеполицейской функции по остановке транспортного средства эта компетенция получила в п. 84 Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований зако-
OPEN ^ ACCESS
нодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения (далее - Административный регламент) [6].
Так, обратившись к п. 84 Административного регламента, можно выяснить, что основанием для предъявления водителю сотрудником ДПС требования об остановке транспортного средства, не связанного с выполнением инспектором обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения, являются:
• наличие ориентировки, информации дежурного, иных нарядов, водителей, пешеходов, пассажиров, зафиксированные визуально обстоятельства, которые свидетельствуют о причастности участников дорожного движения к совершению административного правонарушения или преступления;
• имеющаяся ориентировка, сведения разыскных и оперативно-справочных учетов ОВД, сведения дежурного, других нарядов, участников дорожного движения об использовании автомобиля в противоправных целях или оснований полагать, что он находится в розыске;
• обязательность опроса очевидцев административного правонарушения или преступления;
• необходимость привлечения водителя и пассажира в качестве понятого;
• необходимость использования автомобиля в случае возникновения обстоятельств, описанных в п. 37 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции»;
• необходимость привлечения участников дорожного движения для оказания помощи другим гражданам или сотрудникам полиции;
• проверка документов на право пользования автомобилем, документов на автомобиль и перевозимые грузы;
• проверка документов, удостоверяющих личность участников дорожного движения, если есть сведения, обосновывающие подозрения в их отношении в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Кроме того, п. 16.12. раздела 3 Типового положения о строевом подразделении ДПС ГИБДД территориального органа МВД России [7] к одной из основных функций строевого подразделения ДПС ГИБДД в интересующем нас контексте относит участие в пределах компетенции в обеспечении правопорядка и общественной безопас-
LEGAL SCIENCES
OPEN£ ACCESS
ности в закрепленных зонах ответственности (маршрутах патрулирования).
Принимая во внимание основы теории права и порядка реализации механизмов правовых институтов путем построения и конкретизации правовых основ по иерархии от правовых актов высшей юридической силы к подзаконным и ведомственным нормативным правовым актам, естественен тезис, что правовые акты, расположенные по иерархии ниже, не должны противоречить правовым актам высшей юридической силы, однако следует остановиться на том, что правоприменители - в нашем случае Министерство внутренних дел Российской Федерации -должны не только следовать положениям федерального законодательства, но и в соответствии с пп. 6 п. 11 раздела 2 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [8] заниматься обобщением практики правоприменения законодательства РФ, проведением анализа осуществления государственной политики в сфере внутренних дел, а также анализа оперативной обстановки.
В связи с этим необходимо обобщение практики правоприменения законодательства в этой сфере и проведение анализа оперативной обстановки в плане реализации сотрудниками Госавтоинспекции положений ФЗ «О полиции», касающихся права остановки транспортного средства, не только в целях обеспечения безопасности дорожного движения, но в целях реализации общеполицейских функций по обеспечению безопасности, охране правопорядка, борьбе с преступностью.
В этом контексте, полагаем, следует согласиться с точкой зрения С.В. Бабина [11], который считает ошибочным мнение о допустимости разграничения компетенций ДПС Госавтоинспекции и ППС по принципу приоритета основных задач по обеспечению безопасности дорожного движения и, соответственно, охраны правопорядка. С.В. Бабин небезосновательно утверждает, что Госавтоинспекция испытывает необходимость в более полном участии других подразделений полиции в осуществлении профилактики и пресечении правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и результативность работы ОВД по обеспечению правопорядка в общественных местах будет в значительной степени выше при участии в ней нарядов ДПС на постоянной основе.
Складывающаяся оперативная обстановка, объективная необходимость, избранный руковод-
OPEN^ ACCESS
ством государства курс на оптимизацию штатной численности сотрудников МВД, запрос территориальных органов на использование мобильности и боеспособности подразделений ДПС Госавтоинспекции, а также анализ содержания ведомственных нормативных правовых актов показывает, что без подразделений ДПС, наделенных более широкими правами для возможности реализации общеполицейских функций, ситуацию с совершенствованием охраны общественного порядка и обеспечением общественной безопасности изменить к лучшему будет проблематично.
Стоит отметить, что это не подразумевает возложение на подразделения ДПС прямых обязанностей III 1С, но все же, полагаем, что деятельность ДПС не должна быть лишена так называемой «универсальности», по крайней мере, она обязана в полном объеме соответствовать предъявляемым требованиям общества на современном этапе развития общественных отношений к осуществлению полицией своей социальной функции, содержащейся в ст. 1 ФЗ «О полиции». Что касается патрульно-постовой службы, то она, в свою очередь, являясь существенной полицейской силой, должна также приобрести большую значимость в вопросе обеспечения безопасности дорожного движения.
Ввиду сложившегося правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений государственный федеральный надзор в области безопасности дорожного движения носит самостоятельный характер деятельности таких подразделений полиции, как участковые уполномоченные полиции и ДПС, порядок осуществления которого содержится в соответствующем Положении [10], а сущность которого раскрывается через рассмотрение Положения о ГИБДД МВД России (далее - Положение) [11]. Положением определено, что Госавтоинспекция осуществляет государственный федеральный надзор и разрешительные функции в сфере безопасности дорожного движения, обеспечивает соблюдение субъектами исследуемых общественных отношений законодательства Российской Федерации, других нормативных правовых актов, стандартов, правил, технических норм; в целях защиты прав граждан, их законных интересов, охраны жизни, здоровья и их имущества, а также интересов государства и общества осуществляются мероприятия по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
OPEN, ACCESS
Как полагают подавляющее большинство уче-ных-административистов [12], надзор в области безопасности дорожного движения является неотъемлемой частью административного надзора, осуществляемого полицией, и представляет собой непростой организационно-правовой феномен. Он несет в себе правоохранительную функцию и является одновременно одним из существующих способов обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка.
Из сказанного выше следует резюмировать, что, предупреждая ДТП и снижая тяжесть их последствий, полиция достигает стоящие перед ней цели по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов, защите интересов общества и государства. Реализация Госавтоинспекцией распорядительно-регулировочных, контрольно-надзорных и других полномочий фактически является способом обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка. Более того, Госавтоинспекцией также выявляются и ликвидируются различного характера угрозы, реализуются защитные полицейские функции, в основном через применение мер административного пресечения.
При этом, полагаем, что для еще более эффективного задействования сотрудников ДПС в осуществлении полномочий полиции, связанных с охраной правопорядка и обеспечением общественной безопасности, помимо осуществления надзорных мероприятий и обеспечения безопасности дорожного движения, Госавтоинспекция должна принимать непосредственное участие не только в пресечении правонарушений, посягающих на правопорядок и общественную безопасность, но и в их профилактике.
В настоящее время только часть таких функциональных обязанностей присутствует в Положении, утвержденном Указом Президента РФ от 15 июня 1998 года № 711. Они применяются в деятельности ДПС, но предполагают только участие Госавтоинспекции в обеспечении общественной безопасности и охране общественного порядка. Отличие разительно, полагаем, именно в связи с этим граждане наблюдают сотрудников ДПС вне автомобильных дорог разве что на массовых мероприятиях, где они за исключением своего привычного функционала реализуют мероприятия, направленные на обеспечение общественной безопасности и осуществление антитеррористической деятельности.
К тому же, как сказано в ч. 3 ст. 28 ФЗ «О полиции», любой сотрудник полиции независимо от
OPEN ^ ACCESS
замещаемой должности, места нахождения и времени суток при выполнении обязанностей, указанных в ч. 2 ст. 27 ФЗ «О полиции», имеет право использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям, а в исключительных случаях - транспортные средства, принадлежащие гражданам.
Фактически использовать транспортное средство имеет право любой сотрудник полиции, но право остановки возникает только в том случае, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.
В соответствии с п. 1 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ № 711, федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в сфере общественных отношений по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляются Государственной инспекцией безопасности дорожного движения. Кроме того, согласно п. 3 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения [13] должностными лицами МВД России, уполномоченными осуществлять федеральный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, являются сотрудники Госавтоинспекции, старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции.
То есть, за исключением сотрудников Госавтоинспекции и участковых уполномоченных полиции, наделенных п. 9 ст. 23.3 КоАП РФ обязанностью рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей главы 12 КоАП РФ, ни один из сотрудников полиции фактически не имеет права остановки транспортных средств, так как действия его не будут продиктованы необходимостью выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения и осуществлению федерального надзора в этой сфере общественных отношений.
Складывающаяся практика правоприменения и реализации полномочий и общеполицейских функций сотрудниками Госавтоинспекции говорит о том, что при реализации ими полномочий федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения законодательства у них возникает необходимость
LEGAL SCIENCES
OPEN£ ACCESS
остановки транспортных средств, в том числе и для выполнения общеполицейских задач по охране общественного порядка.
Осуществление нарядами полиции мероприятий по охране общественного порядка, в сущности, является надзорной деятельностью, при реализации которой сотрудниками обеспечивается контроль за соблюдением гражданами законодательства, профилактика правонарушений, содействие физическим лицам и организациям в реализации их прав, обязанностей и законных интересов, немедленное реагирование на правонарушения.
Ведомственные нормативные правовые акты, несмотря на отсутствие согласованности друг с другом, содержат обязанности ДПС по охране общественного порядка, а патрульно-постовой службы - по обеспечению безопасности дорожного движения. Однако содержащиеся в них нормы при противоречии подзаконным актам высшей юридической силы являются ничтожными и не обеспеченными действенным механизмом их реализации.
Так, к примеру, п. 218.2 Устава Патрульно-постовой службы полиции, утвержденного приказом МВД РФ от 29.01.2008 № 80 [14], в обязанность этой службы вменяет в установленном порядке пресекать факты управления транспортными средствами лицами, находящимися в состоянии опьянения, или лицами, не достигшими возраста, дающего право на управление транспортным средством. Здесь следует указать на то, что пресечь такие факты возможно только путем остановки транспортного средства, однако разграничение полномочий по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в соответствии с содержащимся в Положении о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства РФ № 716, исчерпывающем перечне субъектов [15] исключает из сферы обеспечения безопасности дорожного движения патрульно-постовую службу и не дает ей права на осуществление федерального надзора в области безопасности дорожного движения и, соответственно, остановку транспортного средства.
Проведенный анализ судебной практики за последние годы свидетельствует о том, что у водителей транспортных средств, опирающихся на требования общих положений Правил дорожного движения Российской Федерации, в которых дается определение понятия «регулировщик»,
OPEN ^ - ACCESS
возникают вопросы, в каком порядке лица наделяются полномочиями регулировщика, какую экипировку должен иметь сотрудник полиции, чтобы являться регулировщиком, имеют ли право сотрудники полиции останавливать транспортное средство, если эта остановка не связана с выполнением возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.
Так, например, одним из пунктов жалобы гражданина Б., рассмотренной Заместителем председателя Московского городского суда Базь-ковой Е.М на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка № 110 района Богородское г. Москвы от 27 ноября 2015 года и решение судьи Преображенского районного суда города Москвы от 22 января 2016 года по делу об административном правонарушении Б., было указание на отсутствие законных оснований и полномочий для остановки его транспортного средства сотрудниками полиции патрульно-постовой службы ОМВД Богородское г. Москвы [16]. Данный факт указывался как одно из обстоятельств незаконности вынесенного в отношении Б. решения, но судья, рассмотрев в сумме все доказательства, отказала в удовлетворении жалобы.
Стоит отметить, что во всех проанализированных решениях суда, связанных с оспариванием первичных решений, судьи ссылаются на то, что полномочия по обеспечению безопасности дорожного движения сотрудники Госавтоинспекции осуществляют в соответствии с указом Президента РФ № 711, в приведенном решении судьей этот подзаконный акт не упоминается видимо потому, что на ППС эти полномочия ничем не возложены, за исключением Приказа МВД № 80.
Вторым судебным решением, заслуживающим внимания в контексте рассматриваемой проблемы, является постановление заместителя председателя Московского городского суда Базь-ковой Е.М., вынесенное ею после рассмотрения жалобы гражданина О. на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка № 339 района Восточное Дегунино г. Москвы от 6 мая 2015 года и решение судьи Тимирязевского районного суда г. Москвы от 10 июля 2015 года по делу об административном правонарушении [17]. В своей жалобе гражданин О. отмечал, что сотрудники ППСП не имели права останавливать его транспортное средство и проверять документы, так как не являются должностными лицами ГИБДД. В своем Постановле-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
OPEN, ACCESS
нии судья указал на то, что довод жалобы о том, что сотрудники полиции ОР ППСП ОМВД России по району Восточное Дегунино г. Москвы не имели права останавливать автомобиль под управлением О. и проверять его документы, так как они не являются должностными лицами ГИБДД, не обоснован. В соответствии с пп. 1, 2, 20 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» сотрудники полиции вправе требовать от граждан прекращения противоправных действий; проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении; останавливать транспортные средства, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения, проверять документы на право пользования и управления ими, документы на транспортные средства и перевозимые грузы, наличие страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства, а также осуществлять иные действия, предусмотренные законом.
По нашему мнению, доводы суда на данное обстоятельство, приведенные в жалобе гражданином О., не столь убедительны, так как полномочия, указанные судьей в соответствии с ФЗ «О полиции» возлагаются на полицию в общем и Госавтоинспекцию в частности положениями Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» и Постановления Правительства РФ от 19.08.2013 № 716 и о патрульно-постовой службе полиции там не сказано ни слова.
Принимая во внимание проведенный анализ судебной практики, касающийся оспаривания гражданами права остановки транспортного средства сотрудниками полиции в общеполицейских целях, стоит отметить, что в отношении сотрудников Госавтоинспекции, осуществляющих остановку транспортных средств, жалоб из-за незаконной остановки не поступает. Возможно из-за того, что они осуществляют остановку только в целях обеспечения безопасности дорожного движения, минуя выполнение общеполицейских целей.
Показательна в данном случае судебная практика в отношении осуществления полномочий сотрудниками ППС полиции, которые, выполняя требования приказа МВД № 80, хоть и осуществляют такую остановку в целях обеспечения безопасности дорожного движения, но
OPEN ^ ACCESS
не наделены федеральным законодательством обязанностями по обеспечению безопасности дорожного движения. Кроме того, в глазах граждан сотрудники ППС полиции обязаны осуществлять охрану общественного порядка и обеспечения безопасности. Это вызывает у граждан непринятие осуществления остановки их транспортного средства в общеполицейских целях, так как ФЗ «О полиции» предусматривает такую остановку, только если она связана с исполнением полицией обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.
В то же время у всех полицейских вне зависимости от того, какую должность они замещают, в каком месте и в какое время находятся при исполнении должностных обязанностей, остановка транспортного средства должна быть предусмотрена в целях обеспечения исполнения положений ч. 3 ст. 28 «Основные права сотрудника полиции» ФЗ «О полиции», так как остановка транспортного средства, принадлежащего организациям, общественным объединениям, государственным и муниципальным органам, может потребоваться для использования его в случае, не терпящем отлагательства, а в исключительных случаях транспортные средства граждан могут использоваться полицейским в целях пресечения преступления, преследования лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, для доставки в больницу граждан, которым необходима неотложная медицинская помощь, для буксировки с места ДТП поврежденных автомобилей, для прибытия сотрудника полиции к месту преступления, происшествия или правонарушения.
В этой связи стоит согласиться с мнением Б.В. Россинского [18] о том, что следует на законодательном уровне прекратить практику ограничения прав сотрудника ДПС на остановку транспортного средства при несении службы и реализацию этого устаревшего и не иначе как искаженного по своей правовой сущности метода обеспечения гражданских прав в нормативных правовых актах МВД России. В своей статье он также отмечает, что действующие ограничения существенно снижают возможности ДПС не только при реализации ее полномочий по осуществлению государственного федерального надзора в исследуемой сфере общественных отношений, но и в противодействии преступности.
Внесение изменений в п. 20 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции», исключение из формулировки права остановки транспортного средства слов «если это необходимо для выполнения возложенных на
LEGAL SCIENCES
OPEN£ ACCESS
полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения» положительно скажется на правоприменительной практике сотрудников полиции в общем и деятельности сотрудников Госавтоинспекции в частности, в случае приведения подзаконных актов и нормативных правовых актов федеральных органов внутренних дел в соответствие с указанными выше изменениями, законодательно закрепит права на использование транспортных средств участников дорожного движения сотрудниками полиции в случаях, не терпящих отлагательств, права осуществлять остановку транспортных средств в целях предупреждения уголовных преступлений и пресечения административных правонарушений.
Литература:
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.01.2018 № 1-р «Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы» // Режим доступа: URL: http://static.government.ru/media/files/ g6BXGgDI4fCEiD4xDdJUwlxudPATBC12.pdf (дата обращения: 30.03.2021).
2. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (ред. от 3 августа 2018 г.) // СПС Консультант Плюс.
3. Дугенец А.С. Основные направления совершенствования работы по обеспечению безопасности дорожного движения // Система обеспечения безопасности дорожного движения: проблемы реализации и пути совершенствования: материалы «Круглого стола». - Ульяновск: ИПК Ульяновский дом печати, 2011.
4. Бабин С.В. Направления совершенствования деятельности ДПС ГИБДД МВД России в сфере охраны и обеспечения общественного порядка // Вестник Сибирского юридического института МВД России» № 2 (27), 2017 г. С 94.
5. Материалы официального интернет-сайта МВД России. «Состояние преступности» // Режим доступа: URL: https://мвд.рф/reports (дата обращения: 30.03.2021).
6. Приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения» // СПС Консультант Плюс.
7. Приказ МВД № 559 от 28 августа 2018 г. «О некоторых организационных вопросах деятельности строевых подразделений дорожно-патруль-
OPEN^ ACCESS
ной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
8. Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 18.07.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
9. Бабин С.В. Направления совершенствования деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России в сфере охраны и обеспечения общественного порядка // Вестник Сибирского юридического института МВД России, № 2 (27) 2017 г. С. 94.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» // СПС Консультант Плюс.
11. Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» (ред. от 5 декабря 2017 г.) // СПС Консультант Плюс.
12. Аврутин Ю.Е. К вопросу об административно-правовом режиме обеспечения обшественно-го порядка // Административное право и процесс. 2013. № 7.
13. Постановление Правительства РФ от 19.08.2013 № 716 (ред. от 17.02.2018) «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения») (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2018) // СПС Консультант Плюс.
14. Устав Патрульно-постовой службы полиции, утвержденного приказом МВД РФ от 29.01.2008 № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» // СПС Консультант Плюс.
15. Постановление Правительства РФ от 19.08.2013 № 716 (ред. от 17.02.2018) «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения») (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2018) // СПС Консультант Плюс.
16. Постановление Московского городского суда от 25 июля 2016 г. № 4а-3121/16 // СПС Консультант Плюс.
17. Постановление Московского городского суда, от 16 ноября 2015 г. № 4а-4339/15 // СПС Консультант Плюс.
18. Российский Б.В. Вновь о нерешаемой проблеме - расширении полномочий дорожно-патруль-ной службы ГИБДД по применению административно-предупредительных мер // Полицейское право. 2005, № 2.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
