CC BY
53
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Ларькина А.П. Горбунова О.Ф.
8. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
8.1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ
Ларькина Анна Петровна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Мордовский Государственный Университет им. Н.П. Огарёва. Подразделение: кафедра государственного и административного права. E-mail: larkina.anna@mail.ru
Горбунова Олеся Федоровна, магистрант. Место учебы: Мордовский Государственный Университет им. Н.П. Огарёва. E-mail: olesya.6435@yandex.ru
Аннотация: В статье исследуется сложившаяся система нормативно-правовых актов, регулирующих государственную гражданскую службу Республики Мордовия. В целях дальнейшего совершенствования нормативного обеспечения гражданской службы Республики предлагается разработать и принять Закон о гражданской службе Республики Мордовия.
Ключевые слова: гражданская служба Республики Мордовия, правовое регулирование, законы Республики Мордовия, указы Главы Республики Мордовия.
LEGAL REGULATION OF THE CIVIL SERVICE OF THE REPUBLIC OF MORDOVIA
Larkina Anna Petrovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Mordovian State University named after N.P.Ogarev. Department: state and administrative law chair. E-mail: larkina.anna@mail.ru Gorbunova Olesya Fedorovna, master student. Place of study: Mordovian State University named after N.P.Ogarev. E-mail: olesya.6435@yandex.ru
Annotation: The article examines the existing system of normative legal acts regulating the state civil service of the Republic of Mordovia. In order to further improve the normative support of the civil service of the Republic, it is proposed to develop and adopt the law on the civil service of the Republic of Mordovia.
Keywords: civil service of the Republic of Mordovia, legal regulation, laws of the Republic of Mordovia, decrees of the head of the Republic of Mordovia.
Из всех видов государственной службы, выделенных в Федеральном законе от 25 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [1] только гражданская служба имеет двухуровневую структуру: федеральную и субъектов Федерации. При этом законодатель четко закрепил за Российской Федерацией правовое регулирование и организацию федеральной государственной гражданской службы. Относительно правового регулирования гражданской службы субъектов Федерации законодатель распорядился иначе. Правовое регулирование региональной гражданской службы должно осуществляться совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Теперь субъекты Федерации самостоятельно могут заниматься лишь организацией региональной гражданской службы. Как известно, предшествующее законодательство наделя-
ло субъекты Федерации значительно большей самостоятельностью, в том числе и в правовом регулировании региональной государственной службы.
Подход законодателя вполне понятен, это необходимо для обеспечения единства федеральных основ государственной службы на всей территории страны, включая и территории субъектов Федерации. Важно изначально исключить ошибки прошлого, когда субъекты Российской Федерации, наделенные самостоятельностью в сфере правового регулирования государственной службы субъекта Федерации, часто переходили дозволенные границы. Именно поэтому теперь учет региональных особенностей возможен лишь по вопросам организации гражданской службы, вытекающих из структуры государственных органов субъекта Федерации и их компетенции.
В каждом субъекте Российской Федерации имеется собственная система нормативно-правовых актов. В частности, в нее входит конституция (устав) субъекта Федерации, законы и подзаконные нормативные правовые акты. Среди них имеются и такие, которые устанавливают организационно-правовые основы гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации. В частности, региональными правовыми актами устанавливается управление гражданской службой субъекта Федерации, утверждение реестра должностей гражданской службы, денежное содержание гражданских служащих, дополнительные социальные гарантии региональным гражданским служащим и др.
Следует подчеркнуть, что наличие у субъектов Российской Федерации полномочий в сфере региональной гражданской подтверждается федеральными законами. Изначально, они были обозначены Законом о системе государственной службы РФ. В нем установлены такие полномочия, как:
- организация региональной гражданской службы (п. 4 ст. 2);
- должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 8);
- утверждение реестра должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 9);
- осуществление дополнительного профессионального образования государственных служащих, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 11);
- классные чины государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации присваиваются с учетом положений настоящей статьи в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 13);
- разработка и реализация программ реформирования и развития гражданской службы субъектов Федерации (п. 2 ст. 18).
Когда был принят Федеральный закон от 27 июля 2003 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[2] в нем также были заложены нормы о полномочиях субъектов Федерации по вопросам организации региональной гражданской службы. Этот перечень во многом повторяет полномочия, закрепленные в Законе о системе государственной службы РФ, вместе с тем он несколько отличается. В частности, в указанный перечень полномочий субъектов Федерации вошли:
- учреждение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона (ст. 8);
- составление реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом принципов построения Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утверждается Реестр законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 10);
- определение порядка присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации (п. 11 ст.11);
- установление квалификационных требований к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки для замещения должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 12).
Частично полномочия субъектов Федерации в сфере региональной гражданской службы нашли свое закрепление также в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции»[3]. В указанном Законе предусмотрено полномочие региональных органов государственной власти решать самостоятельно вопросы материально-технического, финансового обеспечения деятельности региональных органов государственной власти, региональных государственных учреждений, в том числе вопросов оплаты труда их работников. Как бы в продолжение тому, в п.2 ст.26.14 Закона региональные органы государственной власти наделены правом самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников региональных органов государственной власти, работников государственных учреждений.
Как уже выше было отмечено, наряду с федеральными нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения в сфере гражданской службы субъектов Федерации, формируется региональная нормативно-правовая база в сфере государственной гражданской службы. При этом обязательным условием для региональных нормативно-правовых актов является их соответствие федеральным законам. Следует отметить, что в настоящее время продолжается работа по формированию и совершенствованию регионального законодательства и этот процесс, безусловно, нуждается в научном анализе.
К сожалению в юридической науке вопросы правового регулирования гражданской службы субъектов Федерации пока еще не получили широкого внимания со стороны исследователей. По мнению А.Я. Кодинцева небольшой интерес к этим вопросам объясняется сво-
его рода «пристегнутостью» гражданской службы субъектов Российской Федерации к федеральной гражданской службе [4, с. 56]. Определенная доля истины в таком объяснении имеется, потому как действительно, правовая регламентация регионального уровня гражданской службы неразрывно связана с федеральной правовой регламентацией. Бесспорным является тот факт, что закрепленная в федеральном законодательстве самостоятельность субъектов Федерации по вопросам правового регулирования гражданской службы регионального уровня является минимальной.
В научной литературе, посвященной исследованию регионального законодательства о гражданской службе, отдельные авторы высказывают свое мнение о степени урегулированности региональной гражданской службы на современном этапе. Причем, оценивают его уровень, на наш взгляд, необосновано высоко. Так, например, Н.М. Антошина, анализируя практику реализации в субъектах Федерации законодательства о гражданской службе, признает «достаточным нормативно-правовую базу организации и развития гражданской службы в субъектах Российской Федерации». Правда, при этом ею отмечается наличие неурегулированных вопросов, которые связаны, например, «с проблемами правоприменения, а в ряде случаев - с отсутствием необходимого и точного правового регулирования» [5, с. 63]. Получается, что «достаточность нормативно-правовой базы» в понимании автора имеет условный характер, что вовсе не исключает пробелы и даже отсутствие правового регулирования по отдельным вопросам гражданской службы.
Следует признать, что субъекты Российской Федерации по-разному подошли к решению вопросов правового регулирования государственной гражданской службы на региональном уровне. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что в большинстве из них приняты законы о государственной гражданской службе или кодексы государственной гражданской службы. В ряде субъектов Федерации пошли по пути принятия нормативно-правовых актов, регламентирующих отдельные вопросы региональной гражданской службы. Есть субъекты Федерации, которые сохраняют действующими законы о государственной службе, принятые в 90-е годы прошлого века, параллельно принимая новые нормативно-правовые акты по отдельным вопросам региональной гражданской службы.
В субъектах Приволжского федерального округа (далее ПФО), куда входит и Республика Мордовия, наибольшее распространение получила практика принятия единого закона о государственной гражданской службе соответствующего субъекта Федерации. Всего в ПФО 14 субъектов Федерации. Из них, в 12 - приняты и действуют законы о государственной гражданской службе. Законы о гражданской службе приняты в четырех из шести республик ПФО (Татарстан, Чувашия, Башкортостан, Удмуртия). Во всех семи областях, входящих в ПФО также приняты законы о гражданской службе (Кировской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Ульяновской). В Пермском крае, так же действует закон о гражданской службе края.
Только в двух субъектах ПФО практикуется несколько иной подход. В частности, в Республике Мари Эл принят закон «О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Мари Эл» [6]. По особому пути идет Республика Мордовия, в которой сохранен в качестве базового норма-
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Ларькина А.П. Горбунова О.Ф.
тивного правового акта - Закон от 26 января 1996 г. №19-З «О государственной службе Республики Мордовия», а также принято ряд законов и подзаконных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование отношений в сфере гражданской службы.
Более подробно остановимся на сложившейся системе нормативно-правовых актов о гражданской службе Республики Мордовия. Правовую основу организации гражданской службы Республики составляют Конституция Республики Мордовия, законы Республики Мордовия и указы Главы Республики Мордовия, иные нормативно-правовые акты Республики.
На данный момент законодательную основу гражданской службы Республики составляют следующие республиканские законы: О государственной службе Республики Мордовия [7], Об особенностях обязательного государственного страхования государственных гражданских служащих Республики Мордовия[8], О жилищных гарантиях лицам, замещающим государственные должности Республики Мордовия, и государственным гражданским служащим Республики Мордовия [9] и некоторые другие.
В приведенном перечне Закон «О государственной службе Республики Мордовия» занимает особое место, как уже выше было отмечено, он имеет значение базового закона. На наш взгляд, этот Закон не выдерживает ни какой критики. Даже по своему названию он противоречит положениям базовых федеральных законов. Как известно, в них законодатель четко закрепил систему государственной службы страны: гражданская, военная, иные виды государственной службы. При этом на уровне субъектов Федерации предусмотрена только государственная гражданская служба. Соответственно, нет никаких законных оснований использовать на региональном уровне категорию «государственная служба».
Находчивость республиканского законодателя позволила найти выход из сложившейся ситуации. В целях разрешения возникшего противоречия в 2006 г. в Закон «О государственной службе РМ» была введена преамбула, положениями которого термины «государственная служба Республики Мордовия» и «государственная гражданская служба Республики Мордовия» были признаны равнозначными понятиями. Безусловно, принятая в данном случае мера носит лишь временный характер, и решать эту проблему все равно придется.
В своей первоначальной редакции рассматриваемый Закон включал шесть глав и 32 статьи, в которых достаточно детально регламентировались вопросы организации государственной службы в республиканских органах государственной власти и правового статуса государственных служащих. Действующая в настоящее время редакция Закона имеет весьма урезанный вид. В ней сохранены все шесть глав, но только в двух из них содержатся статьи, при этом, всего в Законе 4 статьи. Из них: ст. 29 закрепляющая особенности пенсионного обеспечения, содержащаяся в главе III «Основы правового положения государственного служащего», три других ст.29, 30, 32 в главе IY «Заключительные и переходные положения».
Остальные четыре главы, сохраненные в Законе «О государственной службе РМ» содержат лишь наименование конкретной главы и идут в сопровождении комментариев о том, что конкретная статья или статьи утратили свою юридическую силу. В общей сложности
утратившими силу признаны 29 статьей Закона из 32 в первоначальной редакции.
Все вышеуказанное свидетельствует о том, что дальнейшее сохранение Закона «О государственной службе РМ» не имеет особого смысла. Полагаем, что республиканскому законодателю необходимо определиться, какой из сложившихся на практике вариантов правового регулирования гражданкой службы целесообразнее использовать в Мордовии. То есть, нужно решить: принимать Закон РМ «О государственной гражданской службе Республики Мордовия» или использовать практику принятия нормативно-правовых актов по отдельным вопросам гражданской службы Республики Мордовия. При этом оба варианта исключают дальнейшее существование Закона «О государственной службе РМ».
Нам представляется, что предпочтение следует отдать принятию нового базового закона о гражданской службе Республики, тем более, что такой подход использован на федеральном уровне и в большинстве субъектов Российской Федерации. Для этого можно воспользоваться наработанным опытом других субъектов Федерации, в том числе входящих в ПФО. Новый закон должен и по названию и по содержанию соответствовать направленности на регулирование отношений в сфере государственной гражданкой службы Республики Мордовия.
Помимо республиканских законов значительное место в нормативно-правовом регулировании гражданской службы в Республике Мордовия занимают указы Главы Республики Мордовия. Перечень таких указов достаточно внушительный, в них по аналогии с федеральным уровнем, конкретизируются отдельные аспекты организации и функционирования гражданской службы Республики. В качестве примера приведем указ Главы РМ: «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Мордовия и урегулированию конфликта интересов» [10]. Хотя, на наш взгляд, время регулирования вопросов такого характера в подзаконных нормативных правовых актах уже прошло, так как в целом правовые основы государственной службы в современной Российской Федерации получили стабильную основу. Об этом свидетельствует и тот факт, что на федеральном уровне принято решение о переходе от реформирования гражданской службы к ее дальнейшему развитию. Соответственно, нужно отходить от подзаконного регулирования вопросов гражданской службы к законодательному.
Подчеркнем особую значимость программы «Развитие государственной гражданской службы Республики Мордовия (2017 - 2019 годы)», в качестве основной цели которой предусматривается формирование в Мордовии высококвалифицированного кадрового состава гражданских служащих в республиканских органах государственной власти. Кстати, это не первая программа, предыдущая «Развитие государственной гражданской службы Республики Мордовия (2009-2013 годы)», она внесла весомый вклад в становление института гражданской службы в Республики. В качестве одной из основных задач Программы ставилось совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Республики Мордовия, что, к сожалению, на практике не выразилось в принятии Закона «О государственной гражданской службе РМ».
Проведенный анализ состояния нормативно-правового регулирования государственной граждан-
ской службы в Республике Мордовия свидетельствует о том, что процесс формирования нормативно-правовой базы гражданской службы в Республике пока не завершен. Для его завершения необходимо: во-первых, решить существующую проблему законодательного регулирования отношений в сфере государственной гражданской службы Республики Мордовия. Как было выше отмечен, до сих пор не принят Закон РМ о государственной гражданской службе как базовый нормативно-правовой акт о гражданской службе. Полагаем, что пора восполнить указанный пробел, что будет способствовать обеспечению единства федеральных основ государственной гражданской службы на всей территории страны, в то же время позволит учесть особенности организации государственной администрации Мордовии как субъекта Федерации, структуры ее государственных органов, их компетенции. Во-вторых, требуют своего правового разрешения отдельные вопросы организации гражданской службы, среди которых разработка мер по повышению престижа гражданской службы Республики, регламентирование которых по аналогии с федеральным уровнем осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами, преимущественно указами Главы Республики Мордовия.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 25.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. -2004. -№31.- Ст.3215.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации //Собрание законодательства РФ. - 1999. - №42. - Ст.5005.
4. Кодинцев А.Я. Дискуссии о реформе государственной гражданской службы
5. субъектов РФ в современной России // Социум и власть. - 2016. - №5 (61). - С.55-58.
6. Антошина Н.М. Реализация в субъектах Российской Федерации законодательства о гражданской службе // Государственная служба. - 2014. - № 4. -(90). -С.54-65.
7. Закон Республики Марий Эл от 05.10.2004 г. №38-З «О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Мари Эл» // Марийская правда. -2004. -7 октября. -№191.
8. Закон РМ от 26.01.1996 г. №10-З «О государственной службе Республики Мордовия» // Известия Мордовии. - 1996. - 31 января. - №17-1.
9. Закон РМ от 20.05.2008 г. № 136-З «Об особенностях обязательного государственного страхования государственных гражданских служащих Республики Мордовия» // Известия Мордовии. - 2008. - 22 мая. -№ 74-14.
10. Закон РМ Закон РМ от 28.03.2016 № 16-З «О жилищных гарантиях лицам, замещающим государственные должности Республики Мордовия, и государственным гражданским служащим Республики Мордовия» // Известия Мордовии. - 2016. - 29 марта. - № 32-15.
11. Указ Главы РМ от 16.08.2010 № 149-УГ (ред. 20.11.2017) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Мордовия и урегулированию конфликта интересов» // Известия Мордовии. -2010. -17 августа. -№ 121.
Рецензия
на статью «Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы Республики Мордовия» подготовленную кандидатом юридических наук, доцентом кафедры государственного и административного права юридического факультета ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им, Н.П. Огарёва» Анной Петровной Ларькиной и магистрантом второго года обучения направления подготовки «Юриспруденция» ФГБОУ ВО МГУ им. Н.П. Огарёва Олесей Федоровной Горбуновой.
Наряду с федеральными нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения в сфере гражданской службы субъектов Федерации, формируется региональная нормативно-правовая база в сфере служебных правоотношений. В настоящее время продолжается работа по формированию и совершенствованию регионального законодательства и этот процесс, безусловно, нуждается в научном анализе. К сожалению, в юридической науке вопросы правового регулирования гражданской службы субъектов Федерации пока еще не получили должного внимания со стороны исследователей.
В статье анализируется сложившаяся система нормативных правовых актов, регулирующих институт государственной гражданской службы Республики Мордовия. В целях дальнейшего совершенствования нормативного обеспечения соответствующих правоотношений предлагается разработать и принять Закон Республики Мордовия «О гражданской службе в Республике Мордовия», авторы в подтверждение высказанного предложения приводят убедительные аргументы.
Материалы статьи ранее не публиковались.
Статья рекомендуется к публикации.
Рецензент -
зав. кафедрой государственного и административного права, д.ю.н., профессор И.Г.Дудко
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 77,29%
