CC BY
98
Л ПО МАТЕРИАЛАМ ДИССЕРТАЦИОННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
НЕЖЕЛАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРЕЮДИЦИЯ КАК ОСНОВАНИЕ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
UNDESIRABLE ACTIVITIES OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATION. ADMINISTRATIVE PREJUDICE IS AS A GROUND OF CRIMINAL RESPONSIBILITY
УДК 343.231
И.М. ГОШАЕВ,
адъюнкт
(Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Россия, Москва) [email protected]
ILYA M. GOSHAEV,
postgraduate (Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russia, Moscow)
Аннотация: автор рассматривает субъективные и объективные признаки статьи 284.1 УК РФ «Осуществление деятельности на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности». Особое внимание в исследовании уделяется административной преюдиции как основанию уголовной ответственности.
Ключевые слова: административная преюдиция, неоднократность, нежелательная деятельность неправительственной организации, статья 284.1 УК РФ, основания уголовной ответственности.
Abstract: the author examines subjective and objective features of item 284.1 of the Criminal code of Russia which is called «The implementation of activities of a foreign or international non-government organization at the territory of the Russian Federation if activities of this organization was declared as undesirable on the Russian federation territory. The special attention in issue was devoted to administrative prejudice as the basis of criminal responsibility.
Keywords: administrative prejudice, repeated, undesirable activities of non-governmental organization, item 284.1 of the Criminal code, grounds of criminal responsibility.
В2015 году Уголовный Кодекс Российской Феде-р ации (далее - УК РФ) был дополнен ст. 284.1 «Осуществление деятельности на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности». Уголовно-правовая норма содержится в главе 29 в Разделе X Особенной части УК РФ «Преступления против государственной власти». Соответственно, уголовно-правовое содержание нарушенных об-
щественных отношений заключается в подрыве основ конституционного строя и безопасности государства. Непосредственный объект заключается в нарушении легитимного (официального) решения о порядке осуществления на территории страны деятельности иностранных (международных) неправительственных организаций.
Уголовно-правовая норма является бланкетной. Понятие нежелательной деятельности содержится в Федеральном законе № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека,
прав и свобод граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ № 272)1. В соответствии с ФЗ № 272 деятельность неправительственных организаций может признаваться нежелательной, если она представляет угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства (ст. 3.1). С позиций грамматического толкования нежелательная деятельность - это вредное для интересов Российской Федерации занятие (работа), которое не оправдывает ожиданий, не является полезной [7, с. 481]. В свою очередь, полезной может являться такая деятельность, которая влечет за собой положительные последствия, благоприятно влияет на развитие общества, создает новые блага материального и нематериального характера в рамках действующего в Российской Федерации законодательства.
Нежелательная деятельность может выражаться, в частности, в попытках оказать деструктивное влияние на государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц, в информационном воздействии на общественные организации, широкие слои населения и т. д. Так, деятельность американской неправительственной организации «Национальный фонд в поддержку демократии» была признана нежелательной в связи с участием в работе по признанию нелегитимными итогов выборных кампаний, организации политических акций с целью влияния на принимаемые органами власти решения, дискредитации службы в Вооруженных Силах России. Для осуществления этой деятельности Фонд выделил финансовую помощь различным российским организациям на сумму 5,2 млн долларов США [3].
Иностранная или международная неправительственная организация - это организация, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы2. Такие организации в соответствии с ФЗ № 7 осуществляют свою деятельность на территории Российской Федерации через структурные подразделения - отделения, филиалы и представительства, которые приобретают правоспособность на территории Российской Федерации со дня внесения в реестр филиалов и представительств международных организаций и ино-
1 Федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» [Электронный документ] -Доступ из СПС «Гарант».
2 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О Не-
коммерческих организациях» (в ред. от 3 июля 2016 г.) [Электронный документ] - Доступ из СПС «ГАРАНТ».
странных некоммерческих неправительственных организаций. Смысловое отличие иностранной организации от международной заключается в том, что первая из них функционирует на территории одного государства за пределами Российской Федерации, в то время как международная организация имеет структурные подразделения в двух или более государствах. Стоит отметить, что деятельность иностранной или международной неправительственной организации на территории Российской Федерации может осуществляться не только через созданные структурные подразделения, но и путем выделения грантов, стипендий российским организациям и физическим лицам.
В настоящее время на территории Российской Федерации признана нежелательной деятельность 7 иностранных и международных неправительственных организаций. Наблюдается тенденция к увеличению числа таких организаций. Все эти организации, по официальным сообщениям Генеральной Прокуратуры РФ, по содержанию своей работы представляют угрозу основам конституционного строя Российской Федерации и безопасности государства. Однако стоит отметить, что в сообщениях конкретно не раскрывается, в чем именно выражается эта угроза или опасность для государственных структур или обороноспособности страны [3].
Преступление относится к категории тяжких, так как максимальный срок лишения свободы по данной статье составляет 6 лет. Каких-либо последствий не предусмотрено, т.е. состав является формальным. В статье указаны две альтернативные формы объективной стороны преступного деяния:
- руководство нежелательной деятельностью иностранной или международной неправительственной организации на территории Российской Федерации;
- участие в такой деятельности.
Нежелательной деятельность организации
признается с момента внесения в «Перечень иностранных и международных неправительственных организаций, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации» (далее - Перечень). Ведение Перечня осуществляет Министерство юстиции в порядке, предусмотренном Приказом Минюста России от 03.09.2015 года № 2093. Решение
3 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 сентября 2015 г. № 209 «О порядке ведения Перечня иностранных и международных неправительственных организаций, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации, включения в него и исключения из него иностранных и международных неправительственных организаций» [Электронный документ] - Доступ из СПС «ГАРАНТ».
о признании деятельности иностранной или международной организации нежелательной на территории Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 3.1 Закона № 272-ФЗ принимается Генеральным прокурором по согласованию с Министерством иностранных дел.
Соответственно, под руководством нежелательной деятельностью можно понимать такие ее формы, как:
- определение главой структурного подразделения общего направления деятельности, ее целей, т.е. «политики» организации;
- подготовка конкретных мероприятий, кампаний, программ и их финансирование;
- оперативное управление действиями сотрудников, распределение и перераспределение их обязанностей, поддержание дисциплины, контроль за исполнением и т.п.;
- организация обеспечительной функции: подбор и аренда помещения, оснащение техническими средствами и др.
Руководство нежелательной деятельностью может осуществляться единолично либо двумя и более лицами как с образованием юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, так и без такового. Примером осуществления нежелательной деятельности без образования юридического лица может послужить ведение видеоблога физическим лицом, допустим, с целью дискредитировать военную службу, финансируемое на средства нежелательной организации. Руководство деятельностью неправительственной организации считается оконченным с момента получения согласия лица на выполнение соответствующих организационных функций. Разумеется, это должно быть официально подтверждено юридическим документом (договор, контракт, соглашение и т. п.), имеющим процессуальное значение.
Рассматривая вопрос об участии в деятельности, необходимо заметить, что все структурные подразделения неправительственной организации после признания ее нежелательной прекращают функционирование на территории Российской Федерации. Соответственно, участие в деятельности посредством официального членства в такой организации также становится противоправным. Таким образом, для физических лиц возможно только неформальное участие в деятельности.
Под подобным нежелательным участием следует понимать:
1) непосредственное осуществление мероприятий в рамках конкретных программ, кампаний и т.п.;
2) выполнение лицом функциональных обязанностей по обеспечению нежелательной деятель-
ности: ведение документации, организация транспортной инфраструктуры, установление связей с должностными лицами государственных органов, со средствами массовой информации и т.п.;
3) любая иная помощь (пособничество) в нежелательной деятельности: консультации, советы, указания, подбор персонала, подыскание других участников нежелательной деятельности.
Оконченным участие можно считать с момента реального совершения хотя бы одного из конкретных действий по реализации нежелательной деятельности или по ее обеспечению на территории Российской Федерации.
Субъективная сторона - вина в форме прямого умысла. Совершение преступления по неосторожности невозможно. Цель и мотивы не влияют на квалификацию, однако могут учитываться при назначении наказания.
Субъект данной статьи является специальным, т.к. помимо признаков общего субъекта обладает еще дополнительным признаком. Этот признак -особое правовое положение, выраженное в том, что лицо ранее было привлечено к административной ответственности [5, с. 123].
В диспозиции нормы содержится административная преюдиция, т.е. уголовная ответственность возможна лишь в тех случаях, когда лицо ранее несколько раз привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние. В соответствии с законом число таких деликтов - два, которые должны быть совершены в течение одного года. Практически это означает, что привлечь виновного к уголовной ответственности можно только после третьего административного правонарушения, совершенного последовательно в течение 365 дней (за руководство деятельностью либо за участие в ней).
При установлении оснований уголовной ответственности правоприменитель обязан руководствоваться административным законом, поскольку именно он определяет сущность административной преюдиции. В соответствии со ст. 20.33 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) лицо может быть привлечено к ответственности за три альтернативные формы противоправного поведения:
- осуществление нежелательной деятельности неправительственных организаций;
- участие в такой деятельности;
- нарушение запретов, установленных ФЗ № 272.
Как видим, варианты противоправного поведения лица в административном и уголовном законе не совпадают. В связи с этим возникает ряд проблемных вопросов при применении статьи 284.1 УК РФ. В частности, в административном
законе не предусмотрена ответственность за руководство нежелательной деятельностью неправительственных организаций, как это предусмотрено в УК РФ. Соответственно и привлечь лицо к уголовной ответственности за такие действия ни формально, ни практически невозможно, поскольку они не являются «аналогичными», т.е. тождественными, равнозначно указанными как в УК РФ, так и в КоАП РФ. Таким образом, уголовная ответственность за руководство нежелательной деятельностью является презюмированием в законе того, что недостижимо в реальности и нарушает принцип системно-правовой непротиворечивости при криминализации деяния.
Привлечь виновного к уголовной ответственности за неоднократное нарушение запретов, установленных ФЗ № 272 (например, запрет на создание на территории РФ структурных подразделений или прекращение деятельности ранее созданных структурных подразделений, запрет на производство, хранение и распространение информационных материалов; запрет на осуществление на территории РФ программ, проектов и др.), также невозможно, поскольку в диспозиции ст. 284.1 УК РФ не содержится подобного нормативного установления. Исходя из вышеуказанного, «аналогичным» деянием в УК РФ и в КоАП РФ (т.е. подобным, сопоставимым, тождественным) может быть признано только участие физического лица в нежелательной деятельности неправительственной организации.
Судебная практика по ст. 284.1 УК РФ в настоящий момент еще не сформировалась. Однако есть единичные случаи привлечения к административной ответственности по ст. 20.33 КоАП РФ. Так, например, в июне 2016 года в Самарской области было вынесено постановление об административном наказании в отношении гражданки Б. - сотрудницы «Поволжской государственной социально-гуманитарной академии». Виновная была привлечена к административной ответственности за размещение на сайте Академии ссылки на международную неправительственную организацию «Фонд Открытое общество», более известную как «Фонд Сороса». Представительства Фонда работают более чем в 30 странах, руководящие органы расположены в Нью-Йорке. В конце 2015 года деятельность Фонда была признана нежелательной на территории Российской Федерации как представляющая угрозу основам конституционного строя Российской Федерации и безопасности государства. В описательной части решения суд указал на установленный законом № 272-ФЗ запрет на распространение информационных материалов, издаваемых международной неправительственной организацией, в том числе через Интернет. В действиях
гражданки Б. не было установлено признаков состава преступления [2].
Административная преюдиция в ст. 284.1 УК РФ содержит ряд системных недочетов, связанных с несоответствием административному закону. В ст. 4.6 КоАП РФ указано, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления. Соответственно, эти нормативные установления в силу соблюдения принципа системности права должны быть, на наш взгляд, точно так же отражены в уголовном законе.
Однако, как мы видим, в ст. 284.1 УК РФ эти предписания не соблюдены. В частности, уголовный закон указывает, что лицо должно быть привлечено к административной ответственности, а не подвержено административному наказанию. Кроме того, уголовная ответственность за неоднократное нарушение должна, на наш взгляд, наступать после совершения второго административного правонарушения в течение одного года, как об этом сказано в ст. 4.6 КоАП РФ. Однако в ст. 284.1 УК РФ говорится о фактическом совершении третьего аналогичного деяния.
Заслуживает внимания также Примечание к рассматриваемой статье, которое устанавливает условия освобождения от уголовной ответственности при одном юридическом основании - добровольном прекращение участия в нежелательной деятельности при отсутствии в действиях лица иного состава преступления. Это юридическое установление должно соответствовать всем признакам, указанным в ст. 31 УК РФ. Это добровольность, окончательность и своевременность [4, с. 47; 6, с. 45]. Добровольность означает, что лицо прекратило участие по собственной инициативе, без внешнего воздействия. Прекращение участия в деятельности после того, как она была выявлена правоохранительными органами, не может считаться добровольным. Окончательность предполагает, что лицо не прерывает свою преступную деятельность на время, до более удобного случая, а прекращает начатое преступное деяние полностью, т.е. более никогда не возвращается к его исполнению. Своевременность в понимании Примечания к ст. 284.1 УК РФ выражается в том, что лицо может отказаться от участия только в тех случаях, когда оно носило длящийся характер. Нельзя освободить лицо от уголовной ответственности, если оно оказало помощь (пособничество) в реализации единичного конкретного мероприятия,
и эта помощь имеет оконченный характер, т.е. не продолжается во времени.
Примечанием предусмотрена возможность добровольного отказа только от участия в нежелательной деятельности. Следовательно, освобождение от уголовной ответственности за руководство такой деятельностью на основании данного положения закона невозможно.
Административное законодательство не предусматривает юридическое установление о добровольном отказе. Соответственно, мы можем говорить о таком отказе только после того, как лицо ранее было дважды подвергнуто административному наказанию по ст. 20.33 КоАП РФ, т.е.
на этапе совершения третьего административного правонарушения.
Как видим, возможность применения положений о добровольном отказе в соответствии с Примечанием к данной статье весьма ограничена. По своей юридической форме и содержанию ст. 284.1 УК РФ имеет уникальный характер. Эта «единичность» нормы определяется тем обстоятельством, что только в ней презюмируется вероятность освобождения от уголовной ответственности при административной преюдиции. В остальных нормах Особенной части УК РФ, содержащих подобную преюдицию, такое законодательное положение не предусмотрено.
Литература
1. Решение по делу 5-253/2016 URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-49-samarskoj-oblasti-s/act-229790211/
2. Официальный сайт Генеральной Прокуратуры. http://genproc.gov.ru
3. Александрова Н.С. Деятельное раскаяние и добровольный отказ от совершения преступления // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия «Право». 2008. №1. C. 47-53.
4. Андреев С.А. Специальный субъект преступления // Вестник Омской юридической академии. 2012. №2 (19). C. 122-125.
5. Дьяков С. Добровольный отказ от совершения преступления // Социалистическая законность. 1978. №10. C. 45-49.
6. Ожегов С.И., Швецова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. - 4-е изд. -Москва, 1994.
= References =
1. Reshenie po delu 5-253/2016 URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-49-samarskoj-oblasti-s/act-229790211/
2. Oficial'nyj sajt General'noj Prokuratury. http://genproc.gov.ru
3. Aleksandrova N.S. Dejatel'noe raskajanie i dobrovol'nyj otkaz ot sovershenija prestuplenija // Vestnik Samarskoj gumanitarnoj akademii. Serija «Pravo». 2008. №1. C. 47-53.
4. Andreev S.A. Special'nyj sub#ekt prestuplenija // Vestnik Omskoj juridicheskoj akademii. 2012. №2 (19). C. 122-125.
5. D'jakov S. Dobrovol'nyj otkaz ot sovershenija prestuplenija // Socialisticheskaja zakonnost'. 1978. №10. C. 45-49.
6. Ozhegov S.I., Shvecova N.Ju. Tolkovyj slovar' russkogo jazyka: 80 000 slov i frazeologicheskih vyrazhenij. - 4-e izd. -Moskva, 1994.
(статья сдана в редакцию 12.01.2017)
