Осуществление деятельности организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности: вопросы квалификации и совершенствования законодательства Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343.2; 343.3

А. Г. Хлебушкин

доктор юридических наук, доцент

Санкт-Петербургский университет МВД России Российская Федерация, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. E-mail: agh178@yandex.ru

Осуществление деятельности организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности: вопросы квалификации и совершенствования законодательства

В статье приведена уголовно-правовая характеристика преступления, предусмотренного ст. 284.1 УК РФ, рассматриваются вопросы его квалификации с учётом административной преюди-ции, разъяснений Пленума Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Также предлагаются меры по совершенствованию ст. 284.1 УК РФ.

Ключевые слова: иностранная неправительственная организация; международная неправительственная организация; организация, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности; административная преюдиция.

Artem G. Khlebushkin

Dr. Sci. (Jurid.), Docent

Saint-Petersburg University of the MIA of Russia 1, Letchika Pilyutova str. Saint-Petersburg, 198206, Russian Federation. E-mail: agh178@yandex.ru

Implementation of the activities of the organization in respect of which a decision was made to recognize the activities of the organization that are unacceptable on the territory of the Russian Federation: questions of qualification and improvement of legislation

A criminal and legal description of the crime contained in Art. 284.1 of the Criminal Code of the Russian Federation is provided in the article, the issues of its qualification are considered taking into account the administrative prejudice, explanations of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation and the Constitutional Court of the Russian Federation. Measures to improve Art. 284.1 of the Criminal Code of the Russian Federation are proposed.

Keywords: foreign non-governmental organization; international non-governmental organization; organization in respect of which a decision was made to recognize its activities as unacceptable on the territory of the Russian Federation; administrative prejudice.

Правовая основа противодействия деятельности организации, представляющей опасность для интересов личности, общества или государства, носит комплексный характер и включает в себя нормы разных отраслей права. Это предъявляет особые требования к обеспечению межотраслевой и внутриотраслевой системности правовой регламентации ответственности за осуществление такой деятельности, а также обусловливает специфику применения данных

норм. В полной мере изложенное относится к ст. 284.1 УК РФ, устанавливающей ответственность за осуществление деятельности на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности.

Деятельность организации может быть признана нежелательной на территории Россий-

ской Федерации, если она представляет угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства (ст. 31 Федерального закона от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» [1]).

Оценка данных нормативных положений через призму действующего уголовного закона, включение законодателем ст. 284.1 в гл. 29 УК РФ, а также характер описанных в диспозиции статьи деяний свидетельствуют о том, что объектом этого преступления являются прежде всего основы конституционного строя Российской Федерации, установленные гл. 1 Конституции РФ. Вместе с тем вред может причиняться её обороноспособности и внутренней безопасности. Безопасность государства - это состояние его защищённости от внутренних и внешних угроз. Особое значение для обеспечения названной безопасности имеет оборона, под которой понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооружённой защите и вооружённая защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности её территории (ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» [2]).

Существенный вред названным объектам способна причинить деятельность организаций, осуществляемая на основе экстремистских, террористических, сепаратистских и националистических идей. Она усугубляет имеющиеся внутренние и внешние проблемы и конфликты, а также способствует возникновению новых элементов политической и социальной напряжённости.

В Российской Федерации уже успешно применяются уголовно-правовые средства защиты интересов личности, общества и государства от угроз, которые несет в себе деятельность таких организаций - криминализирована организация деятельности террористических и экстремистских организаций, а также участие в их деятельности (ст. 205.5 и ст. 282.2 УК РФ).

Но не всегда социально вредоносная деятельность организаций юридически относится к террористической или экстремистской (например, организация уличных протестов в связи с непризнанием результатов выборов, вследствие чего создается потенциальная угроза последующих антиконституционных насильственных действий, попыток свержения власти, государственного переворота), что не позволяет при-

водить в действие антитеррористические и антиэкстремистские механизмы правового реагирования, предусмотренные федеральными законами от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [3] и от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» [4].

Система нормативной регламентации признания деятельности определённых организаций нежелательной на территории Российской Федерации, противодействия такой деятельности и ответственности за её осуществление призвана восполнить данный пробел. Одним их элементов этой системы выступает ст. 284.1 УК РФ.

С объективной стороны, данное преступление выражается в руководстве деятельностью на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участие в такой деятельности, совершенных лицом, которое ранее привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние два раза в течение одного года. Имеется в виду административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.33 КоАП РФ.

В литературе включение в УК РФ ряда преступлений с административной преюдицией (в т.ч. предусмотренного ст. 284.1 УК РФ) характеризуют как «усиление репрессивности закона» [5, с. 119]. С одной стороны, это действительно так, поскольку круг уголовно наказуемых деяний расширяется. С другой стороны, в рамках ст. 284.1 УК РФ применение уголовной репрессии рассматривается как крайняя мера, необходимость в которой возникает лишь после выявленной неэффективности менее строгих мер: обязательным признаком состава преступления является совершение описанных в диспозиции действий лицом, в отношении которого ранее применялись меры административно-правового воздействия. Конституционный Суд РФ, обращаясь к вопросу оценки повторного совершения лицом аналогичных административных правонарушений с учётом оснований криминализации, указал на приближение в таких случаях соответствующих действий (бездействия) к уголовно наказуемым деяниям по характеру и степени общественной опасности, а также на недостаточность средств административно-правового воздействия [6].

Деятельность иностранной или международной неправительственной организации (по-15

нятие такой организации приводится в ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [7]) признается нежелательной на основании решения, которое принимает Генеральный прокурор РФ (либо его заместители) по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации. Впоследствии организация включается в соответствующий перечень [8]. В науке предлагается возложить функцию по признанию деятельности организации нежелательной на суд [9, с. 24]. Данная точка зрения заслуживает внимания с позиций аналогии и последовательности в применении правовых ограничительных мер - только по решению суда организация, в частности, может быть признана террористической или экстремистской.

В качестве примера можно привести решение от 26 апреля 2017 г. о признании нежелательной на территории Российской Федерации деятельности следующих иностранных неправительственных организаций: OR (Otkrytaya Rossia) («Открытая Россия») (Великобритания), Institute of Modern Russia, Inc («Институт современной России») (США), Open Russia Civic Movement, Open Russia (Общественное сетевое движение «Открытая Россия») (Великобритания). При этом отмечалось, что указанные организации осуществляют на территории Российской Федерации специальные программы и проекты в целях дискредитации результатов проходящих в России выборов, признания их итогов нелегитимными. Их деятельность направлена на инспирирование протестных выступлений и дестабилизацию внутриполитической ситуации, что представляет угрозу основам конституционного строя Российской Федерации и безопасности государства [10].

Руководство деятельностью выражается в осуществлении управленческих функций в отношении рассматриваемой организации, связанных с продолжением или возобновлением её противоправной деятельности. Под участием в деятельности такой организации следует понимать совершение действий, которые относятся к продолжению или возобновлению деятельности данной организации.

В теории в качестве признаков рассматриваемого состава преступления называют место (территория Российской Федерации) и обстановку (наличие решения о признании нежела-

тельной деятельности определённой организации) [11].

Субъективная сторона преступления характеризуется прямым умыслом. Фактическое осознание лицом социальной вредоносности своего поведения следует и из того обстоятельства, что оно ранее дважды в течение одного года уже было привлечено к административной ответственности за аналогичное деяние. Поскольку состав формальный, «волевое содержание умысла исчерпывается волевым отношением к самим общественно опасным действиям» [12, с. 70].

Субъект - вменяемое физическое лицо, достигшее возраста шестнадцати лет. Им может быть как гражданин Российской Федерации, так и иностранный гражданин либо лицо без гражданства.

Анализ содержания ст. 284.1 УК РФ позволяет выявить ряд её недостатков.

Как уже отмечалось выше, обязательным признаком рассматриваемого состава преступления является совершение описанных в ст. 284.1 УК РФ действий лицом, ранее привлекавшимся за аналогичное деяние к административной ответственности два раза в течение одного года.

Анализируемая статья УК РФ отсылает в данном случае к ст. 20.33 КоАП РФ, однако в последней нет указания на руководство деятельностью организации. Буквальное толкование ст. 284.1 УК РФ может привести к выводу о том, что лицо не могло ранее совершить «аналогичное деяние» в части руководства организацией, за которое оно было бы привлечено к административной ответственности, поскольку такое деяние не предусмотрено ст. 20.33 КоАП РФ. Этот вопрос должен решаться следующим образом: необходимо исходить из того, что указанное в ст. 20.33 КоАП РФ «осуществление деятельности организации» охватывает и руководство ею.

В ст. 20.33 КоАП РФ описаны осуществление деятельности организации и участие в такой деятельности, что приводит к вопросу о том, какое же из названных деяний должно быть совершено два раза по смыслу ст. 2841 УК РФ - то же или любое, предусмотренное ст. 20.33 КоАП РФ (и в любой последовательности). Последний вариант представляется верным, поскольку применение ст. 284.1 УК РФ обусловлено необходимостью более жёсткого правового реагирования на неоднократные проявления отклоняющегося поведения лица, причём варианты этого поведения имеют одинаковую антисоциальную направленность и описаны в одной норме

(ст. 20.33 КоАП РФ). Согласуется этот подход и с позицией Конституционного Суда РФ, высказанной по другому составу преступления с административной преюдицией: «По буквальному смыслу положений статьи 212.1 УК Российской Федерации, неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования образует состав преступления безотносительно к тому, какое именно из предусмотренных статьей 20.2 КоАП Российской Федерации нарушение было совершено лицом, ранее привлекавшимся более двух раз в течение ста восьмидесяти дней к административной ответственности на основании той же статьи» [6].

В рамках ст. 284.1 УК РФ можно отметить и иные проблемы.

Первая проблема, характерная не только для рассматриваемой нормы, была отмечена в работе Н. Г. Иванова, который указал, что законодатель, создавая понятие неоднократности, основывающейся на административном упреке, предложил такую формулировку: «лицо, ранее привлекавшееся к административной ответственности». Но такая формулировка не учитывает периода действия административного наказания. В нормах с «чистой» административной преюдицией формулировка несколько иная - «лицо, подвергнутое административному наказанию за аналогичное деяние» (ст. 116.1 УК РФ). Значит, если истёк положенный в ст. 4.6 КоАП РФ годичный срок наложения административного наказания, лицо не считается подвергнутым административному наказанию, вследствие чего уголовная ответственность исключена при совершении аналогичного деяния после истечения годичного срока [13, с. 19].

Эта проблема, связанная с указанными расхождениями в используемых законодателем формулировках, должна решаться с учётом следующих позиций высших судов.

1. Пленум Верховного Суда РФ применительно к ст. 158.1 УК РФ (состав преступления с административной преюдицией) разъяснил, что с учетом ст. 4.6 КоАП РФ необходимо проверять: вступило ли в законную силу постановление о назначении административного наказания; исполнено ли это постановление, не прекращалось ли его исполнение; не истёк ли годичный срок со дня окончания исполнения данного постановления; не пересматривались ли постановление о назначении лицу административного наказания и последующие постановления, связанные с его исполнением, в порядке, предусмотренном гл. 30 КоАП РФ. Если указанные обстоятельства пре-

пятствуют постановлению приговора или иного итогового решения, суд возвращает уголовное дело прокурору (п. 171 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2002 г. № 29 «О судебной практике по делам о краже, грабеже и разбое» в ред. от 16 мая 2017 г. [14]).

2. Конституционный Суд РФ относительно другого состава преступления с административной преюдицией, предусмотренного ст. 212.1 УК РФ, указал, что правоприменительные органы, опираясь на формально-догматический подход к уяснению нормативного содержания положений ст. 212.1 УК РФ, могут полагать, что для квалификации противоправного деяния по данной статье вовсе не требуется административной наказанности лица за ранее совершенные административные правонарушения, а достаточно установления самих фактов его привлечения к административной ответственности. Однако содержащиеся в ст. 212.1 УК РФ положения позволяют подвергать уголовному преследованию лицо, ранее не менее трёх раз в течение ста восьмидесяти дней привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ, если это лицо в пределах срока, в течение которого оно считается подвергнутым административному наказанию за указанные административные правонарушения, вновь нарушило установленный порядок организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования [6].

Таким же образом должен решаться вопрос и о квалификации преступлений по ст. 284.1 УК РФ с учетом ст. 4.6 КоАП РФ - лицо в пределах срока, в течение которого оно считается подвергнутым административному наказанию за административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.33 КоАП РФ, вновь совершает аналогичное деяние.

Вторая проблема выражается в отказе законодателя от дифференциации в ст. 2841 УК РФ ответственности для руководителей организации и её рядовых участников, хотя в иных нормах УК РФ за осуществление организационной деятельности в тех или иных объединениях установлена более строгая ответственность, чем за участие в них (ст. 205.4, 205.5, 208, 209, 210, 239, 282.1 и 282.2 УК РФ).

Причина такого отказа не ясна. Эти отличия в конститутивных признаках схожих составов преступлений нельзя признать правильными. Верно отмечает А. В. Иванчин, что законодатель должен стремиться к «изоморфизму» (одинаковости структур) [15, с. 71].

Третья проблема связана с тем, что в рамках УК РФ действия по созданию объединения и руководству им традиционно крмининализи-руются относительно тех формирований, для которых в качестве обязательного признака в уголовном законе указана цель совершения преступлений. К числу названных объединений относятся, например, банда (ст. 209 УК РФ), преступное сообщество (преступная организация) (ст. 210 УК РФ), террористическое сообщество (ст. 205.4 УК РФ), экстремистское сообщество (ст. 282.1 УК РФ).

Еще одним вариантом криминализации деяний, связанных с деятельностью объединений, является включение в объективную сторону преступления не его создание и руководство им, а организацию деятельности определённых объединений. Так, ч. 1 ст. 205.5 устанавливает ответственность за организацию деятельности террористической организации (в ч. 2 ст. 205.5 УК РФ предусмотрена ответственность за участие в деятельности такой организации); ч. 1 ст. 282.2 УК РФ устанавливает ответственность за организацию деятельности экстремистской организации (в ч. 2 ст. 282.2 УК РФ аналогично предусмотрена ответственность за участие в деятельности такой организации). Общим признаком названных организаций является то, что они признаются, соответственно, террористическими или экстремистскими по решению суда и затем включаются в официальные перечни таких организаций.

Это позволяет выделить целый ряд схожих характеристик названых составов преступлений и состава преступления, предусмотренного ст. 284.1 УК РФ: 1) все три названные нормы (ст. т. 205.5, 282.2 и 284.1 УК РФ) не предусматривают в качестве обязательного признака описанных в них объединений цель совершения преступлений; 2) регламентация уголовной ответственности за организацию деятельности этих объединений и участие в них характеризуется сочетанием мер уголовно-правового воздействия и мер, предусмотренных регулятивным законодательством. Речь идёт об обязательном предварительном признании организации террористической, экстремистской или признании её деятельности нежелательной. Данные решения принимаются на основании федеральных законов «О противодействии терроризму», «О противодействии экстремистской деятельности», «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». В пользу излага-

емых суждений о схожести рассматриваемых преступлений говорит и проблема, на которую обращалось внимание в заключении Комитета Государственной Думы РФ по безопасности и противодействию коррупции на законопроект о введении ст. 284.1 УК РФ: в данном заключении прямо подчеркивалась необходимость определения дополнительных критериев, позволяющих разграничивать деятельность, осуществление которой нежелательно на территории Российской Федерации, и экстремистскую деятельность [16].

Изложенное позволяет предложить следующие способы решения названных проблем: 1) в ст. 284.1 УК РФ установить ответственность не за руководство, а за организацию деятельности организации; 2) в указанной норме предусмотреть более строгое наказание для организаторов деятельности организации, чем для рядовых её участников. Это позволит обеспечить надлежащую дифференциацию уголовной ответственности с учётом разной степени общественной опасности отмеченных действий, что, в свою очередь, будет способствовать индивидуализации уголовной ответственности и реализации принципа справедливости (ст. 6 УК РФ).

В качестве возможного варианта можно предложить следующую редакцию ст. 284 УК РФ:

«Статья 284.1. Осуществление деятельности на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности

1. Организация деятельности на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, совершённая лицом, которое ранее привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние два раза в течение одного года, -

наказывается...

2. Участие в деятельности на территории Российской Федерации иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, совершённое лицом, которое ранее привлекалось

к административной ответственности за аналогичное деяние два раза в течение одного года, -наказывается...

Примечания. 1. Под аналогичным деянием в настоящей статье понимается любое деяние, предусмотренное статьей 20.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Лицо, добровольно прекратившее участие в деятельности иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации её деятельности, освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иного состава преступления».

Список литературы

1. О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации : федер. закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ (в ред. от 28 марта 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53 (Ч. I). - Ст. 7597; 2017.

- № 14. - Ст. 1994.

2. Об обороне : федер. закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1996. - № 23. - Ст. 2750.

3. О противодействии экстремистской деятельности : федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3031; 2015. - № 48 (ч. I). - Ст. 6680.

4. О противодействии терроризму : федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (в ред. от 6 июля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 11. - Ст. 1146; 2016. - № 28. - Ст. 4558.

5. Палий, В. В. Преступление и проступок: проблемы соотношения // Lex russica. - 2017. - № 7.

- С. 124-136.

6. По делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И. И. Дадина : постановление Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2017 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 9. - Ст. 1422.

7. О некоммерческих организациях : федер. закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14 ноября 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145; 2017. - № 47. - Ст. 6846.

8. Перечень иностранных и международных неправительственных организаций, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. - Режим доступа : http:// minjust.ru/ru/activity/nko/unwanted (дата обращения: 01.07.2018).

9. Власенко, В. Уголовная ответственность за осуществление деятельности на территории РФ иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории РФ её деятельности (ст. 284.1 УК РФ) // Уголовное право. - 2016. - № 2. - С. 24-27.

10. Генеральная прокуратура Российской Федерации приняла решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации деятельности ряда иностранных неправительственных организаций [Электронный ресурс] // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - Режим доступа: https://genproc.gov.ru/smi/news/news-1186636/ (дата обращения: 06.02.2018).

11. Уголовное право России. Общая и Особенная части : учебник / отв. ред. Ю.В. Грачева, А.И. Чучаев. - М.: Контракт, 2017 (автор главы - Е. В. Благов) [Электронный ресурс] // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 06.02.2018).

12. Рарог, А. И. Проблемы квалификации преступлений по субъективным признакам : монография. - М.: Проспект, 2015. - 232 с.

13. Иванов, Н. Г. Криминализация опасного состояния личности в современном УК РФ // Российская юстиция. - 2017. - № 1. - С. 17-20.

14. О судебной практике по делам о краже, грабеже и разбое : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2002 г. № 29 (в ред. от 16 мая 2017 г.) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 06.08.2018).

15. Иванчин, А. В. Состав преступления : учебное пособие. - Ярославль : ЯрГУ, 2011. - 128 с.

16. Заключение Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции на проект федерального закона № 662902-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?0penAgent&RN=662902-6 (дата обращения: 01.12.2017).

© Хлебушкин А. Г., 2018