CC BY
41
УДК 347.73
НЕСОВЕРШЕНСТВО ЮРИДИЧЕСКОМ ПРОЦЕДУРЫ КАК ПРЕПЯТСТВИЕ В ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
THE IMPERFECTION OF THE LEGAL PROCEDURE AS AN OBSTACLE OF INFORMATION SUPPORT OF TAX ADMINISTRATION
И. В. ГЛАЗУНОВА (I. W. GLAZUNOVA)
Исследуются дефекты в технике правовых норм, регулирующих отношения по информационному обеспечению налогового администрирования. Автор обращает внимание на зависимость качества налогового администрирования от состояния его информационного обеспечения и, как следствие, от содержания правил, регулирующих предоставление необходимых для его осуществления сведений. Последовательно рассмотрены случаи отступления от правил юридической техники при конструировании норм, которые закрепляют круг органов, обязанных предоставлять значимые для налогового администрирования сведения, состав таких сведений и процедуры их передачи.
Ключевые слова: юридическая процедура, налоговое администрирование, информация.
The article is to defects in legal rules, which regulate information support of tax administration. The autor dwells on dependence between tax administrations guality and its information support, the maintenance of rules in this sphere. The abuses of legal technique that set persons obliged to give information to tax administration, types of such information and procedures of assignment, are described in the article.
Key words: legal procedure, tax administration, information.
Построение работоспособной системы получения информации от органов публичной власти признается одним из важнейших направлений модернизации налогового администрирования [1].
В обновленной редакции Концепции административной реформы констатируется недоступность сведений, собираемых ведомствами, для оперативного использования другими органами исполнительной власти, «что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах» [2]. Решение проблемы авторы Концепции видят в автоматизации процессов обмена данными между отдельными ведомственными информационными системами путём создания информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры. Вместе с тем использование современных технологий целиком и полностью зависит от поведения людей, их желания (либо
нежелания) предоставлять информацию налоговой службе. Поэтому процесс межведомственного предоставления информации в налоговой сфере требует тщательной правовой регламентации, что подтверждается и в специализированных исследованиях, посвящённых проблематике организации налогового администрирования [3].
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих межведомственный информационный обмен с участием налоговых органов, свидетельствует о наличии в них серьёзных юридических дефектов. Исходя из изложенного, полагаем, что совершенствование информационного обеспечения налогового администрирования в значительной степени зависит от устранения дефектов правовых норм в рассматриваемой сфере [4]. Такими дефектами, в частности, характеризуется описание процедур передачи значимой для налогового администрирования информации.
Большинство процедурных аспектов межведомственного информационного обмена
© Глазунова И. В., 2012
с участием налоговых органов закреплены на уровне Постановлений Правительства РФ. Применительно к обмену с участием федеральных органов исполнительной власти -это Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Применительно к уровню субъектов и муниципальных образований - это Правила взаимодействия... утв. Постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410.
Между тем, согласно «Положению о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [5], порядок координации деятельности органов исполнительной власти (их территориальных подразделений) и органов исполнительной власти субъектов может быть предусмотрен федеральным законом, актом Президента страны либо соглашением. Отсутствие в этом перечне указания на акты Правительства России следует признать нормативным пробелом, так как исключение органа, координирующего всю исполнительно-распорядительную деятельность, очевидно, не может быть обосновано разумными причинами.
Таким образом, законодательством основной объём процедурного регулирования предоставления информации налоговым органам перенесен на уровень межведомственных соглашений.
Поскольку теоретические подходы к процедурному оформлению позитивной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления только лишь формируются [6], существующее правовое наполнение таких соглашений остаётся ещё весьма далеким от приемлемого. В этой связи предложения о принятии концепции информационного обмена в деятельности налоговых органов как ненормативного акта [7] представляются недостаточными, поскольку требования обеспечить эффективное налоговое администрирование диктуют необходимость нормативных изменений.
Первое, что обращает на себя внимание при анализе соглашений о взаимодействии налоговой службы с иными органами власти, это отсутствие единой формы их принятия. Некоторые из них оформлены непосредст-
венно как соглашения [8], другие утверждены совместными приказами двух ведомств [9], третьи и вовсе введены в действие письмами [10]. Полагаем, что в целях унификации формы документов, а также недопущения их оформления в виде ненормативных актов (например, писем) документы, которые регулируют межведомственное взаимодействие и принимаются двумя и более заинтересованными сторонами, должны оформляться исключительно в виде соглашений.
Вторая проблема касается отсутствия в соглашениях единообразных принципов предоставления информации. Выделение оптимального перечня принципов информационного взаимодействия представляется крайне важным, поскольку именно в принципах воплощается сущность права [11]. Некоторые документы, обязывая сотрудников ведомств соблюдать принципы информационного взаимодействия, и вовсе не устанавливают последних [12]. Среди принципов взаимодействия, закрепленных в различных соглашениях, выделяются: строгое соблюдение налоговой тайны; обеспечение защиты информации и контроля доступа к информации; обязательность и безупречность исполнения достигнутых Сторонами договоренностей; плановость и непрерывность [13]; использование законодательных и иных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих документов и информационных ресурсов [14]; согласованности действий, взаимопомощи и безвозмездности [15]; самостоятельность в реализации задач и полномочий Сторон, а также выработке форм и методов использования собственных сил и средств [16].
Комплексный анализ норм Закона об информации и вышеупомянутых соглашений позволяет выделить следующий оптимальный, на наш взгляд, перечень принципов информационного взаимодействия, который должен быть закреплён в Типовых соглашениях, разрабатываемых в ФНС России: законность; обязательность, своевременность, полнота и безвозмездность предоставления информации; достоверность, систематизация, актуализация и обеспечение сохранности предоставляемой информации.
Принцип своевременности реализуется в первую очередь в установлении чётких сроков предоставления информации.
Применительно к оперативному предоставлению информации федеральными органами исполнительной власти Типовой регламент (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30) в п. 10.1 предусматривает необходимость указания сроков получения сведений непосредственно в запросе налогового органа. Когда информация не может быть предоставлена к указанной дате, адресат запроса должен согласовать с его инициатором новый срок в течение пяти дней. Следует согласиться с мнением о том, что данные нормы не учитывают срочности предоставления информации, которая может возникнуть на практике [17]. Полагаем, в данном случае приемлемой будет унификация с правилом, предусмотренным в п. 3 ст. 93 НК РФ для налогоплательщиков. Поэтому в Типовом регламенте следует предусмотреть обязанность органа публичной власти просить о продлении срока предоставления документов не позднее дня, следующего за получением запроса налогового органа. Разумным максимальным сроком предоставления оперативной информации, по нашему мнению, является 5 рабочих дней (если ответ требует участия специалистов одного отдела) и 10 рабочих дней (когда в подготовке ответа участвуют специалисты двух и более отделов).
Сроки планового предоставления информации подавляющее большинство межведомственных соглашений и вовсе игнорируют. Так, сроки плановой передачи сведений не прописаны, в частности, в Соглашении о взаимодействии Российской государственной пробирной палаты и Федеральной налоговой службы; в Соглашении о взаимодействии Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, в Соглашении о взаимодействии Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
Сроки предоставления большей части необходимых сведений органами субъектов Федерации и местного самоуправления не установлены ни в нормативных правовых актах, ни в Типовом соглашении об информационном обмене (утв. Письмом ФНС РФ от 29 июня 2006 г. № САЭ-6-10/659@). Даже НК РФ иногда пренебрегает установлением
сроков осуществления тех или иных действий (это, в частности, относится к отсутствию срока согласования финансовыми органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований решений об изменении срока уплаты налога - п. 2 ст. 63 НК РФ).
При этом Кодекс формально устанавливает довольно жёсткие последствия нарушения сроков предоставления значимых для налогового администрирования сведений. Но, как ни странно, жёсткие для самих налоговых органов, а не для органов публичной власти, обязанных такую информацию передавать. Пункт 4 ст. 101 НК РФ предусматривает, что «не допускается использование доказательств, полученных с нарушением настоящего Кодекса». Далее следует уточнение о том, что предоставление налогоплательщиком документов с нарушением установленных НК РФ сроков вне влечёт признания таких документов недопустимыми. Изложенная таким образом норма может быть истолкована как не допускающая в качестве доказательств по делу о налоговом правонарушении документы, которые предоставлены только лишь с нарушением сроков иными лицами, включая государственные органы. Такой вывод, ограничивая права налогового органа на использование информации при доказывании налогового правонарушения, очевидно, не соответствует цели установления нормы, призванной защитить налогоплательщиков от необоснованного обвинения. Потому, по нашему мнению, третье предложение абз. 2 п. 4 ст. 101 НК РФ должно быть изложено так: «Если документы (информация) о деятельности налогоплательщика были представлены налогоплательщиком либо иными лицами в налоговый орган с нарушением сроков, установленных настоящим Кодексом, то полученные налоговым органом документы (информация) не будут считаться полученными с нарушением настоящего Кодекса».
По нашему мнению, в условиях вакуума в регулировании сроков планового предоставления многих видов информации будет разумным закрепить в типовых соглашениях, которые должны быть разработаны ФНС России, такой срок продолжительностью 10 рабочих дней.
Нельзя не отметить, что процедура передачи информации органами публичной
власти, будучи единожды установленной, крайне редко подвергается изменениям. Ярким примером тому служит Приказ Росреги-страции № 157, ФНС РФ № САЭ-3-21/556@ от 2 ноября 2005 г., пунктом 5 которого было прямо указано на необходимость по результатам практики его применения не позднее июля 2006 г. подготовить предложения по его изменению. Стоит ли говорить, что поправки в данный Приказ не внесены и на сегодняшний день. Между тем неоправданная «косность» процедур информационного обмена не позволяет учитывать новые достижения как в сфере новых технологий, так и в сфере юридической техники. Например, в русле Концепции использования информационных технологий в деятельности органов исполнительной власти некоторые из сравнительно новых приказов запрещают дублирование на бумажных носителях тех данных, которые переданы с использованием электронно-цифровой подписи [18]. Исходя из изложенного, представляется правильным предусмотреть на уровне Постановления Правительства РФ обязанность ФНС России обобщать практику информационного взаимодействия с органами публичной власти не реже одного раза в три года, на основании чего вносить изменения в заключенные соглашения.
Таким образом, необходимый для эффективного налогового правоприменения уровень информационного обеспечения может быть достигнут только при условии комплексного подхода к устранению дефектов юридической процедуры, которые имеются в нормативных актах, регулирующих данную сферу. Комплексный подход заключается в приведении в соответствие с правилами юридической техники положений, закрепляющих круг субъектов межведомственного информационного взаимодействия, состав передаваемых сведений и процедуры их предоставления.
1. Ильин А. Ю. Формирование организационноправового механизма налогового контроля в современных условиях : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 23-24.
2. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах : распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // Со-
брание законодательства РФ. - 2005. - № 46.
- Ст. 4720.
3. Сорокотяга П. В. Правовые проблемы организации налогового контроля в Российской Федерации в условиях административной реформы : автореф. дис. . канд. юрид. наук. -Тюмень, 2007. - С. 10.
4. Развитие информационного общества в России. Программа действий (п. 2.3.2, п. 2.4.2) // Институт современного развития. - иКЬ: http://www.riocenter.ru/ru/programs/strategies/ 292 > (дата обращения: 10.10.2010).
5. О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 5 дек. 2005 г. № 725 // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 50. -Ст. 5311.
6. Бачило И. Л. Ещё раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России : сб. стат. - М., 2003. -С. 13.
7. Алипченков А. Ю. Правовое регулирование информационного обмена участников налоговых правоотношений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 16.
8. О порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов : Соглашение ФНС РФ, ФССП РФ от 9 окт. 2008 г. № ММ-25-1/9, № 12/01. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Об утверждении Соглашения о взаимодействии Российской государственной пробирной палаты и Федеральной налоговой службы : Приказ Пробирной палаты РФ, ФНС РФ, от 30 дек. 2005 г. № 73, № САЭ-3-21/712@. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
10. О введении в действие Соглашения о сотрудничестве ФНС России и ФТС России : Письмо ФТС РФ от 26 авг. 2005 г. № 01-06/29487 ; Письмо ФНС РФ от 15 сент. 2005 г. № Шт-6-06/770. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Бутакова Н. А. О понятии принципов права // История государства и права. - 2007. - № 16.
- С. 2-3.
12. Соглашение об информационном взаимодействии между Федеральным казначейством и Федеральной налоговой службой, п. 1.3 : Соглашение Казначейства РФ, ФНС РФ от 8 но-яб. 2005 г. № 42-7.1-02/10.1-43, № САЭ-27-10/7@. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Об утверждении Соглашения о взаимодействии Федерального агентства по недропользованию и Федеральной налоговой службы : Приказ Роснедр, ФНС РФ от 5 окт. 2005 г. № 1000, № САЭ-3-21/485. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об утверждении Соглашения о взаимодействии и взаимном информационном обмене Федеральной регистрационной службы и Федеральной налоговой службы : Приказ Росре-гистрации, ФНС РФ от S сент. 2005 г. № 130, № САЭ-3-21/436. - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
15. Об информационном взаимодействии между Федеральной службой страхового надзора и Федеральной налоговой службой : Соглашение Росстрахнадзора, ФНС РФ от 12 авг. 2005 г. № Д16/5, № СА-27-24/4. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
16. О взаимодействии Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам : Соглашение. МПР РФ, МНС РФ от 6 дек. 2002 г. № 0004-с, № БГ-16-21/144. - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
17. Семенов А. С. О некоторых вопросах развития электронной системы взаимодействия органов внутренних дел и Федеральной налоговой службы // Налоги и налогообложение. -2009. - № 6.
18. О порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов, п. 1.6. : Соглашение ФНС РФ, ФССП РФ от 9 окт. 200S г. № ММ-25-1/9, № 12/01-7. - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
