CC BY
152
001: 10.24411/2221-3279-2019-10028
НЕПРОЧНЫЙ ФУНДАМЕНТ: КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ ОЦЕНОК РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ 1993 ГОДА
Яков Андреевич Пляйс
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
Информация о статье:
Поступила в редакцию:
Принята к печати:
Об авторе:
д.полит.н., д.и.н., профессор-исследователь
е-тай: [email protected]
8 февраля 2019
12 мая 2019
Ключевые слова:
Конституция; буква и дух Конституции;
новая Конституция; 25-летний юбилей Конституции
Аннотация: Статья посвящена анализу тех противоречивых оценок, которые были даны российской Конституции 1993 года по случаю ее 25-летнего юбилея. В фокусе внимания автора находится также статья Председателя Конституционного суда Российской Федерации Валерия Зорькина «Буква и дух Конституции», опубликованная 10 октября 2018 г. в «Российской газете», те идеи, которые в ней содержатся. Обобщая оценки состоявшейся и еще продолжающейся дискуссии, автор приходит к основному выводу: «точечные изменения» для улучшения Конституции-93 недостаточны. России нужен новый Основной закон, адекватный новым историческим реалиям.
Предыстория Конституции-93
На всенародном референдуме, состоявшемся 12 декабря 1993 г., в России была принята новая Конституция, вступившая в силу 25 декабря того же года после ее опубликования в этот же день в «Российской газете».
Задача создания новой Конституции была поставлена на I съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. во взаимосвязи с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР. 16 июня в рамках этого же съезда была образована Конституционная комиссия из около ста человек во главе с Борисом Ельциным, недавно избранным председателем Верховного Совета РСФСР. Начиная с этого дня и вплоть до осени 1993 г., было предложено около 20 различных проектов Конституции, но все они по тем или иным причинам были отвергнуты. Вместо принятия новой Конституции в Основной закон, действовавший с 1978
года, раз за разом вносились бесконечные поправки, нередко противоречившие друг другу и духу Конституции, что неизбежно запутывало и усложняло правовое поле. В конце концов это привело сначала к конституционному кризису, а затем и к кризису власти. В сентябре 1993 г. ситуация накалилась до такой степени, что в воздухе запахло грозой, чреватой гражданской войной.
Системный кризис и образовавшееся двоевластие (Верховный совет во главе с Хасбулатовым - президент Ельцин), весьма похожее на двоевластие в последние два года существования СССР (Горбачев - Ельцин), было чревато теми же последствиями (прежде всего разрушением страны), что и то, которое привело к исчезновению СССР.
Особенно острым и тяжелым оказался 1993 год. Это был год ожесточённой борьбы за власть между сторонниками принципиально различных путей развития России,
борьбы, протекавшей на грани перерастания «холодной войны» в горячую. Это было время «кто кого», постоянного перетягивания каната и открытых обвинений противоборствующих сторон в предательстве интересов Родины, антипатриотизме и т.д.
Не продолжая развивать эту тему, отмечу лишь то, что это было время большой Смуты, государственного, политического и идеологического тумана, когда не ясно, куда идти, с кем объединять усилия и пр. Кстати говоря, густой туман того Смутного времени, на мой взгляд, не рассеялся до конца до сих пор. О том, в чем суть этого времени и как из него выбраться, будет коротко сказано ниже.
А в 1993 году, чем дальше, тем очевиднее становилось, что ситуация требует хирургического вмешательства, без которого разрубить образовавшийся гордиев узел стало невозможно. Ситуацию, разумеется, нельзя было доводить до такого состояния, но ни одна из сторон расколовшейся элиты не хотела уступать. Думаю, что Борис Ельцин, не только как президент России, но и как человек, привыкший к решительным прямым (если не лобовым) действиям, ещё задолго до 3-4 октября 1993 г., т.е. до дня силового разгона Верховного Совета РСФСР и ликвидации действующей системы власти -власти Советов, склонялся именно к таким радикальным действиям, опасаясь, очевидно, и того, что он может лишиться власти так же, как это фактически случилось с Горбачевым в августе 1991 года.
Неопределённость ситуации Смуты, неясность в вопросе, куда и как двигаться дальше (вера в преимущества либерального западного пути развития вдохновляла, тогда, как, кстати говоря, и сегодня, на мой взгляд, лишь небольшую, хотя и влиятельную, часть властвующей элиты), не могла не сказаться на содержании новой Конституции. Поэтому, полагаю, правы и те, кто утверждает, что Конституция 1993 года была итогом социального компромисса, а также те, кто убежден в том, что особый либеральный дух нашей Конституции был навеян с Запада. Из антагонистической противоречивости ситуации начала 90-х годов и ее субъективных восприятий образовались и те переко-
сы Основного закона, которые не дают нам покоя до сих пор. Речь идет, прежде всего,
0 перекосе в сторону президентской власти и власти Центра в ущерб власти регионов и муниципалитетов (см. ст. 71 и 72 Конституции), о чем, как мы убедимся ниже, говорит и Валерий Зорькин1.
Нешуточные страсти, бушевавшие вокруг проектов новой Конституции более трех лет, казалось бы, улеглись после ее одобрения на референдуме, а после хирургического удаления образовавшегося крайне опасного абсцесса, чуть не закончившегося новой крупномасштабной гражданской войной, ситуация начала будто бы успокаиваться, и это предвещало начало относительно спокойного и поступательного развития уже по нормам и правилам, нового Основного закона.
Но прошло 25 лет - срок совсем немалый по нынешним историческим меркам и быстро меняющейся реальности - но вполне достаточный, чтобы судить о результатах, которые, как мы видим, оказалось далеко не утешительными. Прежде всего с точки зрения социально-экономического развития страны. Почему? Потому, очевидно, что в годы старта что-то было сделано принципиально неверно, и здание, выстроенное на заложенном в начале 90-х годов фундаменте, оказалось непрочным, и фруктовое дерево, посаженное в неблагоприятную почву, не
1 Здесь мне хотелось бы сослаться и на обоснованное мнение губернатора Приморского края Олега Кожемяко, возглавлявшего до этого три других Дальневосточных региона - Корякский автономный округ (2005-2008 гг.), Амурскую область (2008-2015 гг.), Сахалинскую область (2015-2018 гг.). В интервью «Российской газете» (25.01.2019), обобщая свой многолетний опыт руководства четырьмя весьма сложными регионами, он настойчиво повторял: «Нужно больше полномочий передавать регионам, ничего страшного в этом нет <.. .> Федеральный уровень должен обеспечивать безопасность, оборону, иные вещи, которые связаны с сохранением государственности <. > Почему нам не ввести правило двух ключей? Когда регион становится непосредственным участником процесса заключения важных договоров, которые влияют на его жизнь <. > По многим моментам полномочия нужно передавать на уровень субъекта».
плодоносит так, как мечтал садовник. Значит что-то не так с почвой: либо не та почва, либо не так удобрена.
Так или иначе, но результат заставляет задуматься над тем, что было сделано не так, как следовало бы сделать с учетом накопившегося советского опыта. Однако победителям, явно переживавшим состояние эйфории, было, как мне представляется, не до того, чтобы хотя бы попытаться осмыслить не только негативный, но и позитивный советский опыт, сделать необходимые выводы и действовать, исходя из этого, а не из того, что все в СССР было плохо и неверно, и поэтому все надо решительно отбросить и разрушить. Если бы они были грамотнее в знании и понимании не только российской истории, но и всемирной, а также не столь властолюбивы, они задумались бы над этими вопросами. Но заняв оппозиционную позицию в конце 1980-х гг., как в отношении советской власти и коммунистической идеологии, так и в отношении руководства страны, они, на мой взгляд, и помыслить не желали, что прошлый опыт может пригодиться и в новой жизни. Речь идет, конечно, в первую очередь о Борисе Ельцине, который, я убежден, всеми фибрами души ненавидел Горбачева, его тактику постоянных компромиссов, наступлений и отступлений, проб и ошибок. В ситуации, когда было не очень понятно, и никто не знал определенно, что правильно, а что неправильно, где та единственно верная дорога, на которую надо в конечном счете выбраться, когда правящая элита (и партия) были не просто расколоты, а сбиты с толку состоянием великой Смуты, тактика Горбачева была, пожалуй, в основе своей верна, но она требовала значительно большего времени, чем те несколько лет, которые прошли с начала перестройки2.
2 Мне уже неоднократно приходилось писать о
том, как формировалась идеология перестройки, которой у ее архитекторов, изначально, конечно же, не было и, пожалуй, не могло быть по определению, так как это означало, что надо было переосмыслить не только опыт строительства социализма в СССР, но и коммунистическую (марксистско-ленинскую) теорию, что было не только сложнее, чем первое, но и во многом опаснее, поскольку лишало веры, идейного компаса и основы миросозерцания
Нетерпение ультрареформаторов-либералов, вызванное тем, что может быть упущен исторический шанс стать не только первыми, но и великими, непонимание того, что за короткое время (за несколько лет) невозможно переделать то, что сознательно и целенаправленно создавалось в течение более чем семи десятилетий и казалось несокрушимым, толкало их на решительные немедленные действия. Им не терпелось сокрушить все советское, несмотря на то, что в течение этих лет были и великие победы всемирно-исторического масштаба и значения, были и проблемы, трагедии и немалые ошибки, которых достаточно даже в самых успешных и развитых странах. Вся эта историческая мудрость (и ученая, и житейская) должна не только присутствовать в лидерах, особенно в сложные переломные моменты истории, но и быть безусловным руководством к действию. Во многом это зависит от общего уровня образования и знания истории своей страны. Как позитивного, так и негативного. Отсюда следует крайне важный вывод: фундаментальные теоретические знания о закономерностях развития мира и человеческих общностей, особенно цивилизаций, абсолютно важны и нужны всем без исключения руководителям. Тем более, что на их основе у них образуется интуиция, так им необходимая.
Тут, правда, надо сделать одну существенную оговорку, состоящую в том, что достоверность любой теории должна проверяться практикой. Далеко не каждая тео-
и, кроме того, подспудно лишало того, что дало когда-то и давало в настоящем власть и все, что к ней прилагалось - благосостояние, привилегии, возможности решать свои проблемы. См., например: Пляйс Я.А. Политология в контексте переходной эпохи в России. -М.: РОССПЭН, 2010. - С. 99-116. [Pleis, Y.A. Politologiya v kontekste perekhodnoy epokhi v Rossii (Political Science in the Context of a Transitional Era in Russia). Moscow: ROSSPEN, 2010. Pp. 99-116.] (гл. II «Особенности и перспективы современной социальной революции в России»), а также Пляйс Я.А. Марксизм и социальные революции в России: монография. - М.: Центркаталог, 2018. [Pleis, Y.A. Marksizm i sotsial'nyye revolyutsii v Rossii: monografiya (Marxism and Social Revolutions in Russia). Moscow: Tsentrkatalog, 2018.]
рия выдерживает такую проверку. На мой взгляд, и марксистская теория не прошла такую проверку, несмотря на ее всемирно-историческое значение. И, судя по всему, не могла пройти, поскольку изначально была построена на утопическом идеализме, не осуществимом в полной мере в принципе3.
Историческая практика показала, что необходимо не только разнообразие форм собственности, политической и всякой иной деятельности, но и определенное соотношение этих форм, специфическое для каждой страны. Эти особенности определяются внутренней и внешней средой обитания нации, ее историческим опытом, сформировавшимся в процессе развития. Однако необходимо не только соотношение форм жизнедеятельности, но и их баланс. Максимально верно определить это соотношение и этот баланс -задача политической элиты. После такого определения наступает время сформулировать цели и задачи развития страны на конкретный исторический период времени: не только краткосрочные, но и долгосрочные, т.е. и на годы вперед, и на десятилетия.
Обращая внимание читателя на значение теории и важность учета лидерами различных других факторов при принятии решений (особенно связанных с направлением развития страны), надо иметь также ввиду, что и в этом случае нетрудно сделать ошибку. Поэтому даже в таком случае лидерам необходимо критично относиться к результатам своей деятельности и, если ошибка становится очевидной, не стесняться ее признать и стремиться исправить как можно быстрее.
Все это было проигнорировано высшей российской политической элитой в начале 90-х годов прошлого века. Наивно полагая, что западный либеральный опыт может быть скопирован в России буквально, т.е. без учета ее национальных особенностей, исторического опыта, менталитета населения, младореформаторы совершили не только
историческую ошибку, но и преступление, отбросив страну на несколько десятилетий назад, в трясину, из которой мы до сих пор не можем выбраться. Однако беда еще в том, что западные подходы младореформаторов отразились и на содержании Конституции-93, ее духе и букве.
Поэтому сейчас задача состоит в том, чтобы осмыслить то, что с нами произошло за прошедшие 25 лет, почему это произошло и как исправить то отрицательное, что было создано за это время.
Противоречивые оценки Конституции-93
По поводу столь важного события, как 25-летие нашего Основного Закона, написан и издан целый ряд серьезных монографий и еще больше статей4. Эти труды дополня-
3 Подробнее: Пляйс Я.А. Марксизм и социальные революции в России: монография. - М.: Центркаталог, 2018. [Pleis, Y.A. Marksizm i sotsial'nyye revolyutsii v Rossii: monografiya (Marxism and Social Revolutions in Russia). Moscow: Tsentrkatalog, 2018.]
4 Например, увидела свет книга: Конституция Российской Федерации: к 25-летию принятия Основного закона. Текст. Комментарии. Алфавитно-предметный указатель. - М.: Статут, 2018. - 240 с. [Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: k 25-letiyu prinyatiya Osnovnogo zakona. Tekst. Kommentarii. Alfavitno-predmetnyy ukazatel' (The Constitution of the Russian Federation: the 25th Anniversary of the Adoption of the Basic Law. Text. Comments Alphabetical Index). Moscow: Statut, 2018. 240 p.] В этой книге кроме текста Конституции опубликовано 14 статей известных юристов и политиков, например, С.В. Степашина, В.Д. Зорькина, П.В. Крашенинникова, В.Ф. Яковлева, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева и ряда других. В их статьях преимущественно в позитивном ключе оценивается не только само содержание Основного Закона, но и тот потенциал, который в него заложен в контексте будущего развития страны. Серьезным исследованием является также труд: Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История яв-
ления (документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990-1993 годов). Изд. третье, исправленное и доп. - М.: Изд-во РГ, 2018. - 400 с. [Rumyantsev, O.G. Konstitutsiya Devyanosto tret'yego. Istoriya yavleniya (dokumental'naya poema v semi chastyakh ot Otvetstvennogo sekretarya Konstitutsionnoy komissii 1990-1993 godov) (The Constitution of the Ninety-Third. The History of the Phenomenon (Seven-Part Documentary Poem from the Executive Secretary of the Constitutional Commission of 1990-1993)). Izd. tret'ye, ispravlennoye i dop. Moscow: Izd-vo RG, 2018. 400 p.]
ют многочисленные статьи и интервью, как ученых, так и целого ряда политиков, начиная с высших руководителей нашей страны, прежде всего президента России В.В. Путина и председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко и заканчивая политиками пониже рангом - министрами.
Что касается первых лиц страны, то оценка большинства из них Конституции однозначно сугубо положительная. Выступая 12 декабря 2018 года в Кремле по случаю юбилея Основного Закона, Владимир Путин назвал Конституцию фундаментом российской правовой системы, документом, ставшим «решающим вкладом в преодоление жесткого политического кризиса и гражданского противостояния начала 90-х», позволившим «избежать катастрофы территориального распада», укрепившей «государственность и суверенитет нашей страны». «Конституция и все ее статьи, -говорил Путин, - это вершина российской правовой системы и одновременно фундамент ее развития. Текст Конституции не содержит пустых деклараций, ее положения действующие, работающие» «Однако, - добавил к сказанному президент, - это не закостенелая правовая конструкция, а живой, развивающийся организм». По словам Путина, все проблемы и текущие трудности будут преодолены при движении и соблюдении Конституции. На встрече с Валерием Зорькиным, также состоявшейся в день юбилея Конституции, т.е. 12 декабря, Путин вновь подчеркнул, что ее принятие стало поворотным событием в новейшей истории России, так как она «создала условия для стабильного развития страны». «Демократический, созидательный потенциал Конституции поистине неисчерпаем. И нам еще многое предстоит сделать, чтобы в полной мере воплотить в жизнь ее нормы и ценности», - считает президент России5.
Путину фактически вторит председатель Совета Федерации Валентина Матвеен-ко. В подтверждение такого вывода приведу лишь одну ее оценку. «На все эти основные
5 Грейханова А. Законный праздник // Российская газета, 13.12.2018. Режим доступа: Ы^:// rg.ru/2018/12/13/vladimir-putin-rasskazal-o-znachenii-konstitucii.html
запросы людей, - отметила она на встрече с представителями российской печати накануне юбилея Основного Закона, - Конституция дала четкие и понятные ответы. Прошло 25 лет, сегодня уже можно с большой степенью уверенности говорить, что наш основной документ - Конституция - сделан профессионально, ее статьи и положения работают. Я не вижу каких-либо серьезных оснований для того, чтобы они были в какой-то обозримой перспективе пересмотрены. Да, безусловно, вносились изменения в Конституцию, - это все-таки живой документ. Но они не затрагивали основополагающие статьи. Конституция, как фундамент, оставалась неизменной и обеспечивала устойчивость здания, каковым является наше государство»6.
Однако не все высшие должностные лица нашей страны так однозначно, как Путин и Матвеенко, оценивают Конституцию - 93. Например, Сергей Миронов -лидер фракции «Справедливая Россия» в Госдуме, считает, что понятие «социального государства» в Основном Законе должно быть раскрыто более полно. А лидер ЛДПР Владимир Жириновский прямо заявляет, что необходимо принять новую Конституцию потому, что «старый костюм сложно перекроить»7.
Весьма критичной позиции придерживается также спикер Госдумы Вячеслав Володин. В своем выступлении на встрече Владимира Путина с представителями Совета Федерации и Госдумы в Кремле, состоявшейся 25 декабря 2018 года, он предложил оценить Конституцию РФ на соответствие реалиям настоящего времени, а ее нормы и положения по тому, «насколько они эффективны, насколько сегодня они не утратили свою сущность. Ни в коем случае не замахиваясь на основополагающие положения, но вместе с этим, возможно, найти формат
6 Закон прямого действия // Российская газета, 12.12.2018. Режимдоступа: https://rg.ru/2018/12/12/ matvienko-uvazhenie-k-konstitucii-zavisit-ot-togo-kak-dejstvuiut-vlasti.html
7 Замахина Т. Свежий взгляд // Российская газета. 17.12.2018. Режимдоступа: https://rg.ru/2018/12/14/
reg-cfo/gosduma-obsudila-s-molodezЫu-sozdame-
ekonomiki-budushchego.html
с участием судей Конституционного суда, ведущих ученых в области конституционного права, экспертов и посмотреть, как Конституция и нормы в развитие Конституции работают сегодня, насколько они соответствуют тем положениям, которые были приняты», - заявил Володин, обращаясь к президенту8.
Однако не только по поводу юбилея, но и в последующем Володин продолжал утверждать, что наш Основной закон нуждается в изменениях. Например, 21 января 2019 г. в разговоре с журналистами он отметил, какие изменения назрели. «В законодательстве, - отметил Володин, - было бы правильно более полно раскрыть определение "социальное государство", так как реализация социальных прав является безусловным приоритетом для общества». С момента принятия Конституции возникло много профессий и форм занятости, многие из которых не полностью охвачены правовым регулированием. В результате, по мнению Володина, права граждан оказываются не защищены.
Расширение полномочий Госдумы и Совета Федерации с целью устранения дисбаланса ветвей власти и исправления крена в пользу исполнительной власти Володин также считает необходимым изменением в Конституции.
Усиление роли Федерального собрания в сфере парламентского контроля над правоприменением также необходимо, считает Володин. «Именно парламент обязан реализовать запрос граждан на соблюдение и максимально полную реализацию их конституционных прав», - заявил он. Следует, в частности, детализировать отчетность правительства перед парламентом именно по вопросам, поставленных Госдумой9. Инициативу Володина о необходимости расшире-
8 Герейханова А. В тесном контакте // Российская газета, 26.12.2018. Режим доступа: https://rg.ru/2018/12/25/prezident-prizval-parlamentariev-rabotat-s-regionami.html
9 Подробнее об инициативах В. Володина по изменению Конституции см.: Замахи-на Т. На контроле у депутатов // Российская газета, 22.01.2019. Режим доступа: https:// rg.ru/2019/01/21/volodin-obiasnil-predlozhenie-putinu-po-povodu-konstitucii.html
ния парламентского контроля поддержала и уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Татьяна Москалькова10.
Думаю, выводы Володина и его достаточно смелое заявление не случайны. Судя по всему, два года работы в качестве спикера Госдумы, находясь в постоянном тесном контакте не только с буквой, но и с духом Конституции, он неизбежно должен был прийти к таким выводам. Но, может быть и другая причина движет Володиным. Не стану гадать.
Несколько противоречивой позиции придерживается один из разработчиков Конституции-93 С.М. Шахрай. Противоречивой потому, что в одном случае он совершенно определенно защищает и букву, и дух Конституции11, разоблачая попутно мифы, с ней связанные: миф о том, что «наша Конституция - суперпрезидентская»; что Конституция «неудачная», потому что, дескать, в ней слишком много «воздуха» и др. В другом же случае Шахрай не только пророчит нашей Конституции «долгие лета», определяющий «образ желаемого будущего страны», но и выражает определённый пессимизм по поводу ее будущего. В интервью, данном главному редактору газеты «Аргументы недели» Андрею Угланову, он в частности отметил: «А вот вопрос власти иначе как с помощью Основного закона не решить. Поэтому я боюсь, что это последний юбилей действующей Конституции»12. Подтекст сказанного, по-моему, очевиден: сегодняшняя Конституция едва ли доживёт до следующего юбилея, т.е. до своего 30-летия. «В реальности, - пишет Шахрай, - в Конституции заложена модель президентско-парламентской республики со сложной системой сдерживания и противовесов»13.
В отличие от Сергея Шахрая другой активный участник конституционного процесса
10 Там же.
11 См., например: Шахрай С.В. Четверть века Конституции // Историк. - 2018. -№ 12 (48). - С. 72-74. [Shakhray, S.V. Chetvert' veka Konstitutsii (A Quarter of a Century of the Constitution) // Istorik, 2018, No. 12 (48), pp. 72-74.]
12 Аргументы недели, 2018, № 49, 13-19 декабря.
13 Ibid.
начала 90-х годов Виктор Шейнис значительно более определённо оценивает и содержание Основного закона, и его перспективы. Резюмируя его высказывания, скажу, что и к «живой» интерпретации, т.е. фактическому воплощению Конституции, у Шейниса есть серьёзные замечания и претензии. Вывод, который делает Шейнис, не только ясен, но и вполне обоснован. «Конституция-93, - пишет он, - конечно, нуждается в серьёзной реформе, когда и если наше общество захочет и сможет вновь двинуться к демократии, реализовать целевые ориентиры, зафиксированные в первых главах её текста, подтвердить европейский выбор, а не фейковые ориентиры евразийства и особого пути. Перечень изменений, которые следовало бы поставить в центр содержательной дискуссии, велик. По-видимому, адекватным решением было бы переработка большинства глав Конституции (за исключением первых двух), по сути - подготовка и утверждение её нового текста»14.
Не хотелось бы утомлять читателя дальнейшим цитированием оценок Конституции-93. Как и предыдущие, они очень разные, нередко диаметрально противоположные. Но есть один текст, который заставляет основательно задуматься. Это текст статьи Председателя Конституционного суда России В.Д. Зорькина, опубликованной в «Российской газете» 10 октября 2018 года. Эта статья называется «Буква и дух Конституции».
Содержание уб выводы статьи В. Зорькина
Главный вывод статьи Председателя Конституционного суда Валерия Зорькина «Буква и дух Конституции»15 состоит в том, что, несмотря на имеющиеся в ней недостатки (в начале статьи перечислены 6 таких недостатков16), российская Конститу-
14 Шейнис В. Конституция-93: путь, итоги, перспективы // Независимая газета, 12.12.2018. Режим доступа: http://www.ng.ru/ideas/2018-12-11/6_7460_ideas.html
15 Зорькин В. Буква и дух Конституции // Российская газета, 10.10.2018. Режим доступа: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html
16 К этим недостаткам Зорькин относит: 1 - отсутствие должного баланса в системе сдержек
ция 1993 года не нуждается в радикальном пересмотре. «Но подобные недостатки, -уверен Председатель Конституционного суда, - вполне исправимы путём точечных изменений, а заложенный в конституционном тексте глубокий правовой смысл позволяет адоптировать этот текст к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины «Живой Конституции». Опора на эту доктрину даёт возможность, не искажая сути правового смысла, заложенного в тексте Конституции Российской Федерации, выявлять его актуальное значение в контексте социально-правовых реалий».
Вполне обоснованно отмечая далее, что «Конституция РФ - не просто итог социального компромисса, достигнутого на определённом историческом этапе», что «если бы это было не так, то на каждом новом этапе развития общества и государства могла возникать потребность в новом социальном компромиссе, то есть в достаточно радикальных конституционных изменениях».
Соглашаясь с утверждением автора, что Конституция 1993 г. - это «итог социального компромисса», хочу, тем не менее, отметить, что, то содержание, которое следует далее в статье, совершенно определенно подтверждает, что «точечными изменениями» Основного закона нельзя будет обойтись, а нужны будут радикальные конституционные изменения, или даже принятие новой Конституции.
Каково же то содержание, которое приводит к такому выводу? Обращая внимание читателя на то, что «главным источником на-пряжённостей в российском обществе является нерешённость социально-экономических проблем, в том числе недостаточная защита социальных прав граждан», что «ожидания и
и противовесов; 2 - крен в пользу исполнительной ветви власти; 3 - недостаточную четкость в распределении полномочий между президентом и правительством; 4 - в определении статуса администрации президента и полномочий прокуратуры; 5 - в противопоставлении органов местного самоуправления органам госвласти, чему дает повод конструкция ст. 12 Конституции; 6 - в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
даже требования социальной справедливости выходят у населения на первый план и что несправедливости в разных сферах жизни воспринимаются людьми крайне болезненно», что наиболее болезненно и остро воспринимается обществом крайне несправедливое распределение бремени проводимых экономических реформ, свидетельством которого является чрезмерное социальное расслоение» (в подтверждение этих слов автор приводит ряд цифр и фактов), Зорькин должен отчетливо понимать и то, результатом чего все перечисленное им в статье возникло.
Отмечая значение права частной собственности, утвердившейся в постсоветской России в результате проведённых преобразований, автор статьи указывает вместе с тем на настоятельную необходимость нахождения разумного баланса и соразмерности «между гарантиями частной собственности, с одной стороны, и зашиты социальных прав населения - с другой». Весьма важен также вывод Зорькина о том, что «нам нужна сейчас такая корректировка либерально-индивидуалистического подхода к правоприменению (доминирующего в сегодняшней теории и практике), которая привнесла бы в само понятие права идеи со-лидаризма17. То есть нужна правовая теория,
17 В последнее время о солидаризме и справедливости заговорили многие, в том числе Патриарх Кирилл. А политический обозреватель «Российской газеты» Валерий Выжутович пишет: «В иерархии социальных запросов российского населения справедливость, несомненно, лидирует. Об этом говорят результаты исследования, проведенного Фондом ИНДЕМ. Они сопоставимы с результатами, полученными Институтом социологии РАН в общенациональном социологическом исследовании мечтаний и целей в жизни российских граждан. Сравнение показало, что справедливость является важной мечтой в российском обществе, а реализации этой мечты граждане ожидают от государства. «В то же время граждане понимают, что государство само несправедливо и поэтому неспособно гарантировать справедливость», - говорит ведущий научный сотрудник Фонда ИНДЕМ Владимир Римский. «Из лозунгов, наилучшим образом выражающих личные мечты российских граждан о будущем страны, наибольшее число сторонников, а именно 45 процентов, получил лозунг «социальная справедливость,
синтезирующая в рамках понятия права итоги индивидуальной свободы и социальной солидарности. Такой подход к правопони-манию в наибольшей степени соответствует ментальности российского народа, его правовому и нравственному сознанию».
Нельзя не обратить внимание читателя и на следующие выводы Валерия Зорькина. Во-первых, на вывод о том, что «российское общество уже достаточно хорошо сознаёт связь между социально-экономическими проблемами, стоящими перед значительной частью наших сограждан и несправедливостью приватизации крупной собственности, проведённой в стране в 90-е годы прошлого века. И это не только ставит под сомнение легитимность сложившейся системы собственности со всеми вытекающими отсюда последствиями и рисками, но и ведёт к подрыву общественного доверия и справедливости социального устройства в целом».
Следующей «сферой несправедливости» Зорькин оправдано считает коррупцию, в переводе с латыни означающей «разложение, порчу, разрушение». «В данном случае, - пишет Зорькин, - речь идёт о разложении институтов власти, что чревато разрушением той системы общественных отношений, на которую данная власть распространяется».
Хотелось бы также обратить особое внимание читателя на следующие два вывода Председателя Конституционного суда России.
Во-первых, на вывод о том, что «как показывает мировой политический опыт в организационном плане реальная демокра-
равные права для всех, сильное государство, заботящееся о своих гражданах». Другие лозунги оказались гораздо менее значимыми для большинства. В частности, каждый из лозунгов о демократии и свободе самовыражения личности, о возвращении России статуса великой державы и об обеспечении стабильности в обществе поддержала примерно четверть опрошенных. Остальные лозунги не получили и пятой доли их поддержки». Вы-жутович В. Ностальгия по невозвратному // Российская газета, 25.01.2019. Режим доступа: https://rg.ru/2019/01/24/vyzhutovich-liudi-ocenivaiut-deiatelej-proshlogo-cherez-prizmu-segodniashnih-nadezhd.html
тия наиболее эффективным образом обеспечивается двухпартийной (двухблоковой) системой, позволяющей сформировать политическую волю основных социально-политических сил как в элитах, так и в массах»18. Во-вторых, на вывод о том, что «нам необходим поиск новых, более эффективных моделей народовластия».
Не стану более утомлять читателя цитированием из статьи Зорькина, которая заметно отличается от всех его предыдущих. Не только основательной аргументированностью, но и глубиной, смелостью и дальновидностью.
Не считаю возможным и необходимым перечислять также все другие идеи, содержащиеся в анализируемой статье Зорькина. Как и упомянутые выше, они тоже подтверждают мой вывод о том, что «точечные изменения» нашей Конституции явно недостаточны. Но прежде чем обосновать такой вывод, сформулирую своё отношение к двум принципиально важным идеям, которые также содержатся в статье Валерия Зорькина. Это, во-первых, его идея о целесообразности нашего перехода к двухпартийной (двухблоковой) партийно-политической системе19 и, во-вторых, о том, что «нам необходим поиск новой, более эффективной модели народовластия». Что касается первой идеи, то на мой взгляд, в обозримом будущем она в нашей стране не может реализоваться, если только не создать искусственно и императивно необходимую для этого ситуацию, инициировав сверху «левую» и «правую» партию или блок. Однако искусственные конструкции, во-первых, недолговечны, а, во-вторых, малоэффективны. Отечественный исто-
18 После публикации статьи Зорькина тему двух-партийности (двухблоковости) начали активно обсуждать и в СМИ (см., например: Угланов А. Об исканиях и страхах российских элит // Аргументы недели, 10.11.2019, а также в этом же номере: «Об итогах съезда "Единой России" и Общероссийского народного фронта».
19 Кстати говоря, о переходе к двухпартийности с левой и правой партиями в 1996 г., незадолго до президентских выборов говорил в одном из своих телевизионных интервью и Борис Ельцин. Но в прошедшие 20 с лишним лет никто об этой идее не вспоминал.
рический опыт, в том числе недавний, это убедительно доказывает.
Для двухпартийности (или двухблоково-сти) у нас нет ещё необходимой социальной опоры, так как она не успела ещё сформироваться. Нет также соответствующей идеологической базы и требуемой политической культуры, поэтому говорить о переходе к двухпартийности, по моему мнению, явно преждевременно. Не уверен, что это будет возможно и в отдалённом будущем. Хотя в идеале такая система, безусловно, более эффективна, чем другие. Также как более эффективна парламентская республика, чем президентская. Но и до парламентской республики мы, к сожалению, также еще не доросли. Как, кстати говоря, не доросли и те страны СНГ, которые стремятся сейчас ее утвердить. Например, Армения и Кыргызстан. Для этого нужна другая, более высокая политическая культура населения и особенно электората и другой исторический опыт. И культура, и опыт формируются очень долго и не только на основании академических знаний политического характера о прогрессивности такой системы в других странах. Для этого необходима способность населения аргументировано ориентироваться и принимать обоснованные решения по поводу программ политических партий о особенно их адекватности требованиям времени и интересам большинства населения страны, а также такой же адекватности лидеров партии и особенно их способности возглавлять не только партию, но и страну в случае победы этой партии на парламентских выборах. У нас такой культуры также еще нет. Поэтому, если такие идеи витают сейчас в головах некоторых наших реформаторов, то они должны знать, что этому овощу время еще не пришло. И едва ли придет, если не забывать о нашем историческом опыте.
Вторая идея Зорькина о том, что нам необходим «поиск новой, более эффективной модели народовластия», на мой взгляд, значительно более плодотворна. Но с той только поправкой, что, во-первых, новая модель нужна всем странам, а не только нам. И, во-вторых, что надо вообще разобраться в сути явления демократии и особенно его современном воплощении. Полагаю, в связи
с этим, что нашим ученым-обществоведам различных научных специальностей надо постараться в этой проблеме фундаментально разобраться, особенно в сущности современной демократии, все больше переходящей в цифровое измерение. В любом случае ясно, что несмотря на безусловное значение демоса (народа) как основного (не единственного, как записано в нашей Конституции, а основного) источника власти, повседневная власть (кратос) принадлежит вовсе не ему, а политико-административной элите и другим субъектам (как одушевлённым, так и неодушевленным, например, партиям, деньгам, средствам информации, идеологии и др.).
Теперь выскажу своё мнение, почему России нужна новая Конституция, к чему я все больше склоняюсь. Если исходить из того, что верно констатировал в своей статье Валерий Зорькин (а именно от этого и следует, конечно же, отталкиваться), и от того также, что мною было воспроизведено выше, то исправить сложившиеся за прошедшие 25 лет ситуацию можно, к сожалению, только лишь радикальными мерами и только с новой Конституцией.
Исправить образовавшуюся в результате приватизации крупной собственности в 1992 г. несправедливость, устранить опасные социальные расслоения, бедность десятки миллионов наших сограждан, которая является величайшим позором для самой богатой природными ресурсами страны в мире, искоренить чудовищную коррупцию, которая, как ржа, разъедает всю общественную и государственную жизнь, заложить основы новой модели демократии и новой политической системы, также как новой системы ценностей общественных и властных отношений, новой системы эли-тообразования, новой структуры собственности и взаимоотношений между частной, общественной, государственной и другими видами собственности, можно только если условия для всего перечисленного выше будут зафиксированы в новой Конституции. Без таких фундаментальных изменений в нашем фундаменте никакого прорыва в нашем развитии не получится. Я, разумеется, прекрасно понимаю, что значит принятие
нового Основного закона, созданного на радикально новых принципах. Понимаю также, каких усилий и какого времени потребует от очень большого числа специалистов переработка всего государственного законодательства.
Но если это не сделать, мы не сможем выйти на широкую и твердую дорогу устойчивого развития и хорошего благополучного будущего у нашей страны точно не будет. В связи с этим не могу не привести обширную цитату из заключительной части статьи Зорькина, под каждым словом которой есть все основания подписаться. «Сейчас же нам нужно признать, - пишет он, - что Россия ещё не выработала такую стратегию развития, которая отвечала бы ожиданиям российского общества и его представлениям о справедливости, а также тому новому месту в мире, на которое претендует наша страна. Если попытаться сформулировать общие контуры подобной стратегии, то я бы сказал так.
Надо суметь соединить присущий российскому народу коллективизм, сформированный, можно сказать, выкованный, суровой природой, бесчисленными оборонительными войнами, необходимостью объединить множество наций и народностей «общей судьбой на своей земле», на основе конституционных принципов правового, демократического и социального государства, с созданием конкурентной экономической и политической среды. Частная конкуренция в сфере экономических и, что не менее значимо, политических отношений - это современное преломление главного принципа диалектики, согласно которому единство и борьба противоположностей является источником всякого развития. Без этого стране грозит очередной застой, опасные последствия которого мы уже испытали на своём опыте.
Без всего перечисленного мы не обеспечим решение той генеральной задачи, которую уже более полутора столетий пытались решить поколения российских правоведов и политиков - задачи России взять правовой барьер и, значит, полноценно жить по Конституции. А без решения этой генеральной задачи Россия не сможет обрести своё новое
высокое и прочное место во всё более сложном и далеко не благостном глобальном мире».
Некоторые выводы
Заключительную часть статьи я хочу посвятить весьма важным замечаниям методологического характера. Смысл первого из них состоит в том, что программные документы, будь то Конституция страны или программа политической партии, не должны быть пространными. По той простой причине, что, чем они многословнее, тем быстрее они устаревают и тем больше в них смысловых ошибок, которые трудно исправить и достаточно трудно однозначно интерпретировать. Лаконичность даётся не просто, но она намного ценнее многословия. В качестве примера сошлюсь на весьма краткую Конституцию США, действующую уже более двухсот (!) лет. Поправки, которые были приняты за прошедшие столетия, мало меняли ее суть.
Подробные трактовки тех или иных статей Конституции должны содержаться в конкретных законах, которые в любом случае приходится разрабатывать и принимать и которые легче корректировать. Поэтому прежде чем писать текст Конституции, надо договориться о методологии её разработки, а также о принципах, в нее закладываемых. И ещё об одном крайне важном моменте, практически проигнорированном в 1993 году. Конституция не должна писаться под интересы одного человека, пусть даже президента и системы его власти. Конституция должна разрабатываться под интересы общества и государства, и для того, чтобы не ошибиться в их характеристиках, надо хорошо знать и то, и другое, а также тренды их развития. Но особенно важно знать, на какой системе ценностей Основной закон должен базироваться. Кроме того, надо хорошо представлять себе, в каком направлении и общество, и государство объективно развиваются. Иначе говоря, Конституция не только должна создавать благоприятные условия для плодотворной жизни и деятельности общества и государства в данный исторический отрезок времени, но и должна
создавать условия для поступательного развития страны.
Исходя из всего выше сказанного, напрашивается следующий вывод. Нынешние реалии, новое состояние российского общества и государства, новое состояние мира, новое осознание всех перечисленных факторов и, наконец, фактически неверная методология разработки Конституции 1993 года (преимущественно под конкретную систему личной власти) подводит нас к выводу о том, что России нужна новая Конституция. Несмотря на огромный объем предстоящей работы, на этот шаг надо решиться. Если это не сделать, то те проблемы, которые накопились в социально-экономическом и политическом развитии за прошедшие 25 лет, о которых так убедительно рассказал в своей статье Валерий Зорькин, нельзя будет разрешить. Как Председатель Конституционного суда России и как, образно говоря, главный охранитель Основного закона страны, он, разумеется, не мог сказать, что нам нужна новая Конституция, что без нее нельзя решить те фундаментальные проблемы, о которых он говорит в своей статье. Если он не может сказать это по определению, то кто-то это ведь должен сказать.
К сказанному хотелось бы добавить еще следующее. Раз уж мы оказались в явно затянувшейся экономической стагнации, которую никак не можем преодолеть, несмотря на Стратегию - 2010 и 2020, национальные проекты и пр., то давно пора подумать, не имеет ли к этому отношение действующая Конституция, закрепившая властные, имущественные и всякие другие нормы нашей жизнедеятельности. Подумать, решиться и ситуацию исправить.
В завершающей части статьи, хочу ответить также на вопрос, который, полагаю, интересует читателей: почему она называется «Непрочный фундамент»?
Ответ на самом деле достаточно простой. Фундаментом законотворчества, законодательной пирамиды любой цивилизованной страны является Конституция, не случайно называемая также Основным Законом. От его прочности и адекватности реалиям зависит и прочность, и долговечность всей пирамиды, всего здания. Наша
Конституция - фундамент недостаточно прочный. Потому, что те фундаментальные недостатки, которые в ней содержатся, не позволяют ей быть такой. Речь идет не только о тех недостатках, которые называет в своей статье Валерий Зорькин. Они вовсе не главные, хотя, безусловно, весьма важные. Главные недостатки нашей Конституции, с моей точки зрения, состоят, во-первых, в том, что статьей 9 и 135 они фактически закрепляют незыблемость итогов чудовищно несправедливой приватизации 1992 года и отчуждают общество от природных богатств - основного источника его благосостояния; во-вторых, в том, что отчуждение высшего лица в государстве - президента от его должности становится (даже если для этого есть все основания) практически невозможным; в-третьих, в реальном запрете государственной идеологии (системы идейных и материально-этических ценностей), без которой Россия, как страна с явной глобальной миссией (и это не раз доказывала история) не может существовать. В этом, т.е. в невозможности осуществлять глобальную геополитическую миссию без государственной идеологии, заключается ответ на третий фундаментальный недостаток. В отношении первых двух недостатков скажу следующее. Несправедливость приватизации 1992 г. надо срочно исправить, что нельзя осуществить без изменения 9-й и 135-й статей Конституции. Природными богатствами должен владеть народ и для этого надо осуществить социализацию (национализацию) недр. Но государство должно отвечать за то, чтобы использование этих богатств было максимально рачительным, не хищническим, как нередко происходило в советское время. Но и общество также не должно быть безучастным к тому, как эксплуатируются природные ресурсы, за счет которых он главным образом живет. Этим должен постоянно заниматься народный контроль, разнообразные структуры гражданского общества.
В основе отношения к природным ресурсам должен лежать незыблемый принцип: «То, что создано Богом, природой, должно принадлежать всем людям, а не одному человеку и даже не группе лиц. Оно не должно
ни покупаться, ни продаваться. А то, что создано самим человеком (или группой людей), ему (или им) и должно принадлежать. И никто не должен иметь право это у него (или у них) отнимать или на них покушаться». Но в основе Конституции должны лежать и другие принципы, которые надо определить экспертному сообществу вместе с гражданским обществом.
Но также должно быть ясно, что неотъемлемое право частной собственности не должно становиться источником нечистоплотной наживы, эксплуатации (и тем более сверхэксплуатации, как это часто происходит) для одного человека или группы лиц. Несправедливость, которая из этого вырастает, не дает людям покоя, вызывает у них закономерное естественное чувство протеста и желания изменить ситуацию. Неистребимые, природой данные человеческие инстинкты - жадность, алчность, корыстолюбие, властолюбие и пр. - должны контролироваться, ограничиваться и пресекаться обществом, властью (социальным государством и гражданским обществом). Им не следует потакать, поскольку они в конечном счете разрушительны. В том числе для их обладателей.
Именно по этой причине итоги несправедливой, фактически грабительской приватизации 1992 г. надо отменить, несмотря на всю сложность этой процедуры. Можно сделать и иначе: заставить разбогатевших на чужом добре олигархов выкупить свою собственность по реальной, а не фиктивной цене 1991 года. Если не согласятся, национализировать ее, оставив им то, что они реально создали за прошедшие годы.
Что касается другого недостатка - возможности отчуждения неадекватного или не исполняющего свои обязанности (или нездорового) президента от должности, то не по Конституции это должно осуществляться, где только должно быть сказано, что президент может быть отрешен от должности, а по специальному федеральному закону. Закон «О выборах Президента Российской Федерации» существует и действует, а «Закона об отрешении от должности Президента Российской Федерации» нет. Каждый желающий стать президентом страны, дол-
жен знать с самого начала, что его могут отрешить от должности так же, как избрать. Он должен также знать, что статусом неприкасаемого он не обладает, что он в соответствии с принимаемой им присягой должен служить стране, а не клану, не семье, не себе или еще кому-то. «Не можешь, не способен, не хочешь, заболел, устал - уйди, освободи место» - таким должен быть принцип. В президентской республике, в которой главное лицо в стране обладает колоссальными полномочиями и возможностями, не должно быть иначе.
Утверждая все то, что сказано выше, я отдаю себе ясный отчет, насколько это трудно реализовать. Однако, если на кону стоит судьба страны, то о трудностях надо забыть, их надо преодолеть.
При работе над новой Конституцией все самое ценное из Основного Закона 1993 года также надо учесть. А ценного в ней немало. Например, глава 2, в которой говорится о правах и свободах человека как высшей ценности. И напоследок еще об одном. Так сложилась наша история, что фактически почти у каждого нашего первого лица государства, кто достаточно долго находился у власти, была так сказать «своя» Конституция - Ленинская 1918 года, расширенная в 1924 году, Сталинская 1936 года, Брежневская 1977 года, Ельцинская 1993 года. Но ни одна из них, к великому сожалению, не оказалась настоящим Основным законом, достаточно реалистичным и разработанным так, чтобы служить долго и войти в народную жизнь. Пусть будет и Путинская. Может быть, она станет именно тем документом, каким и должен быть Основной закон нашей страны.
Литература:
Конституция Российской Федерации: к 25-летию принятия Основного закона. Текст. Комментарии. Алфавитно-предметный указатель. - М.: Статут, 2018. -240 с.
Пляйс Я.А. Марксизм и социальные революции в России: монография. - М.: Центркаталог, 2018.
Пляйс Я.А. Политология в контексте переходной эпохи в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 99-116.
Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления (документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990-1993 годов). Изд. третье, исправленное и доп. - М.: Изд-во РГ, 2018. - 400 с.
References:
Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: k 25-letiyu prinyatiya Osnovnogo zakona. Tekst. Kommentarii. Alfavitno-predmetnyy ukazatel' (The Constitution of the Russian Federation: the 25th Anniversary of the Adoption of the Basic Law. Text. Comments Alphabetical Index). Moscow: Statut, 2018. 240 p.]
Pleis, Y.A. Marksizm i sotsial'nyye revolyutsii v Rossii: monografiya (Marxism and Social Revolutions in Russia). Moscow: Tsentrkatalog, 2018.
Pleis, Y.A. Politologiya v kontekste perekhodnoy epokhi v Rossii (Political Science in the Context of a Transitional Era in Russia). Moscow: ROSSPEN, 2010. Pp. 99-116.
Rumyantsev, O.G. Konstitutsiya Devyanosto tret'yego. Istoriya yavleniya (dokumental'naya poema v semi chastyakh ot Otvetstvennogo sekretarya Konstitutsionnoy komissii 1990-1993 godov) (The Constitution of the Ninety-Third. The History of the Phenomenon (Seven-Part Documentary Poem from the Executive Secretary of the Constitutional Commission of 1990-1993)). Izd. tret'ye, ispravlennoye i dop. Moscow: Izd-vo RG, 2018. 400 p.
DOI: 10.24411/2221-3279-2019-10028
WEAK FOUNDATION: COMPARATIVE ANALYSIS OF THE ASSESSMENTS OF THE RUSSIAN 1993 CONSTITUTION
Yakov A. Pleis
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
Article history:
Received:
Accepted:
08.02.2019
12.05.2019
About the author:
Dr. of Political Science, Dr. of History, Professor
e-mail: [email protected]
Key words:
1993 Russian Constitution; letter and spirit of the Constitution; new Constitution; 25th anniversary of the Constitution
Abstract: The article is devoted to the analysis of the controversial assessments of 1993 Russian Constitution made at its 25th anniversary. Author also focuses on the ideas contained in article "The letter and spirit of the Constitution" by the President of the Constitutional Court of the Russian Federation, published on October 10, 2018 in Rossiyskaya Gazeta. Summarizing the assessments of the ongoing discussion, author comes to the main conclusion: light changes are not enough to improve the 1993 Russian Constitution. Russia needs a new basic law, adequate to the new historical realities.
Для цитирования: Пляйс Я.А. Непрочный фундамент: компаративный анализ оценок российской Конституции 1993 года // Сравнительная политика. - 2019. -№3 - С. 32-45.
DOI: 10.24411/2221-3279-2019-10028
For citation: Pleis, Yakov A. Neprochnyy fundament: komparativnyy analiz otsenok rossiyskoy Konstitutsii 1993 goda (Weak Foundation: Comparative Analysis of the Assessments of the Russian 1993 Constitution) // Comparative Politics Russia, 2019, No. 3, pp. 32-45. DOI: 10.24411/2221-3279-2019-10028
