CC BY
1041
Ольга АНДРЕЕВА
НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ (определение понятия, сущность)
Настоящая публикация посвящена вопросу определения понятия неправительственной организации, явления дефакто существующего в политической жизни России. Несмотря на то что в демократическом обществе НПО призваны активно решать социальные противоречия, известны факты их привлечения в качестве движущей силы «бархатных» революций.
This publication analyzes the point of definition of «non-governmental organization» that de-facto exists in Russian political sphere. According to democratic society principles NGO must actively solute social contradictions. However sometimes they are getting involved as an active force of the «velvet» revolutions.
Ключевые слова:
неправительственная организация, «цветные революции»; non-governmental organization, «сolour» revolution.
Важными элементами гражданского общества являются неправительственные организации (НПО). В демократических странах роль НПО официально признаётся государством как значимая. НПО принимают активное участие в решении социальных проблем, разделяя эту функцию с государством. Современное международное право так и не выработало единого общепризнанного определения неправительственной организации. Обратимся к международным институтам, использующим понятие «неправительственная организация» («non-governmental organization»).
Неотъемлемой частью современной системы международных отношений является Организация Объединённых Наций. В ст. 71 Устава ООН приведена ссылка на неправительственные организации: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условлены с международными организациями, а в случае надобности, с национальными организациями после консультации с заинтересованным Членом Организации»1. В системе ООН существует двойной механизм определения НПО, осуществляемый ЭКОСОС и Департаментом общественной информации секретариата ООН. Рассмотрим оба эти определения.
В своих публикациях Департамент общественной информации секретариата ООН определяет НПО следующим образом: «Неправительственной организацией (НПО) является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне»2. Это определение исключает возможность членства в НПО юридических лиц.
Что касается ЭКОСОС, то он с 1946 г. принял несколько резолюций, касающихся консультативных отношений с НПО. Однако ни одна принятая резолюция не даёт определения неправительственной организации. В Резолюции 1996/313 от 1996 г. в п. 12 разъясняется, что под «НПО» для целей ЭКОСОС понимается организация, которая не учреждена каким-либо государственным органом или на основе межправительственного соглашения и удовлетворяет следующим условиям: она имеет «представительную структуру»; она располагает «соответ-
1 Устав Организации Объединенных Наций // Официальный сайт ООН // http://www.un.org/ russian/documen/basicd oc/charter.htm
2 Официальный сайт секции по неправительственным организациям Департамента общественной информации секретариата ООН // http://www.un. org/ russ-ian/question/ngo-dpi
3 Резолюция ЭКОСОС 1996/31 // Официальный сайт Департамента общественной информации секретариата ООН // http://www.un.org/ russian/question/r199136.pdf
АНДРЕЕВА
Ольга Степановна —
аспирант кафедры
международных
отношений Сибирского
института
международных
отношений и
регионоведения
ствующими механизмами отчётности перед своими членами»; её члены «осуществляют эффективный контроль над её политикой и деятельностью путём использования права голоса и через другие соответствующие демократические и транспарентные процессы принятия решений». Резолюция 1996/31 в п. 13 обращает пристальное внимание на любую поддержку, прямую или косвенную, финансовую или иную, которую НПО получает от любого правительства, требуя строгой отчётности об этом, а также расходования на цели, соответствующие целям ООН. Именно зависимость от правительства рассматривается как решающий фактор при решении вопроса о возможности сотрудничества. Очевидно, определение ДОИ ООН не совпадает с позицией ЭКОСОС, что означает отсутствие единого определения понятия НПО в системе ООН.
Некоторые межправительственные организации, как и ООН (например, Международная организация труда и Всемирная организация здравоохранения), учредили консультативный статус для НПО, вольно трактуя ту или иную организацию как неправительственную. Группа Всемирного банка в своих документах подчёркивает, что приводимое ими определение НПО не является юридическим термином.
В 1998 г. Международный центр некоммерческого права подготовил по заказу Всемирного банка «Руководство по разработке и применению законов, регулирующих деятельность неправительственных организаций». В Руководстве прямо указано, что приводимое определение НПО можно использовать как справочный материал по мере необходимости. Глава В Руководства в разд. 1 п. (а) даёт такое определение неправительственной организации: «В настоящем Руководстве под термином “неправительственная организация” (НПО) понимается объединение, общество, фонд, благотворительный фонд, некоммерческая корпорация или другое юридическое лицо, которое в конкретной правовой системе не считается частью правительственной структуры и не работает ради получения прибыли, т.е. заработанная прибыль не распределяется и не может распределяться как таковая. Этот термин не распространяется на профессиональные союзы, политические партии, кооперативы с распределением прибыли и церкви». Авторы руководства отмечают, что выбор такого термина обусловлен удобством его широкого использования в работе Банка.
Другой документ - операционное руководство Всемирного банка «О вовлечении неправительственных организаций в деятельность, поддерживаемую Банком» от января 2000 г. не содержит определения НПО, однако в сноске 1 перечислены категории организаций, подпадающие под понятие НПО, применяемое Банком: «Термин “неправительственная организация” объединяет в себе огромное количество различных типов организаций. В широком смысле понятие “НПО” включает все виды объединений индивидуумов, не имеющих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, вне зависимости от того, оформлено ли это объединение юридически или существует на неформальной основе. Понятие “НПО” также включает организации, созданные для обеспечения интересов своих членов (например, интересы малообеспеченных слоёв населения), или организации по защите окружающей среды»1. Как видно из приведённых выше документов, в практике Всемирного банка также нет единого определения неправительственной организации.
Среди межправительственных организаций, учредивших консультативный статус для неправительственных организаций, Совет Европы пошёл далее. 24 апреля 1986 г. им была разработана «Европейская конвенция о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций»2. Согласно Конвенции3, государства-участники соглашаются признавать «по праву» юридическую правосубъектность международной неправительственной организации, которую эта организация получила в государстве, где находятся её уставные органы.
Чтобы пользоваться положениями Конвенции, международная неправительственная организация должна отвечать следующим требованиям: не ставить своей целью получение прибыли; быть учреждённой документом, подпадающим под действие внутреннего законодательства государства-участника; осуществлять свою ос-
1 Операционное руководство Всемирного банка «О вовлечении неправительственных организаций в деятельность, поддерживаемую Банком» GP 14.70 январь 2000 г. // Официальный сайт Всемирного банка // http://wbln0018.worldbank.org/Institu-йопа1/Мапиак/ОрМапиа1.т^Лвс 1/1DFB247 ШЕ05В F9A85 25672C007D0950?OpenDocument
2 Резюме СЕД №124 // Официальный сайт Совета Европы // http://conventions.coe.int/ Treaty/rus/Summaries/ HtmV124.htm
3 Европейская конвенция о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций от 24 апреля 1986 г. // Информационная система по документам Европейского суда по правам человека и тематическим публикациям // http://www.echr-base.ru/CED124jsp
новную деятельность, по крайней мере, в двух государствах-участниках; иметь свои уставные органы на территории государства-участника, а управленческие и контрольные органы - в этом же или в другом государстве-участнике. Конвенция устанавливает, какие документы должны быть представлены властям государства-участника, где международная НПО хочет быть зарегистрированной. Она также определяет исключительные случаи, когда государство-участник может отказать в признании международной неправительственной организации (например, если её деятельность угрожает национальной безопасности, общественному спокойствию или препятствует борьбе с беспорядками и т.п.).
Другим документом, принятым Советом Европы позднее, 16 апреля 2003 г., в разделе «Сфера действия» дано такое определение неправительственной организации: «НПО - это, по сути, добровольные самоуправляющиеся организации, которые вследствие этого не могут подчиняться органам государственной власти. Термины, используемые для их описания в национальном законодательстве, могут варьироваться: это могут быть ассоциации, благотворительные общества, фонды, общественные, некоммерческие организации, общества и трасты. К неправительственным организациям не относятся структуры, действующие по принципу политических партий. К НПО относятся организации, созданные отдельными лицами (физическими или юридическими) и группами лиц. Они могут быть как национальными, так и международными по составу и сфере действия. НПО могут быть как неформальными организациями, так и структурами, обладающими правосубъектностью»1.
Таким образом, в мировом юридическом и политическом лексиконе понятие «неправительственная организация» - это традиционная форма обобщения при ссылке на весьма неопределённый круг организаций. Правила использования понятия НПО в международной практике не унифицированы, разнятся от одного института к другому и зачастую используются в разных значениях в терминологии отдельно взятого института.
Обратимся к законодательству России, регулирующему деятельность третьего сектора2.
1 Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе от 16 апреля 2003 г. // Официальный сайт Министерства иностранных дел России // http://www.ln.mid.ru/ns-npo. ші/ 5Ь338ас 59d39b715c32571070037609f/6f61ae15f2d 1473dc3257107003d30c0? OpenDocument
2 Андреева О.С. Международное национально-правовое регулирование деятельности зарубежных неправительственных организаций в России // Сибирский международный журнал, 2008, № 9, стр. 101—104.
Напомним, что к первому сектору относят государство, ко второму - коммерческие организации (бизнес-структуры), к третьему - неправительственные организации и различные общественные объединения.
Как показывает политическая практика «цветных» революций, для их успешной реализации в качестве активной силы привлекаются НПО. На политическом пространстве России действуют, кроме НПО, партии и общественные движения; и если деятельность партий и движений регулируется законами «О политических партиях» и «Об общественных объединениях», то деятельность НПО не регулируется нормативно-правовыми актами. Де-факто явление НПО существует, а де-юре оно не определено.
Опираясь на приведённые выше определения НПО, используемые на практике международными организациями, а также исходя из определений некоммерческих и общественных организаций по российскому законодательству, можно выделить следующие признаки, присущие неправительственным организациям:
1) получение коммерческой прибыли не ставится в качестве основной цели деятельности;
2) государственные органы не являются участниками или учредителями организации;
3) организация создана добровольно по инициативе участников;
4) подразумевается самоуправление на основе совместно определённой цели;
5) организация не использует и не пропагандирует насильственные методы, т.е. не является террористической;
6) организация не принимает непосредственного участия в политике с целью достижения власти, т.е. не является политической партией;
7) организация может быть оформлена юридически или действовать на неформальной основе;
8) организация может быть как национальной, так и международной по составу или сфере деятельности.
Таким образом, определим неправительственную организацию как объединение, оформленное юридически или существующее на неформальной основе, созданное отдельными лицами (физическими или юридическими) или группой лиц для достижения совместно определённой цели.
Данное определение не претендует на статус юридического термина. Оно объединяет в себе довольно широкий круг организаций, описываемых, например, как фонды, ассоциации, благотворительные организации, институты, движения, учреждения или союзы.
