CC BY
371
110 УДК 327+329.7 ББК 66.4+66.7
Е.В. Стецко
«ГЛОБАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ» И РОЛЬ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ЕГО СТАНОВЛЕНИИ
Глобальное управление рассматривается как механизм противодействия глобальным вызовам и как прообраз будущего мироустройства. Анализируются сильные и слабые стороны идеи «глобального управления». Особое внимание уделяется роли неправительственных организаций, их статусу, методам деятельности и роли в формировании глобального управления.
Ключевые слова:
глобализация, глобальное управление, глобальные проблемы, международные отношения, международные неправительственные организации, ООН.
Проблема глобального управления является сейчас одной из самых популярных и дискуссионных тем среди экспертов-международников, политологов менеджеров, юристов. Активно она обсуждается и в заинтересованных кругах гражданского общества. Проблемы и «вызовы» глобализации становятся всё более очевидными для каждого, а решения и «ответы», предлагаемые современными государствами и межгосударственными институтами оказываются недостаточно эффективными. В этой связи встаёт вопрос о новой системе управления мировым сообществом, становящимся всё более взаимозависимым и - одновременно - более уязвимым.
При рассмотрении глобализации может показаться, что изначально этот процесс никем и ничем не управлялся. Мера хаоса нарастала, но была некритичной. И лишь только технологическая и информационная революция второй половины ХХ в. ускорила и резко обозначила этот процесс: повысилась плотность и скорость коммуникаций, потребовались иные масштабы и меры в сфере принятия управленческих решений, обнажились проблемы гигантских диспропорций между развитыми и развивающимися странами. На самом деле, конечно, любая тенденция мирового развития на каждом историческом этапе находила свои управленческие решения. И долгое время механизмами такого глобального менеджмента являлись Вестфальские соглашения 1648 г., определившие статус суверенных государств и, в целом, - Вестфальскую систему международных отношений. А также - окончательно кодифицированное в ХХ в. междуна-
§ родное право.
§ Роль государства и права в системе управления международными отношениями определялась традиционными представ-
,2 лениями о силе («мощи») политического
субъекта и связывалась с волей правителя-суверена и подчинённой этому правителю волей подданных. Правитель-суверен или правительство суверенного государства олицетворяли совокупную волю народа (многих) и принимали решения путём договора или войн с другими такими же суверенами. По мере усложнения системы - роста промышленности, торговли, конкуренции, технологических достижений - появились новые средства решения международных проблем - мировые войны и международные организации различной направленности и масштабов. Повысилась политическая роль крупного бизнеса, мировой общественности, отдельных политиков, деятелей культуры и харизматических лидеров. Однако все эти меры до определённого момента соответствовали принципам Вестфальской системы. Традиционные законы и нормы права какое-то время сохраняли запас прочности при нарастающих изменениях. Роль субъектов, принимающих глобальные решения, была распределена между правительствами великих держав и международными (межправительственными) организациями. Можно сказать, что биполярная система с двумя центрами силы в США и Советском Союзе, а также ООН были своеобразным «мировым правительством» второй половины ХХ в. А Устав ООН стал рассматриваться как некий кодекс поведения для государств (хотя, конечно, весьма далёкий от прообраза мировой Конституции). Противодействовать хаосу и поддерживать относительную стабильность помогали различные политические, экономические и военные альянсы, а также возможности ООН как демократической трибуны и «коллективного разума». Борьба за союзников и «дружба против кого-то» в рамках существующего международного права и институтов и составляла суть мировой политики. «Мировое правительство»
в этом историческом контексте состояло из государственных элит (развитых государств) и бюрократии крупнейших международных организаций.
Именно на это «мировое правительство» и возлагались большие надежды и после трансформации биполярной системы, информационной революции, появления Интернета и распространения сетевых технологий, качественного и количественного роста гражданского общества, обострения глобальных угроз. Однако стало очевидным, что содержание системы, появившиеся в ней новые структуры и типы коммуникаций вступили в противоречие с традиционной формой. Для новых акторов и типов взаимодействий она оказалась «прокрустовым ложем», в котором приходится существовать, но трудно развиваться. Энергия противодействия порождает ситуацию неуправляемого хаоса в миро-политических отношениях. В этой связи стали востребованными исследования по синергетике, по процессам управления сложными неравновесными системами. И они нашли свою интерпретацию в политологии и теории международных отношений. Само понятие «мирового (или глобального) правительства» было потеснено многофункциональным - «глобальным управлением».
Формирование понятия «глобальное управление». Стало традиционным при определении «глобального управления» приводить исследования Дж. Розе-нау [8]. Он проанализировал английские термины «government» (правительство) и «governance» (управление). Понятие «правительства» включает в себя некие структуры, наделённые властными полномочиями и опирающимися на общественное и международное признание. Властные функции правительства также закреплены в праве, в конституциях государств. Правовые механизмы наделяют правительства не только всей полнотой власти, но и возлагают на него всю меру ответственности. «Управление» понимается, прежде всего, как функция некоего процесса; в нашем случае - процесса глобального развития, глобализации. Само понятие «управления» не подразумевает персонификации власти и создания конституционно закреплённых властных структур. Напротив, такая система «глобального управления» предполагает гибкость, сменяемость и взаимозаменяемость своих структур, быстрое реагирование на изменение процессов и поведение акторов. Однако, мера ответственности в «глобаль-
ном управлении» не фиксируется законодательно. Успешность такого управления определяется эффективностью, выгодой, ростом доступных социальных благ или же отсутствием перечисленного. Отсутствие властных функций и ожидание того, что глобальная система управления сама организует себя, чревато для мирового сообщества возможностью усугубления социальных диспропорций, конфликтности и хаотизации международных процессов.
Таким образом, идеи «глобального (мирового) правительства» и «глобального управления» должны были бы быть адаптированы к реалиям современного мира. Нужно учитывать, с одной стороны, невозможность построения всемирной империи (или федерации) и наделения мирового правительства конкретными полномочиями и обязательствами, с другой - непреодолимость в обозримом будущем социально-экономических, культурных и прочих диспропорций в глобальном масштабе, которые не позволят управлять миром как совокупностью корпораций.
«Глобальное управление» как противодействие вызовам глобализации. Несмотря на всю противоречивость применения «глобального управления» для регулирования мировых процессов, сама идея весьма удачно подошла для мобилизации усилий по противодействию глобальным проблемам. Можно сказать, что апробирование идеи «глобального управления» в рамках уже имеющейся глобальной структуры ООН для решения конкретных задач стало площадкой для совершенствования данной концепции, с одной стороны, и подготовки общества к её восприятию и признанию - с другой.
Экологические и футурологические исследования 70-80-х гг. ХХ-го в. относительно будущего человеческой цивилизации (в частности, доклады Римского клуба) приобрели широкий общественный резонанс и внимание ведущих политиков. Желание привлечь внимание к проблемам окружающей среды и выживания человечества перед лицом новых вызовов, а заодно сплотить мировое сообщество и попытаться обойти традиционные противоречия, побудило начать процесс реформирования ООН.
Изначально идея «глобального управления» прокладывала себе дорогу в кругах ООН благодаря деятельности трёх независимых комиссий: Независимой комиссии по проблемам международного развития (Комиссии В. Брандта), Всемирной комиссии по окружающей среде и разви-
3 О
тию (Комиссии Г.Х. Брунтланд) и Независимой комиссии по вопросам разоружения и безопасности (Комиссии У. Пальме). Собственно, Комиссия Брунтланд была создана в 1983 г. на основе выводов комиссий Брандта и Пальме. Именно в рамках работы этих комиссий впервые прозвучала мысль о необходимости совместного (глобального) управления окружающей средой с целью выживания человечества и сохранения ресурсов для будущих поколений. В 1987 г. впервые был введён термин «устойчивое развитие» в докладе комиссии Брунтланд «Наше общее будущее» («Our Common Future»). «Всемирная программа изменений», сформулированная в данном докладе, предполагала создание системы принятия решений для управления окружающей средой [4].
А уже в 1992 г. была создана организация, в названии которой было прямое указание на необходимость глобального управления - Комиссия по глобальному управлению и сотрудничеству, которую возглавил бывший на тот момент президент Социнтерна И. Карлссон. В 2001 г. ей на смену пришла Комиссия по глобализации, но направление деятельности осталось тем же.
В 1995 г. Комиссия по глобальному управлению подготовила доклад «Наше глобальное соседство» («Our global neighborhood») [7]. В докладе говорилось о необходимости коренного переустройства ООН, и даже выдвигался соответствующий проект, согласно которому в рамках универсальной организации должен был появиться новый орган - Совет экономической безопасности (СЭБ), который бы осуществлял координацию между глобальными и региональными экономиками мира, структурами ООН и региональными организациями. Именно здесь раскрывалась идея глобального управления, как системы основанной на демократических принципах и правовых нормах, исполнение которых обязательно для всех. Идеологической основой глобального управления также являлась «глобальная гражданская этика», которую предстояло выработать на основе общечеловеческих ценностей с уважением различных культурных, политических и религиозных воззрений.
Впоследствии проект СЭБ не был принят, а функции СЭБ перешли в ЭКОСОС (Экономический и Социальный Совет) ООН. Ранее, с 1992 г., в рамках ЭКОСОС стала функционировать и Комиссия по устойчивому развитию. На эту комиссию и была возложена роль координатора про-
грамм всех специализированных учреждений ООН и других международных организаций, в документах и деятельности которых намечались цели и задачи устойчивого развития.
Таким образом, идея глобального управления окружающей средой (и развитием!) стала постепенно осуществляться и координироваться в рамках специализированных организаций системы ООН с привлечением к сотрудничеству существующих региональных организаций, сетей научно-исследовательских институтов, партнёрских неправительственных организаций.
Почему это стало возможным именно в рамках программ по защите окружающей среды, выживанию и развитию человечества? Прежде всего, потому что экологическая тематика не только глобальна, но и наднациональна и надидеологична. В этом смысле объединить усилия и создать соответствующие сетевые структуры более легко, чем если бы аналогичные организации создавались бы для решения проблем национальных и этнических конфликтов, миграции, экономического неравенства и т.п.
Можно сказать, что экологическая проблема и сопутствующие ей диспропорции глобального развития сыграли (и играют) роль внешней угрозы, «общего врага», для отпора которого нужно выступить единым фронтом, с единым командованием и стратегией. Не случайно, на наш взгляд, концепция «глобального управления» и усилия по её институциализации особенно ярко проявились в середине 90-х гг. ХХ-го в., когда стало ясно, что биполярная система с меняющимися полюсами «добра» и «зла» была, хотя и архаичной и несовершенной, но всё же весьма стабильной. Стабильной даже в своей постоянной политической и военной напряжённости. И это стабильное противостояние могло бы продолжаться сколь угодно долго, если бы не технологическая революция, рост гражданского самосознания и, как следствие - появление новых акторов международных отношений, претендующих на реальное участие в мировой политике.
Перемещение акцентов с борьбы за власть и влияние между новыми и традиционными акторами на борьбу за устойчивое развитие и охрану окружающей среды для выживания нынешних и будущих поколений - это некая «разрядка напряжённости». Критика общества потребления и техногенной цивилизации хотя бы немного - в рамках политической моды - способна снизить накал борьбы за все виды
ресурсов, и, в конечном итоге - борьбы за господство. А сетевые формы взаимодействия и управления в рамках решения данных глобальных проблем - вряд ли помогут их решить радикально, но сформируют навыки сотрудничества с правительствами и лицами, принимающими решения, контроля и быстрого реагирования. Таким образом, гражданское общество, качественно и количественно возросшее за последние десятилетия, участвуя (хотя бы даже в малой степени) в системе глобального управления реализует свою активность и снижает протестные настроения.
Неправительственные организации как элементы системы «глобального управления». В последние несколько десятилетий неправительственные организации (прежде всего, МНПО) стали полноправными акторами международных отношений и активно влияют на мировые политические процессы. А, следовательно, в меру своих возможностей, НПО пытаются в эти процессы встраиваться и отчасти даже ими управлять.
«В начале XXI века МНПО активно действуют по следующим направлениям:
- поднимают вопросы, которые не затрагиваются деятельностью правительств;
- собирают, обрабатывают и распространяют информацию о международных проблемах, требующих общественного внимания;
- инициируют конкретные подходы к их решению и побуждают правительства к заключению соответствующих соглашений;
- лоббируют правительства и межгосударственные структуры с целью принятия необходимых решений;
- осуществляют наблюдение за деятельностью правительств и межгосударственных структур в тех или иных сферах международной жизни и выполнением государствами и МНПО взятых на себя обязательств;
- мобилизуют общественное мнение и способствуют возникновению чувства причастности «простого человека» к крупным международным проблемам» [3].
Почему для реализации «глобального управления» НПО являются не только возможным, но и необходимым структурным элементом? Прежде всего, потому что, как мы уже выяснили, «глобальное управление» представляет собой управление процессом, а не властную форму правления, основанную на принадлежности к династии и/или богатстве. Эта же менеджерская
функция «управления - решения задачи» составляет основу миссии любой неправительственной организации. По сути дела, разница между попытками реализовать идею «глобального управления» и реально работающими международными НПО -только в количестве глобальных проблем, которые необходимо решить. У НПО это ограниченный круг, «глобальное управление» претендует на абсолютный охват. Что, впрочем, делает его утопичным, и вызывает критику даже у сторонников этой идеи. Однако само намерение взять под контроль и, по крайней мере, вовремя и адекватно реагировать на неизбежные и часто непредсказуемые проявления глобализации, заслуживает внимания и дальнейшего развития.
Далее в этой связи необходимо обратить внимание на юридический статус неправительственных организаций. Он уникален, т.к. является нейтральным по отношению к властным полномочиям, получению коммерческой прибыли и принадлежности к какому-либо государству или политической силе.
Официальный статус неправительственных (негосударственных, некоммерческих) организаций определяется внутренним гражданским законодательством и международным правом, прежде всего -Уставом и резолюциями ООН, а также международными конвенциями, принятыми различными межправительственными организациями, с которыми НПО желают вступить в формальные отношения.
Современное международное право не выработало единого определения неправительственной организации, но, тем не менее, можно выделить несколько критериев, которым НПО должны соответствовать. Во-первых, неправительственные организации создаются не на основе межправительственного соглашения и, таким образом, не связаны с суверенитетом государств. Во-вторых, это некоммерческий характер деятельности НПО. В резолюциях ООН это определяется требованием финансирования организации самими членами и/или добровольными взносами [5]. Совет Европы прямо указывает на обязательность «некоммерческих целей» таких организаций. Следовательно, транснациональные корпорации не могут рассматриваться как НПО [6]. Тем не менее, формально некоторые некоммерческие организации, объединяющие представителей бизнеса, лоббирующих коммерческие интересы, признаются в качестве НПО и ООН и Советом Европы (например, Меж-
дународный морской форум нефтедобывающих компаний.)
В-третьих, организация не должна использовать или пропагандировать насильственные методы, что исключает из круга НПО освободительные движения, воюющие или восставшие стороны и прочие вооружённые группировки, даже если их действия легитимны по международному праву (например, Организация освобождения Палестины). И, в-четвёртых, НПО не должна принимать участие в политике с целью достижения власти. Следовательно, в качестве НПО не рассматриваются всевозможные политические партии и оппозиционные объединения, хотя некоторые из них, например, Либеральный интернационал, Социалистический интернационал, Международный союз демократов считаются НПО [1].
Таким образом, неправительственной организацией является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне, не имеющий целью достижение власти. Что касается уточнения статуса международных организаций в качестве неправительственных, то кроме необходимого отсутствия межправительственного соглашения, нужно также наличие отделений данной организации, по крайней мере, в трёх странах. Это дополнение было введено резолюцией ЭКОСОС 288 В (X) 1950 года. И большинство субъектов международного права придерживаются этой трактовки в своих отношениях с международными НПО. В разработанной Советом Европы «Европейской Конвенции о признании международных неправительственных организаций субъектами права» 1991 г. говорится о том, что международный статус НПО подтверждается и при её деятельности в двух странах. Однако обе эти страны должны быть членами Совета Европы [6].
Понятно, что официальная (юридическая) независимость от власти, бизнеса, идеологии, религии и прочих институтов далеко не всегда является таковой в реальности. В настоящее время существуют многочисленные НПО, созданные донорами (правительствами государств, крупным бизнесом, криминальными и террористическими структурами) непосредственно под свои проекты и для решения своих проблем. Но все перечисленные субъекты задействуют НПО именно потому, что юридически последние являются независимыми и нейтральными. А «независимость» - это дорогой элемент имиджа. Именно нейтральный
статус создаёт эффект объективности и незаинтересованности в продвижении чьих-либо национальных и прочих интересов. В свою очередь, защита общечеловеческих ценностей такими нейтральными неправительственными организациями становится своего рода попыткой воплощения мечты о социальной справедливости. Это же стремление к обеспечению социальной справедливости и устойчивого развития подразумевает и идея «глобального управления».
Кроме миссии и статуса есть ещё, на наш взгляд, два аспекта, которые «роднят» «глобальное управление» с деятельностью НПО.
Для любого управления, в том числе и прежде всего глобального, нужны ресурсы и стратегии. Ресурсы могут быть очень серьёзными и дорогостоящими. Например, военная сила или деньги. Понятно, что этими ресурсами обладают государства, транснациональные банки и транснациональные корпорации. И эти крупнейшие «ресурсные» акторы неизбежно встроены - в даже несовершенную - систему «глобального управления» и имеют свои стратегии поведения, устанавливают свои правила игры. Но чтобы осуществлять глобальное взаимодействие, эффективную коммуникацию, нужно иметь более гибкие стратегии и уникальные ресурсы (управленческие и человеческие). Именно ими и обладают НПО.
Эти гибкие стратегии деятельности обусловлены, прежде всего, тем, что НПО в настоящее время развиваются и поддерживают свою жизнедеятельность как сетевые структуры и в режиме сетевых взаимодействий. Именно возможность создания сетей позволяет НПО быстро приобрести транснациональный характер. Для этого достаточно заявить актуальную миссию (цель) и найти сетевых единомышленников. Последующие акции не заставят себя долго ждать. По завершении работы глобальные сетевые коалиции могут также быстро распадаться и вновь собираться уже для исполнения других проектов. Такое быстрое реагирование, текучесть, заполнение проблемных «пустот» в социальном пространстве, все эти методы НПО в идеале должны воспроизводиться в системе «глобального управления».
В связи с сетевым принципом работы современных НПО важно отметить ещё один уникальный ресурс, который неправительственные организации эффективно используют. Это информация. Добывают информацию неправительственные организации благодаря всё тем же нейтраль-
ному статусу и своей миссии - это позволяет везде быть и никому не принадлежать (по крайней мере, формально). Работа с полученной информацией, её умелая подача составляют основу деятельности многих НПО. «Эту особенность неправительственных объединений хорошо иллюстрирует типология основных методов деятельности так называемых «транснациональных сетей влияния» (transnational advocacy networks): информационная политика (способность доставлять политически важную информацию быстро и надёжно туда, где её влияние будет наибольшим), символическая политика (способность вызывать в сознании аудитории, не знакомой с ситуацией, символы, действия и истории, помогающие ей составить представление о сути проблемы), политика рычагов (способность подключать к своей деятельности более сильных акторов, когда собственных сил недостаточно для изменения ситуации), политика подотчётности (способность обязывать более сильных акторов действовать на основе политики или принципов, которые они формально одобрили) [2].
Это обладание информационным капиталом позволяет не только считаться с НПО как с политической силой, но и делает их реально существующими, хотя и не институциализированными механизмами «глобального управления».
В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря на имеющиеся у мирового
Список литературы:
[1] Кузнецова Е.В. Эволюция консультативного статуса международных неправительственных организаций при Экономическом и Социальном Совете ООН // Белорусский журнал международного права и международных отношений. - 2001, №№ 3. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www. cenunst.bsu.by/2001.3/kuznetsova.shtml
[2] Михеев А.Н. Неправительственные объединения как акторы мировой политики // «Приватизация» мировой политики: локальные действия - глобальные результаты. - М., 2008. - С. 132-133.
[3] Наумов А.О. Международные неправительственные организации в современной мирополитичес-кой системе. - М., 2009 - С. 50-51.
[4] Павленко В.Б. Устойчивое развитие как инструмент глобализации //Мир и политика. - 2012, № 4 (067) . - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://mir-politika.ru/356-ustoichivoe_razvitie.html
[5] Резолюция ЭКОСОС 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г. Пункт 36(b) . - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.un.org/russian/question/eres1296.pdf
[6] Статья 1 Конвенции Совета Европы о признании международных неправительственных организаций субъектами права. - Интернет-ресурс. режим доступа: http://www.noncommerce.rin.ru/ information/priz.html
[7] Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance. - N.Y.: Oxford University Press, 1995.
[8] Rosenau J. Governance in a New Global Order // Governing Globalization: Power, Authority and Global Governance / Edit. D. Held, A. McGrew. - Polity Press, 2002.
сообщества средства, механизмы и организационные структуры для реализации идеи «глобального управления», в действительности в настоящее время она может быть осуществлена лишь в отдельных аспектах международной жизни. Для реального внедрения системы «глобального управления» необходимо упрочение наднациональных структур в региональных организациях, эффективность их деятельности и готовность выходить на более высокий - мировой - уровень. Однако в условиях нынешнего политического и экономического кризиса суверенные государства вряд ли согласятся передать национальную бюджетную политику и руководство вооружёнными силами некоему мировому центру.
Одним из альтернативных путей развития системы «глобального управления» можно рассматривать упрочение роли ООН при условии изменения структуры Совета Безопасности и создании собственных вооружённых сил. Однако реализация этой возможности (как, впрочем, и все разговоры о мировом правительстве и управлении) будут сопровождаться и сопровождаются «теориями заговора» и изучением происков «мировой закулисы», что само по себе невозможно ни абсолютно доказать, ни абсолютно опровергнуть. Подтверждение эффективности и завоевание доверия системы «глобального управления» - дело будущего.
3 О
