CC BY
179
Теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
13
НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ПРАВОВОЙ СРЕДЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ПОЛЯКОВ Александр Иванович,
ЧЕРДАКОВ Олег Иванович
Аннотация. В статье говорится о формировании неправительственных организаций в правовой системе постсоветской России. Раскрываются особенности их деятельности, предложена периодизация становления и развития названных институтов.
Annotation. The article touches upon the issue of development of non-governmental organizations in the legal system of post-Soviet Russia. The article reveals some peculiarities of their activity and suggests periodization offormation and development of the mentioned institutions.
Ключевые слова: неправительственные общественные организации, социалистическая эпоха, институты неправительственных организаций, гражданское общество.
Key words: non-governmental public organizations, socialist era, non-governmental institutions, civil society.
В процессе создания новой российской правовой среды, ориентированной на формирование гражданского общества, после распада СССР обозначились вопросы о месте и роли в ней неправительственных общественных организаций. Несмотря на стремление к кардинальному изменению государства, сокращению влияния старых политических доктрин в новом информационно-идеологическом пространстве, образованном после 1991 года, на первом этапе российской истории четкой стратегии общества по отношению к негосударственным, неправительственным, общественным организациям не обозначилось.
Характерным подтверждением данного суждения может служить Концепция судебной реформы в РСФСР от 21 октября 1991 года, которая отражала стремление заинтересованных лиц в прогрессивном преобразовании сложившейся правоохранительной системы государства, однако не рассматривала широкого использования в судебной системе негосударственных, общественных институтов. Основное внимание в Концепции уделялось «обеспечению верховенства суда в правоохранительной деятельности, примата юстиции над администрацией».
В обосновании целесообразности судебной реформы говорилось: «Россия вынуждена начать и провести судебную реформу, прежде всего потому, что меняется место и роль государства в жизни республики. Из политического оно становится правовым. Преобразование организации управления государством на принципах разде-
ления властей требует оформления правосудия в самостоятельную ветвь власти, создание системы сдержек и противовесов. Очевидно, что эта цель не может быть достигнута количественным наращиванием корпуса следователей и судей, мобилизацией ресурсов, эпизодическими и разрозненными поправками законодательства, поскольку речь идет об изменении предназначения юстиции».
Если негосударственные и общественные организации, действовавшие в социалистическую эпоху, получали определенную государственную поддержку и в ряде случаев являлись частью советской системы, то неправительственные организации воспринимались советскими функционерами как антигосударственные структуры из-за активных антисоветских выступлений, проводившихся в период так называемой «оттепели».
Категория «неправительственная организация» в юридической литературе существует относительно короткий временной период, ее появление связывают с зарождением новых политических тенденций в конце 80-х годов XX столетия. В Советском Союзе широкое толкование получала дефиниция «общественная организация», воспринимаемая в научной среде как «добровольное, но закрепленное формальным членством объединение советских граждан, которое, будучи построено на основе демократического централизма, самоуправления и самодеятельности, имеет своей задачей в соответствии с законными интересами и правами объединив-
14
Юридическая наука. 2015. № 2
шихся лиц осуществление деятельности, направленной на достижение целей организации, а тем самым одновременно - на участие в коммунистическом строительстве». Хотя распространение названная дефиниция получила в международном праве в послевоенный период.
В дореволюционной российской правовой системе неправительственные организации были интегрированы в структуру благотворительности. В советскую эпоху названные институты ассоциировались с системой социального обеспечения и контроля как одна из форм социальной поддержки.
Проблемной задачей в форматировании новой постсоветской правовой среды был процесс интеграции в нее неправительственных организаций, которые в шестидесятые годы в СССР сформировали свой диссидентский имидж. Как отмечал Д.А. Землянский, «неправительственные общественные организации вышли на авансцену из недр политического диссидентства, таким образом, унаследовав его политическую культуру. Эти организации возникали стихийно, не имея четкого представления о способах решения своих финансовых, организационных проблем, формах и методах работы, поэтому в настоящее время остро стоит вопрос о теоретической разработке их институциональных основ».
Можно с определенной долей уверенности констатировать, что в российском исследовательском сообществе не сложилось единых оценочных суждений в отношении перспектив развития институтов неправительственных организаций в России. Теоретики и практики не могут определиться с согласованием позиций по ряду принципиальных вопросов: участия неправительственных организаций в регулятивной системе государства, определении сфер и областей применения их деятельности, механизма их взаимодействия с государством.
В новейшей российской истории эволюция неправительственных общественных организаций исследователями представляется как многоэтапный процесс, который имеет свою хронологическую специфику. Ю.В. Ботнев определил в развитии отечественного правозащитного движения (ассоциируя его с неправительственными организациями) три основных периода: советский (или диссидентский) период (с 1965 по 1985 год); период перестройки (с 1986 по 1993 год); современный период (с декабря 1993 года до наших дней).
Мы не разделяем взгляды названного исследователя, так как считаем, что представленная периодизация некорректна. Начало диссидентское движение берет с XX съезда КПСС (февраль 1956 года), осудившего культ личности, а также идеологическое наследие Сталина. Данный процесс подтолкнул недовольных репрессиями граждан к скрытым и открытым антисоветским выступлениям. Завершился он в 1989 году принятием Закона «О выборах народных депутатов РСФСР», активизировавшего политическую жизнь страны и снявшего многие острые вопросы, на которых делали свой имидж диссиденты.
Второй период начался в 1989 году и закончился в 1993 году. Его характерные признаки связаны с определенными событиями. В частности, 4 октября 1993 года в Москве произошел разгон Съезда народных депутатов и Верховного Совета России. Б.Н. Ельцин прекратил полномочия Советов всех уровней, а 25 декабря Конституция провозгласила создание независимого государства Российская Федерация, а Б.Н. Ельцин был наделен полномочиями главы государства. Таким образом, в 1993 году завершился распад СССР, что окончательно выбило почву и протестные настроения у диссидентов, потерявших объект критики.
Первый и второй этапы отличались латентностью, малочисленностью сторонников, неспособностью названных структур оказывать существенное влияние на политический климат государства и в основном были представлены диссидентскими организациями. Рожденное в середине пятидесятых годов диссидентское направление фактически позиционировалось в СССР как антисоветское, антикоммунистическое движение граждан. Они называли себя правозащитниками или инакомыслящими. Вся их работа была направлена на критику сталинизма, защиту прав человека и демократии, проведение коренных экономических преобразований, создание открытого правового государства. В какой-то степени их мировоззренческая позиция повлияла на перестройку, а к началу девяностых годов диссидентство стало вырождаться, исчерпав свой ресурс. Плюрализм мнений и легализация некоторых идей диссидентства подорвали смысл движения.
Последний этап, начавшийся после 1993 года, наоборот, показывает возможность неправительственных организаций расшатывать социально-политическую ситуацию внутри государ-
Теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
15
ства, вплоть до создания условий дестабилизации национальной безопасности государства. Отсюда отношение к неправительственным организациям в большинстве случаев выражается в форме скептической недоброжелательности. Даже в российском законодательстве понятие «неправительственная организация» используется крайне редко, хотя в общественно-политическом, международно-правовом лексическом обороте данное понятие ассоциируется с правозащитной средой.
Место и роль неправительственных организаций в системе гражданского общества и правового государства во многом определяется их функциями. Полагаем, что одной из главных функций является представительство и защита интересов определенной группы граждан в противостоянии с государственными органами и политическими элитами.
Вторая функция социальной интеграции и мобилизации направлена на объединение членов организации и их сторонников для проведения в жизнь заявленных идей и целей. С помощью неправительственных организаций формируется идеологический имидж гражданского общества. Вовлекая членов сообщества в реализацию общественно значимых направлений, неправительственные организации способствуют формированию активной гражданской позиции, повышению политического кругозора и правовой культуры населения, выполняют функцию социализации граждан.
Третья функция, коммуникативная, связана с обеспечением обратной связи между гражданами и властью. Посредством взаимодействия с неправительственными институтами граждане высказывают суждения о реализуемой властью политике, определяют свое отношение и желание к ее поддержке.
В последние десятилетия неправительственные организации работают в правозащитной сфере, как правило, они специализируются на определенных социальных кластерах, например бездомных, заключенных, инвалидах, беженцах, подростках, религиозных движениях, военнослужащих и др.
Некоторые неправительственные организации федерального и регионального уровней вписались в правовую среду за счет своей универсальности. Их деятельность направлена на реализацию комплекса проблем, относящихся к защите прав человека, содействию законотворческому процессу, осуществлению мониторинга
прав человека и иных значимых проектов. К ним можно отнести просветительскую и образовательную деятельность, пропагандистскую работу, деятельность общественных приемных, обеспечивающих бесплатной юридической помощью и психологической поддержкой различные социальные категории.
В обывательской среде сложилось мнение, что деятельность неправительственных организаций сдерживается экономическими и юридическими причинами, а именно отсутствием денег и регламентирующей нормативной базы. В действительности ситуация складывается намного сложнее. Значительная часть неправительственных институтов финансировалась зарубежными фондами, о чем неоднократно говорилось на разных уровнях власти. Внутреннее финансирование в большинстве случаев происходило бессистемно. Частично эта проблема решалась за счет грантовых источников финансирования по программам иностранных организаций. Иногда использовались средства иных общественных организаций, действующих внутри субъектов федерации.
Попытки государства сбалансировать финансовую основу деятельности неправительственных структур в соответствии с социальнополитическими и экономическими реалиями привели к появлению 20 июля 2012 года Федерального закона № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного аген-та»1. Данный закон вызвал широкий общественный и политический резонанс не только в нашей стране, но и за рубежом. Так, на 99-й пленарной сессии Венецианской комиссии в июне 2014 года ее участники рекомендовали российским властям «пересмотреть режим отдельной регистрации для НКО»1 2.
Последовавшая крайне негативная реакция на появление данного закона со стороны ряда правозащитных структур создала волну антиправительственной критики. Так, организация Amnesty International объявила, что «вступление этого закона в силу будет сдерживать развитие гражданского общества в России и, скорее всего, будет использоваться, чтобы заглушить голоса
1 URL : http://base.garant.ru/70204242/#help
2 URL : http://ria.ru/spravka/20140616/1011656413.html
16
Юридическая наука. 2015. № 2
критиков, чья деятельность зачастую зависит от внешнего финансирования, которое поступает с целью обеспечения независимости от Российского государства»3.
В академической среде появились публикации, в которых авторы скептически оценивали возможности практического воплощения закона в жизнь. А.В. Протасов посчитал, что «эффективность принятого в 2012 г. закона об “иностранных агентах” вызывает множество вопросов, особенно в части его реализации»4.
В результате резкой общественной позиции в прессе появились суждения о целесообразности корректировки некоторых положений вышеназванного закона. В. Путин допустил возможность его изменений, напомнив, что когда он принимался, ставилась цель ограждения импортного финансирования российских неправительственных организаций, стремящихся вмешиваться во внутриполитические процессы
в Российской Федерации. «Когда из-за границы платят за внутриполитические процессы, то уверяю вас, что бы ни говорили, преследуют не наши национальные интересы, а свои собственные, и они, кстати, иногда совпадают, эти интересы, но чаще нет»5.
Далее Президент РФ подчеркнул, что «закон, конечно, нуждается в совершенствовании. Он неидеальный и, наверное, в чем-то не соответствует сегодняшнему дню. И, безусловно, его нужно поправлять, потому что некоторые вещи входят в противоречие с первоначальным смыслом того, что предполагалось сделать»6.
Таким образом, можно констатировать, что неправительственные структуры вписались в современную российскую правовую среду, их деятельность нацелена на укрепление потенциала организаций гражданского общества как одного из условий развития справедливого, открытого и демократичного общества.
Библиографический список
1. Закон об «иностранных агентах» вступил в силу в России [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.golos-ameriki.ru/content/amnesty-intemational-on-foreign-agents-law/15504n.html
2. Протасов, А.В. Публичная дипломатия и неправительственные организации: проблемы и перспективы // Гуманитарные научные исследования. - 2014. - № 6.
3. Путин согласен с идеей изменить закон об НКО - иностранных агентах [Электронный ресурс] // Политика. - 2014. - 5 дек. - Режим доступа : http://tass.ru/politika/1626384
4. URL : http://base.garant.ru/70204242/#help
5. URL : http://ria.ru/spravka/20140616/1011656413.html
3 Закон об «иностранных агентах» вступил в силу в России. URL : http://www.golos-ameriki.ru/content/amnesty-internatio nal-on-foreign-agents-law/1550411 .html
4 Протасов А.В. Публичная дипломатия и неправительственные организации: проблемы и перспективы // Гуманитарные научные исследования. 2014. № 6.
5 Путин согласен с идеей изменить закон об НКО - иностранных агентах // Политика. 2014. 5 дек. URL : http://tass.ru/ politika/1626384
6 Там же.
