CC BY
192
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
УДК 347.5
В. А. Бабаков
*
Непосредственное возмещение вреда должностными лицами в контексте механизма осуществления гражданско-правовой защиты государством
В статье исследуются вопросы, связанные с законодательной регламентацией возмещения вреда государством и непосредственно лицами, чьими действиями (бездействием) данный вред причинен. Анализируются возникающие в связи с этим проблемы, касающиеся, прежде всего, создания механизма государственной защиты в рамках рассматриваемых правоотношений.
The article is devoted to the study of issues related to the legislative regulation of reparation by the state and directly to the persons whose actions (inaction) this harm is caused. Analyses related problems, primarily with the need for a mechanism for the protection of the state in the framework of the considered relations.
Ключевые слова: гражданско-правовая защита государства, механизм осуществления гражданско-правовой ответственности государства, ответственность должностных лиц государственных органов.
Key words: civil protection of the state, the implementation mechanism of civil liability of the state, the responsibility of officials of state bodies.
Значительное число исследований, направленных на выявление правового статуса государства в гражданских правоотношениях, указывает на необходимость усиления правовой защиты контрагентов от «произвола» государства, установления механизмов, обеспечивающих беспрепятственное привлечение государства к ответственности, направленных на гаран- *
* © Бабаков В. А., 2015
77
тированное взыскание с него, расширения перечня имущества, которым государство должно отвечать по своим обязательствам и т. д.1
Комментируемый подход имеет серьезный дефект, не отражаемый его авторами, но имеющий важное значение для успешного развития гражданского оборота. Практически все определения понятия государства, выработанные правовой наукой, подчеркивают тот факт, что государство представляет собой институт, существующий за счет общества и выражающий его интересы1 2. С указанных позиций представляется оправданным создание правовых механизмов, защищающих государство от необоснованных взысканий и перекладывающих имущественную ответственность на виновных лиц, а не на добросовестных участников гражданских правоотношений.
Рассматривая особенности участия государства в гражданском обороте, нельзя не отметить, что представление его интересов в рамках конкретного правоотношения всегда осуществляется определенными физическими лицами, чьи фактические интересы далеко не всегда совпадают с целями, реализуемыми государством.
В этой связи можно выделить четыре варианта действий (бездействия) государства как участника гражданских правоотношений, и соответственно, должностных лиц, результатом собственно действий (бездействия) которых становится нанесение имущественного ущерба как государству, так и контрагентам, вступающим с ним в гражданско-правовые отношения, и позволяющих ставить вопрос о необходимости создания механизма гражданскоправовой защиты государства, и которым будет дан подробный анализ в дальнейших главах настоящего исследования:
1) неправомерные действия государства, являющиеся следствием неправомерных действий должностных лиц;
2) неправомерное бездействие государства, являющееся следствием неправомерного бездействия должностных лиц;
1 См., например: Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. № 40 // СПС Гарант; Жметкин Р. Г. Гражанско-правовая ответственность государства иных публичных образований: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2014. С. 10-12 и др.
2 См., например: Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: моногр. М., 2009. С. 11; Пьяное Н.А. Консультации по теории государства и права: учеб. пособие. Ч. 1. Иркутск, 2004. С. 46-51. Можно согласиться и с определением, предлагаемым А. Л. Бредихиным, согласно которому государство - это общество, образованное в пределах относительно обособленной территории, в котором существует политически и территориально организованная суверенная публичная власть. См.: Бредихин А.Л. Об «узком» и «широком» понимании государства // История гос-ва и права. 2012. № 18. С. 9-10.
78
3) правомерные действия государства, являющиеся следствием злоупотребления правом должностными лицами;
4) правомерное бездействие, являющееся следствием злоупотребления правом должностными лицами.
Отмечая особую сложность проблемы неравенства сторон в подобных правоотношениях, цивилистическая наука признает эффективным решение затронутой проблемы именно на законодательном уровне, с необходимостью соблюдения баланса между целями и средствами их до-стижения3 4. С указанных позиций представляется возможным создание институтов прямой (непосредственной) ответственности лиц, чьи действия предопределяют причинение имущественного вреда государству (и субсидиарной - государства), а также ужесточение ответственности указанных субъектов.
Высказанное предложение тем более актуально, что в действующем законодательстве можно найти примеры непосредственной ответственности лиц, своими действиями причинившие вред, как и теоретическое обоснование указанного подхода. Так, в силу положений ч. 2 ст. 866 ГК РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения поручения клиента, когда неисполнение или ненадлежащее исполнение поручения имело место в связи с нарушением правил совершения расчетных операций банком, привлеченным для исполнения поручения плательщика, ответственность (обусловленная обязанностью должника возместить убытки), может быть возложена судом на этот банк.
В обоснование рассмотренного подхода в литературе высказана позиция, что возможность непосредственного возмещения убытков за счет допустившего нарушение банка повышает уровень правовой защиты кли-
4
ента-плательщика .
Таким образом, вполне допустимым представляется и непосредственное возложение ответственности на должностных лиц государства, своими действиями нанесшими вред, как средство гражданско-правовой защиты государства. Рассматривая данный вопрос в сравнительноправовой плоскости, отметим, что, например, немецкое законодательство предусматривает ответственность должностных лиц в подобных случаях
3 См., например: Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001. С. 154; Каширин И. О. Публичный договор как элемент защиты слабой стороны // Юрид. наука. 2012. № 1. С. 53.
4 См.: Беляева О.А., Вишневский А.А., Ефимова Л.Г. и др. Кредитные организации в России: правовой аспект / под ред. Е.А. Павлодского. М.: Волтерс Клувер, 2006. 624 с.
79
при причинении ими вреда умышленно или по грубой неосторожности, причем, согласно ст. 826 ГК Германии лицо, умышленно причинившее вред, обязано его возместить, и исковые требования могут быть предъявлены непосредственно к нему.
Отечественное гражданское законодательство также предусматривает возможность взыскания с них вреда. Однако, как уже отмечалось выше, действующее законодательство прямо не обязывает указанных лиц возмещать причиненный вред, а в свою очередь, само государство - предпринимать меры по его взысканию.
Иными словами, регулируя рассматриваемые правоотношения, отечественный законодатель предпочитает не использовать формулировки, прямо обязывающие к действиям по возмещению вреда (ст. 1081 ГК РФ). Гражданско-правовая защита в рассмотренных выше правоотношениях должна заключаться в нормативном закреплении (на уровне ГК РФ) обязанности несения ответственности за подобные действия конкретными лицами.
Соглашаясь с определениями, которые предлагают В.А. Ойгензихт и
О. А. Красавчиков, отметим, что, на наш взгляд, ключевым в определении этого понятия является то, что гражданско-правовая ответственность наступает в виде последствий за правонарушение, заключающихся «в принуждении к исполнению предусмотренной за допущенное нарушение новой, дополнительной обязанности»5, что это установленная законом негативная реакция государства на гражданское правонарушение, выражающаяся «в лишении определенных гражданских прав или возложении внеэквивалентных обязанностей имущественного характера»6. Поскольку ответственность - это дополнительное обременение, предлагается ввести повышенную имущественную ответственность физических лиц за действия, которые влекут причинение имущественного вреда государству, в двухкратном размере от суммы причиненного вреда.
Распространенным следствием любого из указанных выше двух вариантов неправомерных действий лиц, представляющих государство в гражданских правоотношениях, является и неэффективное управление государственной собственностью. В целях защиты государства как слабой стороны в гражданских правоотношениях, эффективного функционирования механизма осуществления гражданско-правовой ответственности государства, предлагается также сформулировать и развить принцип
5 Ойгензихт В.А. Имущественная ответственность в хозяйственных договорах: учеб. пособие. Душанбе, 1980. С. 9.
6 Советское гражданское право: учеб. / под ред. О.А. Красавчикова. М., 1985. Т. 1.
С. 502.
80
эффективного управления госсобственностью, для чего должны быть сформулированы четко выработанные критерии, позволяющие определять указанную эффективность. На наш взгляд, целесообразно использование оценочных категорий, с помощью которых возможно проведение соответствующего сопоставления, прежде всего эффективности использования государственной и иных форм собственности (в первую очередь собственности коммерческих юридических лиц). Таким образом, предлагаемая формулировка может быть определена в следующей редакции. «Собственность, принадлежащая государству, должна использоваться (сдаваться в аренду...) с получением дохода, не ниже дохода, чем получаемый при аналогичных обстоятельствах с аналогичного имущества, используемого в аналогичных целях коммерческими юридическими лицами в данной местности». С указанных позиций представляется уместным и использование в ряде случаев фиксированных ставок, тарифов (аренды и т. д.).
Европейский опыт подобного «рыночного» подхода позволяет сделать вывод о его эффективности. Так, в Великобритании с приходом к власти М. Тэтчер стала осуществляться реформа, связанная с изменением административной культуры аппарата, с тем чтобы сделать ее более похожей на рыночную культуру отношений. Таким образом, просчитывалась стоимость государственного аппарата, его эффективность, была создана система стимулов, призванных ориентировать госслужащих на ответственное принятие взвешенных и грамотных решений. Рыночные стимулы создали возможность для маневров. Они по своей сути сходны с возможностями менеджера в бизнесе7.
Принцип персонализации ответственности должен быть одним из базовых принципов в контексте создания эффективно действующего механизма гражданско-правовой защиты государства. Критерии же оценки деятельности и привлечения должностных лиц к ответственности должны быть четко разработаны и в целом соответствовать общим критериям подобного рода, принятым в гражданском законодательстве. Так, сравнительно-правовой анализ законодательства в сфере ответственности государственных (гражданских) служащих в отдельных зарубежных странах (США, Франции, Великобритании, ФРГ) позволяет сформулировать положения, связанные с возможностью заимствования некоторых аспектов регулирования ответственности гражданских служащих:
7 См.: Меньшикова И.В. Опыт организации государственной службы зарубежных государств и перспективы его использования в Российской Федерации // Юрид. мир. 2009.
№ 12. С. 57-63.
81
- во-первых, дифференцировать категории гражданских служащих на квалификационные группы не только в зависимости от занимаемой должности, отнесения к той или иной категории, но и от уровня наделения их публично-властными функциями в принятии управленческих решений;
- во-вторых, усовершенствовать процессуальные вопросы привлечения гражданских служащих к юридической ответственности (в отдельных странах имеются специальные акты, регулирующие процедуру привлечения к ответственности, к примеру Дисциплинарный устав в ФРГ).
Должностные лица государственных органов, своими действиями, своей волей определяющие конкретику участия данных органов в гражданском обороте, должны нести ответственность за принимаемые ими решения. В определенной степени (в частности, в уголовно- и административноправовом аспекте) данный вопрос выходит за рамки цивилистики, однако без его комплексной проработки невозможно создание действительно эффективного механизма гражданско-правовой ответственности государства. Иной подход означает, что должностные лица, ответственные за принятие решений и их последствия, нести за них ответственность не будут, следствием чего является тот факт, что система гражданско-правовой ответственности государства направлен на взыскание убытков, причиненных его участием в гражданском обороте, с гражданского общества, а не с виновных лиц8.
Важной задачей, подлежащей решению в рамках разработки целостной концепции гражданско-правовой защиты государства, является создание системы осуществления такой защиты. Указанная задача может быть реализована лишь через разработку механизма осуществления гражданскоправовой ответственности должностных лиц за действия государства, в рамках которого необходимо создание дифференцированного подхода к каждому из случаев причинения вреда государству должностными лицами (неправомерными и правомерными действиями и бездействием).
Стабильность гражданского оборота требует создания инструментария, предусматривающего обязанность соответствующих органов (правоохранительных органов, судов и т. д.) по определению и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в причинении вреда государ-
8 Сложность рассматриваемой проблемы подтверждает и ее общемировой характер. Например, 29.07.2014 г. международный коммерческий арбитраж (Париж) вынес решение по иску российской «Татнефти» к Украине по делу о захвате группой «Приват» нефтеперерабатывающего завода «Укртатнафта» осенью 2007 г. Сумма компенсации измеряется миллиардами гривен. Таким образом, за добычу Игоря Коломойского неотвратимо заплатит украинский бюджет, а точнее, каждый украинец. URL: http://gazeta.zn.ua/energy_market/dorogoy-igor-valerevich-_.html. По сост. на 16.08.2014 г.
82
ством. Одновременно лицу, перед которым государство несет гражданскоправовую ответственность, должны быть предоставлены гарантии осуществления соответствующей компенсаторной функции ответственности, однако в определенных случаях эти функции должны реализоваться «напрямую», обеспечивая взыскание непосредственно с лица, чьи действия/бездействие повлекли убытки. Полагаем, что решение всех означенных вопросов возможно исключительно в рамках судебной формы защиты прав.
Список литературы
1. Бредихин А.Л. Об «узком» и «широком» понимании государства // История гос-ва и права. - 2012. - № 18. - С. 9-10.
2. Вавилин Е. В. Осуществление и защита субъективных прав слабой стороны в гражданском правоотношении // Рос. правосудие. - М., 2007. - № 6. -С. 31-37.
3. Вавилин Е. В., Колодуб Г. В. Механизм защиты гражданских прав: методологический подход к определению содержания // Вестн. Саратов. гос. акад. права. - Саратов, 2013. - № 5 (94). - С. 11-16.
4. Вавилин Е. В. Осуществление гражданских прав и исполнение обязанностей. - Саратов: СГАП, 2008.
5. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития. - М., 2009.
6. Долинская В. В. Источники гражданского права: учеб. пособие. - М.,
2005.
7. Жметкин Р. Г. Гражанско-правовая ответственность государства иных публичных образований: дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2014.
8. Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Админ. право и процесс. - 2012. - № 6. - С. 27-29.
9. Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. - 2008. -№ 40 // СПС Гарант.
10. Ойгензихт В.А. Имущественная ответственность в хозяйственных договорах: учеб. пособие. - Душанбе, 1980.
11. Пьянов Н.А. Консультации по теории государства и права: учеб. пособие. - Ч. 1. - Иркутск, 2004. - С. 46-51.
12. Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. - М., 2001. - С. 154.
13. Россия и европейский опыт госслужбы: докл. Ин-та Европы. - М., 2008.
14. Советское гражданское право: учеб. / под ред. О.А. Красавчикова. - М., 1985. - Т. 1.
83
