CC BY
67
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО. ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
В.А. Бабаков
ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВА КАК СЛАБОЙ СТОРОНЫ В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Статья посвящена исследованию вопросов, связанных с участием государства в гражданско-правовых отношениях. Анализируются проблемы, возникающие в связи с таким участием и связанные, прежде всего, с необходимостью создания механизма защиты государства как слабой стороны.
Ключевые слова: гражданско-правовая защита государства, механизм осуществления гражданско-правовой ответственности государства, ответственность должностных лиц государственных органов.
V.A. Babakov
THE PROTECTION OF THE STATE AS WEAKNESSES IN CIVIL MATTERS
The article is devoted to the study of issues related to participation of the state in civil legal relations. Analyzes the problems arising in connection with such participation, and associated primarily with the need for a mechanism for the protection of the state as weaknesses.
Keywords: civil protection of the state, the framework for the implementation of civil liability of the state, the responsibility of officials of state bodies.
Одним из наиболее актуальных вопросов, активно исследуемых современной цивилистической наукой, является проблематика защиты слабой стороны в гражданских правоотношениях1. Структура подобных работ во многом схожа и построена на выявлении правоотношений, в которых можно констатировать определенное «неравенство» в фактическом статусе его участников, и доказывании необходимости предоставления определенных «льгот» более слабой стороне.
Согласно утвердившемуся в цивилистике определению, слабой стороной в обязательстве является та, которая имеет меньше возможностей (ресурсного, экономического, организационного и иного характера) для реализации своего права, а также обладает меньшим набором ресурсов для осуществления и защиты своих субъективных прав в сравнении с контрагентом2. Из данного положения делаются вполне справедливые выводы, что сильная сторона — это та, которая имеет возможность навязывать свои условия другим лицам, создавать для себя какие-либо преимущества и т. п., часто приводя при этом в качестве примера государство как субъект, занимающий доминирующее положение на рынке, обладающий возможностью диктовать свой условия контрагентам, и т.д.3
© Бабаков Владимир Алексеевич, 2015
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и международного частного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: vladbabakov@yandex.ru 149
В настоящей статье предпринята попытка проанализировать проблему участия слабой стороны в гражданских правоотношениях с принципиально иных позиций, рассматривая в качестве таковой именно государство.
Значительное число исследований, направленных на выявление правового статуса государства в гражданских правоотношениях, делает акцент на необходимости усиления правовой защиты контрагентов от «произвола» государства, установлении механизмов, обеспечивающих беспрепятственное привлечение государства к ответственности, направленных на гарантированное взыскание с него, расширении перечня имущества, которым государство должно отвечать по своим обязательствам, и т.д.4
Комментируемый подход имеет серьезный дефект, не отражаемый его авторами, но имеющий важное значение для успешного развития гражданского оборота. Практически все определения понятия «государство», выработанные правовой наукой, подчеркивают тот факт, что государство представляет собой институт, существующий за счет общества и выражающий его интересы5. С указанных позиций представляется оправданным создание правовых механизмов, защищающих государство от необоснованных взысканий и перекладывающих имущественную ответственность на виновных лиц, а не на гражданское общество.
Рассматривая особенности участия государства в гражданском обороте, нельзя не отметить того факта, что представление его интересов в рамках конкретного правоотношения всегда осуществляется определенными физическими лицами, чьи фактические интересы далеко не всегда совпадают с целями, реализуемыми государством.
а В этой связи можно выделить, как минимум, два аспекта, позволяющих ста-
? вить вопрос о необходимости создания механизма гражданско-правовой защиты з государства: 1) неправомерные действия лиц, действующих от имени государства. » Например, заключая договор на поставку продукции, отчуждая государственное I имущество, лицо, имеющее право подписания соответствующего договора, в | силу коррупционных, клановых и иных факторов заключает соответствующий ! договор на условиях, которые влекут причинение убытков государству; 2) не-§ правомерное бездействие. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, | когда осуществляющее функции процессуального представительства в суде | интересов соответствующего государственного органа лицо не исполняет своих 'I должностных и процессуальных обязанностей по доказыванию надлежащим | образом, результатом чего становится проигрыш гражданского дела в суде. | Таким образом, одной из актуальных задач современной правовой науки
должно стать создание механизма гражданско-правовой защиты интересов государства и общества в целом от подобных нарушений. § Отмечая особую сложность проблемы неравенства сторон в подобных правоот-
§ ношениях, цивилистическая наука признает эффективным решение затронутой | проблемы именно на законодательном уровне с необходимостью соблюдения | баланса между целями и средствами их достижения6. С указанных позиций представляется целесообразным ужесточение ответственности лиц, чьи действия предопределяют причинение имущественного вреда государству.
Характеризуя текущее состояние законодательства, можно отметить, что для гражданских служащих, являющихся должностными лицами (как правило, это гражданские служащие, замещающие должности категории «руко-150 водители», в должностные обязанности которых входит исполнение властно-
распорядительных функций и полномочий), действующим законодательством установлена повышенная уголовная ответственность за допущенные при исполнении должностных обязанностей нарушения прав и законных интересов граждан и организаций. Так, должностные лица гражданской службы несут ответственность за существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства в случаях злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), их превышения (ст. 286 УК РФ), халатности (ст. 293 УК РФ).
Уголовное законодательство в рамках ст. 44 и 47 УК РФ предусматривает и возможность отстранения от должности, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в виде меры уголовного наказания с указанием порядка и основания применения данной санкции7.
Гражданское законодательство также предусматривает возможность взыскания с них вреда. В качестве примера рассмотрим следующий случай из судебной практики. Общество обратилось в суд с иском к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного бездействия судебного пристава-исполнителя: постановлением пристава исполнительный лист на взыскание в пользу общества определенной суммы был возвращен, а исполнительное производство окончено в связи с невозможностью исполнения ввиду отсутствия у должника денежных средств и иного имущества. При этом в период исполнительного производства на банковском счете должника имелись денежные средства, на которые возможно было обратить взыскание. Однако арест на денежные средства приставом наложен не был.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования. е
т
Апелляционная инстанция не согласилась с судебным актом и отменила его, и частично удовлетворив требование общества. а
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ поддержал апелляционную о
в
инстанцию, отметив, что требование о возмещении вреда удовлетворено право- о
мерно, поскольку в результате незаконных действий (бездействия) судебного з
пристава-исполнителя имевшаяся возможность взыскания долга с должни- |
ка была утрачена. Вместе с тем Высший Арбитражный Суд РФ отметил, что е
Российская Федерация, возместившая причиненный судебным приставом- о
исполнителем вред и тем самым частично исполнившая обязательство должника, р
не лишена возможности потребовать от неосновательно обогатившегося за счет Ч
е
ее казны должника возврата соответствующей суммы8. о
Следует согласиться с точкой зрения, согласно которой законодательная под- к
держка слабой стороны — актуальная задача развития современного граждан- м
ского права, и одной из тенденций развития системы источников гражданского I
права является ориентация императивных норм на защиту более слабой стороны ¡§
м
в правоотношении9. 00
Если сопоставить высказанный тезис и современное состояние гражданского 2 законодательства, правоприменительной практики, становится очевидным, что, 5 регулируя правоотношения, аналогичные рассмотренным в вышеприведенном примере, отечественный законодатель предпочитает не использовать формулировки, прямо обязывающие к действиям по возмещению вреда (ст. 1081 ГК РФ). В то же время, например, немецкое законодательство предусматривает ответственность должностных лиц в подобных случаях при причинении ими вреда умышленно или по грубой неосторожности, причем, согласно ст. 826 ГК Германии лицо, 151
умышленно причинившее вред, обязано его возместить и исковые требования могут быть предъявлены непосредственно к нему.
Гражданско-правовая защита государства как слабой стороны в рассмотренных выше правоотношениях должна заключаться в нормативном закреплении (на уровне ГК РФ) обязанности несения ответственности за подобные действия конкретными лицами.
Соглашаясь с определениями, которые предлагают В.А. Ойгензихт и О.А. Красавчиков, отметим, что, ключевым в определении этого понятия является то, что гражданско-правовая ответственность наступает в виде последствий за правонарушение, заключающихся «в принуждении к исполнению предусмотренной за допущенное нарушение новой, дополнительной обязанности»10, что это установленная законом негативная реакция государства на гражданское правонарушение, выражающаяся «в лишении определенных гражданских прав или возложении внеэквивалентных обязанностей имущественного характера»11. Поскольку ответственность - это дополнительное обременение, предлагается ввести повышенную имущественную ответственность физических лиц за действия, влекущие причинение имущественного вреда государству - в двухкратном размере от суммы причиненного вреда.
Распространенным следствием любого из указанных двух вариантов неправомерных действий лиц, представляющих государство в гражданских правоотношениях, является и неэффективное управление государственной собственностью. В целях защиты государства как слабой стороны в гражданских правоотношениях, эффективного функционирования механизма осуществления 015 гражданско-правовой ответственности государства предлагается также сфор-? мулировать и развить принцип эффективного управления госсобственностью,
т
3 для чего должны быть сформулированы четко выработанные критерии, позволяющие определять указанную эффективность. На наш взгляд, целесообразно
1 использование оценочных категорий, с помощью которых возможно проведение | соответствующего сопоставления эффективности использования государствен-
го
| ной и иных форм собственности (прежде всего, собственности коммерческих
§ юридических лиц). Таким образом, предлагаемая формулировка может быть
| представлена в следующей редакции: «Собственность, принадлежащая госу-
2 дарству, должна использоваться (сдаваться в аренду...) с получением дохода, не ° ниже дохода, чем получаемый при аналогичных обстоятельствах с аналогичного ж имущества, используемого в аналогичных целях коммерческими юридическими | лицами в данной местности». С указанных позиций представляется уместным и 8 использование в ряде случаев фиксированных ставок, тарифов (аренды и т. д.). 1 Принцип персонализации ответственности должен быть одним из базо-
0
° вых принципов в контексте создания эффективно действующего механизма
го
гражданско-правовой защиты государства. Критерии же оценки деятельности
1 и привлечения должностных лиц к ответственности должны быть четко разра-| ботаны и в целом соответствовать общим критериям подобного рода, принятым
в гражданском законодательстве. Так, сравнительно-правовой анализ законодательства в сфере ответственности государственных (гражданских) служащих в отдельных зарубежных странах (Великобритании, США, ФРГ, Франции) позволяет сформулировать положения, связанные с возможностью заимствования следующих аспектов регулирования ответственности гражданских служащих:
152
во-первых, необходимости разделения их на различные группы в зависимости
от наделения их властными полномочиями в сфере принятия управленческих решений и дифференциации ответственности в рамках указанных групп, и, во-вторых, четкой регламентации процедуры привлечения указанных лиц к ответственности12.
Должностные лица государственных органов своими действиями, своей волей определяющие конкретику участия данных органов в гражданском обороте, должны нести ответственность за принимаемые ими решения13. В определенной степени (в частности, в уголовно- и административно-правовом аспекте) данный вопрос выходит за рамки цивилистики, однако без его комплексной проработки невозможно создание действительно эффективного механизма гражданско-правовой ответственности государства. Иной подход означает, что должностные лица, ответственные за принятие решений и их последствия, нести за них ответственность не будут, следствием чего является то, что механизм гражданско-правовой ответственности государства направлен на взыскание убытков, причиненных его участием в гражданском обороте, с гражданского общества, а не с виновных лиц.
1 См.: Вавилин Е. В. Осуществление и защита субъективных прав слабой стороны в гражданском правоотношении // Российское правосудие. 2007. № 6. С. 31-37; Вавилин Е.В., Колодуб Г.В. Механизм защиты гражданских прав: методологический подход к определению содержания // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 5 (94). С. 11.
2 См.: Вавилин Е.В. Осуществление гражданских прав и исполнение обязанностей. Саратов, 2008. С. 82-101.
3 См., например: Волос А.А. Некоторые вопросы защиты слабой стороны в гражданском правоотношении по проекту изменений Гражданского кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы права: материалы II международной научной конференции (г. Москва, октябрь 2013 г.). М., 2013. С. 27-32.
4 См., например: Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. № 4; Жметкин Р.Г. Гражданско-правовая ответственность государства иных публичных образований: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2014. С. 10-12 и др.
5 См., например: Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития. М., 2009. С. 11; Пьянов Н.А. Консультации по теории государства и права: учебное пособие. Ч. 1. Иркутск, 2004. С. 46-51. Можно согласиться и с определением, предлагаемым А.Л. Бредихиным, согласно которому государство - это общество, образованное в пределах относительно обособленной территории, в котором существует политически и территориально организованная суверенная публичная власть (см.: Бредихин А.Л. Об «узком» и «широком» понимании государства // История государства и права. 2012. № 18. С. 9-10).
6 См., например: Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001. С. 154.
7 Подробнее об этом см., например: Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 27-29.
8 См. п. 11 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. № 145. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
9 См.: ДолинскаяВ.В. Источники гражданского права: учебное пособие. М., 2005. С. 21.
10 Ойгензихт В.А. Имущественная ответственность в хозяйственных договорах: учебное пособие. Душанбе, 1980. С. 9.
11 Советское гражданское право: учебник / под ред. О.А. Красавчикова. М., 1985. Т. 1. С. 502.
12 В качестве примера подобного подхода можно привести ФРГ, где указанные вопросы подробно регламентированы Положением о прохождении государственной службы в Федерации (1978) и, прежде всего, Федеральным дисциплинарным уставом (1967). См.: Россия и европейский опыт госслужбы. Доклады Института Европы. М., 2008. С. 48.
13 Сложность рассматриваемой проблемы подтверждает и ее общемировой характер. Например, 29 июля 2014 г. международный коммерческий арбитраж (Париж) вынес решение по иску российской «Татнефти» к государству Украина по делу о захвате группой «Приват» нефтеперерабатывающего завода «Укртатнафта» осенью 2007 г. Сумма компенсации измеряется миллиардами гривен. Таким образом, за добычу Игоря Коломойского неотвратимо заплатит украинский бюджет, а точнее, каждый украинец. URL:http://gazeta. zn.ua/energy_market/dorogoy-igor-valerevich-_.html (дата обращения: 16.08.2014).
