CC BY
16
Трапезникова Елена Валерьевна
ассистент кафедры теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета
Trapeznikova Elena Valeryevna
assistant of the Department of Theory and History of State and Law of Perm State National Research University
E-mail: elena. valerevna. t@gmail.com
Неопределенность правовых предписаний как предмет экспертизы нормативных правовых актов (по решениям Конституционного Суда Российской Федерации)
Legal prescriptions uncertainty as a subject of the regulatory legal acts legal examination (by the Constitutional Court of the Russian Federation decisions)
Аннотация. Обосновывается, что дефекты нормативно-правовых предписаний, ведущие к их неопределенности, являются самостоятельным предметом правовой экспертизы нормативных правовых актов. На основе актов Конституционного Суда РФ выявлены некоторые такие дефектные конструкции. Мониторинг решений Конституционного Суда РФ является методом выявления юридических конструкций, влекущих неопределенность нормативно-правовых предписаний.
Ключевые слова: предмет правовой экспертизы, неопределенность правовых предписаний, дефекты правовых предписаний.
Abstract. It is substantiated that the legal prescriptions defects leading to its uncertainty are an independent subject of the regulatory legal acts legal examination. On the basis of the Constitutional Court of the Russian Federation acts, some of these defective structures have been identified. Monitoring of the Constitutional Court of the Russian Federation decisions is a method of identifying legal structures that entail the uncertainty of legal prescriptions.
Keywords: subject of legal examination, legal prescriptions uncertainty, legal prescriptions defects.
Пункт 15 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных gриказом Министерства юстиции России от 31 мая 2012 № 87, предписывает анализ конкретных правовых норм как наиболее сложный этап проведения правовой экспертизы и который, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы1.
Самостоятельным предметом правовой экспертизы нормативных правовых актов (далее - НПА) и их проектов должно быть выявление неопределенных правовых предписаний. Это утверждение основано на том, что Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность же содержания нормы порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но
1 Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: 9риказ Министерства юстиции России от 31.05.2012 № 87 // Бюллетень Минюста РФ. 2013. № 1.
и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан1.
Исследование, прежде всего, решений Конституционного Суда РФ позволяет выявить, какие нормы права следует считать неопределенными, неоднозначно понимаемыми, влекущими произвольное правоприменение.
Предмет мониторинга актов Конституционного Суда РФ с указанной целью - конструкции правовых норм, по которым затруднительно определить соотношение прав и обязанностей участников правоотношений.
Представим отдельные виды юридических конструкций, влекущих неопределенность нормативно-правовых предписаний, выявленные практикой Конституционного Суда РФ.
1. Одинаковые виды встречных предписаний в норме права, исключающие предоставительно-обязывающий характер правовых норм (право-право, обязанность-обязанность, запрет-запрет).
1.1. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 марта 1998 № 9-П признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 46 и 47 (часть 1) статья 44 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и статья 123 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в той мере, в какой они допускают передачу дела из одного суда, которому оно подсудно, в другой суд без принятия соответствующего процессуального судебного акта и при отсутствии указанных в самом процессуальном законе точных оснований (обстоятельств), по которым дело не может быть рассмотрено в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и, следовательно, подлежит передаче в другой суд.
В п. 3 мотивировочной части постановления указано: «Оспариваемые заявителями положения статьи 44 УПК РСФСР и статьи 123 ГПК РСФСР содержат общую норму, в соответствии с которой в отдельных случаях в целях наиболее полного и объективного (быстрого и правильного) рассмотрения дела, а равно в целях наилучшего обеспечения воспитательной роли судебного разбирательства по решению председателя вышестоящего суда (его заместителя) гражданское или уголовное дело до начала судебного разбирательства может быть передано из одного суда, которому оно подсудно, в другой (такой же) суд». Таким образом, в названных положениях закона содержалось управомочивающее председателя вышестоящего суда (его заместителя) предписание.
Из аргументации постановления следует, что неопределенность в управомочивающих должностных лицах предписаниях возникает, если
- дискреционные полномочия на решение вопроса не содержат каких-либо предписаний, формально определяющих круг оснований по выраженной в законе воли законодателя для принятия решения;
- формулировки целей, для достижения которых должны реализовываться полномочия, не ограничивают усмотрение правоприменителя, поскольку допускают возможность расширительного их истолкования;
- для реализации дискреционных полномочий на решение вопроса закон не требует вынесения мотивированного акта, что освобождает управомоченного от обязанности устанавливать и оценивать наличие законных оснований для решения вопроса;
- реализация дискреционных полномочий на решение вопроса не ограничена судебным обжалованием решения, которое является окончательным.
Такие дефекты, обнаруженные Конституционным Судом РФ в обжаловавшихся положениях закона, могут приводить к нарушениям права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), права гражданина на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ст. 47 Конституции РФ) (п. 4 мотивировочной части постановления); равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1) (п. 6 мотивировочной части постановления)2.
Таким образом, праву гражданина на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ст. 47 Конституции РФ), корреспондировало право председателя вышестоящего суда (его заместителя) на передачу гражданского или уголовного дела из суда, которому оно подсудно, в другой суд без существенных условий в законе этого права, превращающих его в запрет при отсутствии таких условий. Тем самым встречное право гражданина, предусмотренное ст. 47 Конституции РФ, произвольно в конкретных правоотношениях гражданина и суда превращается в запрет.
1.2. Постановлением Конституционного Суда РФ от 20 апреля 2009 г. № 7-П признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3) и 59, положение абзаца девятого пункта 11 статьи 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», согласно которому военнослужащий должен быть исключен из списков личного состава воинской части в день истечения срока его военной службы, за исключением случаев, когда военно-
1 См., напр.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 25 февраля 2004 года № 4-П, от 20 апреля 2009 года № 7-П, от 6 декабря 2011 года № 27-П, от 29 июня 2012 года № 16-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 16 апреля 2015 года № 8-П, от 16 ноября 2018 года № 43-П, от 23 января 2020 года № 4-П.
2 Собрание законодательства РФ. 23.03.1998. № 12, ст. 1459.
служащий находится под следствием, в той мере, в какой данное нормативное положение - по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, - позволяет оставлять военнослужащего в списках личного состава воинской части по истечении срока военной службы по призыву, увеличивая тем самым установленный законом срок военной службы, в случае если в отношении военнослужащего не избрана мера пресечения, в реализации которой в соответствии с действующим правовым регулированием участвует командование воинской части.
В п. 3 мотивировочной части этого постановления указано: «Предусмотренный абзацем девятым пункта 11 статьи 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" запрет исключения военнослужащего из списков личного состава воинской части в день истечения срока военной службы по призыву в случае, если он находится под следствием, означает для военнослужащего ограничение права на увольнение с военной службы по истечении срока военной службы. Этот запрет носит общий характер, то есть предполагает обязательное оставление военнослужащего в таком случае в списках личного состава воинской части и не зависит ни от усмотрения командования, ни от волеизъявления самого военнослужащего»1.
Таким образом, в оспариваемом положении закона выявлена норма права, в которой друг другу корреспондируют два запрещающих предписания.
2. Диспозитивный характер обязывающей нормы, предоставляющий обязанному субъекту свободу усмотрения в определении обстоятельств, порождающих его обязанность, и объема действий, необходимых для исполнения обязанности. В результате управомоченное лицо не получает то, на что он вправе рассчитывать, и реализация его права зависит от произвольного усмотрения обязанного ему лица.
2.1. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2009 г. № 4-П признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 45 (часть 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 60 и 123 (часть 3) положение части первой статьи 284 ГПК Российской Федерации, предусматривающее, что гражданин, в отношении которого рассматривается дело о признании его недееспособным, должен быть вызван в судебное заседание, если это возможно по состоянию его здоровья, в той мере, в какой данное положение - по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, - позволяет суду принимать решение о признании гражданина недееспособным на основе одного лишь заключения судебно-психиатрической экспертизы, без предоставления гражданину, если его присутствие в судебном заседании не создает опасности для его жизни либо здоровья или для жизни либо здоровья окружающих, возможности изложить суду свою позицию лично либо через выбранных им самим представителей.
В п. 3.1 мотивировочной части постановления указано: «Статьей 284 ГПК Российской Федерации предусматривается, что заявление о признании гражданина недееспособным суд рассматривает с участием самого гражданина, заявителя, прокурора, представителя органа опеки и попечительства; гражданин, в отношении которого рассматривается дело о признании его недееспособным, должен быть вызван в судебное заседание, если это возможно по состоянию здоровья гражданина (часть первая), то есть возможность для этого гражданина участвовать в судебном разбирательстве не исключается.
При этом закон не устанавливает, в какой процедуре и на основании каких критериев определяется, возможна ли (или невозможна) личная явка гражданина в судебное заседание, извещается ли он о времени и месте слушания дела, должен ли суд обеспечить гражданину возможность использовать иные средства для распоряжения на равных основаниях с другими лицами, участвующими в деле, процессуальными правами, например путем назначения ему адвоката для обеспечения квалифицированной юридической помощи. Такая неопределенность допускает неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение положения части первой статьи 284 ГПК Российской Федерации как составной части процессуального механизма, регулирующего производство по делам о признании гражданина недееспособным, рассматриваемым судом в порядке особого производства. Тем самым нарушается общеправовой принцип формального равенства, закрепленный статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации».
В п. 3.2 мотивировочной части постановления указано, как суд исполнял свои процессуальные обязанности, дефектно установленные обжаловавшимися положениями закона, и к чему это приводило: «Согласно статье 283 ГПК Российской Федерации судья в порядке подготовки к судебному разбирательству дела о признании гражданина недееспособным при наличии достаточных данных о психическом расстройстве гражданина назначает для определения его психического состояния судебно-психиатрическую экспертизу. В правоприменительной практике (в том числе в делах заявителей по настоящему делу) заключение судебно-психиатрической экспертизы о том, что гражданин по характеру заболевания не может понимать значение своих действий, руководить ими и не может присутствовать в судебном заседании, рассматривается как достаточное основание для того, чтобы не вызывать его в судебное заседание.
В результате гражданин, по сути, лишается прав, которыми Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации наделяет лиц, участвующих в деле, в том числе права вести дело в суде лично
1 Собрание законодательства РФ. 11.05.2009, № 19, ст. 2390.
или через представителей, выбранных им самостоятельно (часть первая статьи 48), давать объяснения по делу (статья 68), лично или через представителя просить суд назначить проведение экспертизы в конкретном судебно-экспертном учреждении или поручить ее конкретному эксперту, заявлять отвод эксперту, формулировать вопросы для эксперта, знакомиться с определением суда о назначении экспертизы и со сформулированными в нем вопросами, знакомиться с заключением эксперта, ходатайствовать перед судом о назначении повторной, дополнительной, комплексной или комиссионной экспертизы (часть вторая статьи 79).
Тем самым лицу, в отношении которого рассматривается дело о признании недееспособным, не обеспечиваются равные с другими участниками разбирательства процессуальные возможности по отстаиванию своей позиции и защите своих интересов при рассмотрении дела, что означает нарушение принципов справедливости правосудия, а также состязательности и равноправия сторон в судебном процессе, а следовательно, нарушение статей 15 (часть 4), 17 (часть 1), 46 и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации и статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод»1.
2.2. Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 марта 2009 г. № 6-П положения пункта 8 статьи 5, пункта 6 статьи 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и пункта 1 статьи 23 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения предполагают, что принимаемое квалификационной коллегией судей в процедуре голосования решение об отказе судье, первоначальный трехлетний срок полномочий которого истек, в рекомендации на ту же должность без ограничения срока полномочий должно быть мотивированным, то есть содержать указание на причины, наличие которых препятствует его назначению на должность судьи и которые, соответственно, могут стать предметом судебного контроля при проверке законности и обоснованности данного решения по существу.
Квалификационные коллегии судей мотивировали свое решение исключительно результатами голосования. Это квалифицировано Конституционным Судом РФ в п. 5 мотивировочной части постановления, как превращение конституционного права на судебную защиту в формальность, поскольку суд при рассмотрении соответствующей жалобы лишается возможности проверить обоснованность решения, оценить мотивы его принятия, без чего не могут быть обеспечены ни равенство перед законом и судом, ни самостоятельность судебной власти при осуществлении возложенной на нее функции правосудия2.
Своим решением Конституционный Суд конкретизировал обязанность квалификационных коллегий судей, точно указав, что обязательно должно отражаться в решении квалификационной коллегией судей, чтобы считать его мотивированным: содержать указание на причины, наличие которых препятствует назначению на должность судьи.
3. Отсутствие в законе установленной обязанности и адресата ее исполнения, корреспондирующей установленному законом праву гражданина.
Примером этого дефекта является отсутствие конкретных обязанностей в УПК РФ, корреспондирующих праву граждан на доступ к информации.
В определении Конституционного Суда РФ от 5 июня 2014 г. № 1309-О указано: «Нормами уголовно-процессуального законодательства прямо не предусмотрена обязанность руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя направлять лицу письменное извещение об отказе в возбуждении против него уголовного дела ввиду истечения сроков давности уголовного преследования с предоставлением ему в дальнейшем возможности ознакомиться с соответствующим постановлением, снять с него копию.
Между тем статья 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В силу непосредственного действия этой конституционной нормы любая информация, за исключением сведений, содержащих государственную тайну, сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью, должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты. Данная правовая позиция, сформулированная в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года № 3-П, полностью применима к ситуациям, связанным с обеспечением доступа к информации лиц, чьи права и свободы затрагиваются решением об отказе в возбуждении уголовного дела ввиду истечения сроков давности уголовного преследования (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2000 года № 191-О).
1 Собрание законодательства РФ. 16.03.2009, № 11, ст. 1367.
2 Собрание законодательства РФ. 06.04.2009, № 14, ст. 1771.
Поскольку ограничения права граждан на доступ к информации могут быть установлены только законом, а часть четвертая статьи 148 УПК Российской Федерации не содержит каких-либо указаний на такие ограничения в отношении лиц, чьи права и свободы затрагиваются постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела, ее применение не должно осуществляться в противоречии с изложенной правовой позицией»1.
4. Отсутствие точного установления обязанных субъектов и распределения обязанностей в целях реализации установленных законом социальных прав.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2011 № 29-П признал положение подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации - постольку, поскольку федеральный законодатель правомочен установить правило, в силу которого пассажир воздушного судна имеет право перевозить с собой детей в возрасте от двух до двенадцати лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест, - не противоречащим Конституции Российской Федерации. Пункт 2 резолютивной части постановления очень редкий в практике Конституционного Суда РФ: «В настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от признания положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования, включая положения иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы тарифной политики в области перевозок пассажиров воздушным транспортом, им не предусматривается механизм возмещения авиакомпании-перевозчику расходов на перевозку детей в возрасте от двух до двенадцати лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест».
В п. 3 резолютивной части Конституционный Суд РФ указал: «Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, направленные на соблюдение конституционного баланса публичных и частных интересов в сфере перевозок воздушным транспортом детей в возрасте от двух до двенадцати лет в соответствии с льготным тарифом с предоставлением им отдельных мест».
В п. 5.2 мотивировочной части постановления указано: «Отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения - при сохранении баланса между частными и публичными интересами - расходов на перевозку детей в возрасте от двух до двенадцати лет по льготному тарифу авиакомпаниям-перевозчикам, осуществляющим общественно значимую функцию, создает неопределенность в вопросе как о самом наличии, так и о способе возмещения таких расходов. Эта неопределенность в правовом регулировании не может быть устранена и конституционно-правовым истолкованием положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации, которое - исходя из его содержания и, соответственно, предназначения -не позволяет выявить волю федерального законодателя относительно решения вопроса о расходах на перевозку детей по льготному тарифу, включая определение размера этих расходов»2.
Приведенные решения Конституционного Суда РФ дают основание утверждать, что дефекты правовых предписаний, ведущие к их неопределенности, должны быть самостоятельным предметом правовой экспертизы НПА. Выявление видов таких дефектов является задачей юридической науки. Объективный метод решения такой задачи - исследование решений Конституционного Суда РФ, поскольку официальный характер его актов дает объективную основу выводам о дефектности конкретных конструкций при точности изложения позиций Конституционного Суда РФ.
1 Собрание законодательства РФ. 14.07.2014, № 28, ст. 4139.
2 Собрание законодательства РФ. 09.01.2012, № 2, ст. 397.
